西藏融入周邊經濟圈體制機制創新研究

周 勇

（中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所 北京 100732）

西藏要更深廣地融入祖國大家庭，首先需要從周邊省區開始發力。因為路途遙遠，交通不便，自古以來，西藏與內地的直接聯系更多發生在周邊省區。即使在交通設施條件越來越改善，交通工具越來越現代化的當前時期，周邊省區仍是西藏和中國其他地區人員往來，交往交流交融的主要地帶。千里之行，始于足下，西藏融入祖國大家庭要更多先從周邊融入開始。習近平總書記在中央第七次西藏工作座談會上指出，“要挖掘、整理、宣傳西藏自古以來各民族交往交流交融的歷史事實，引導各族群眾看到民族的走向和未來，深刻認識到中華民族是命運共同體，促進各民族交往交流交融。”［1］鑒于西藏和內地各民族交往交流交融的歷史事實除了西藏本區外，更多發生在青藏高原周邊省區，因此，“要挖掘、整理、宣傳西藏自古以來各民族交往交流交融的歷史事實”必須立足周邊，開展鄰近省區和西藏合作。而要引導西藏各族群眾看到發展的走向和未來，進一步推動自我發展、開放式發展、跨越式發展，必須讓他們先在平時可以去頻繁往來的周邊省區看到發展的走向和未來。要讓西藏和周邊省區人民深刻認識到中華民族是命運共同體，必須讓他們先在共同區域結成發展共同體。汪洋同志在中央第七次西藏工作座談會上補充發言說，“要準確把握西藏工作新形勢新任務，謀長久之策，行固本之舉，多解決影響長治久安的深層次矛盾和問題。”［1］要讓西藏工作長久見效和固本，必須對事關融合跨區域發展問題引起足夠重視。

當前，西藏融入周邊省區及相關體制機制建設均取得一定進展，但總體上看，在實踐層面，西藏發展更重全國聯系，較輕周邊協作，西藏與周邊省區之間溝通渠道不是很通暢，相關具體聯系制度缺乏。在理論層面，在國家大戰略背景下，尤其是“南亞大通道”戰略提出，西藏急需突破區域融入體制機制障礙，西藏與周邊省區體制機制融合的頂層設計還嚴重滯后，理論研究還遠遠不夠。關于西藏融入周邊地區，已有探討包括狄方耀（2017、2020）［2］［3］、周勇（2015、2016、2017、2018、2019）、李玲艷（2018）、劉妤（2018）、陳樸（2018）、韋仁忠、朱金春（2017）、劉宗義（2017）、陳敦山（2016）。［4］以上區內文獻更多是響應國家“一帶一路”戰略宏觀探討，沒有細化到各個經濟圈融合。從跨區域層面，專門探討西藏融入周邊地區發展的研究較少，當前僅見于周勇（2020）等幾篇文獻［4］［5］。已有文獻主要從背景、內涵、戰略路徑等角度進行研究，本文主要從體制機制角度進行分析。要推動西藏融入周邊經濟圈既需要發揮我國有為政府作用，也需要發揮市場作用，推動融合體制機制創新。

一、區域體制機制融合的理論分析

區域融合分為區域規制融合和區域市場融合［6］。區域體制機制融合既有區域政府體制一體化對接，也有區域市場機制一體化作用。區域合作體制機制大體可歸為基礎構成、制度環境、合作形式、共生協同和問題治理五大模塊［7］。鑒于西藏當前區域融合還需要更多以政府為推動，故在此更多討論體制機制中的規制部分。

關于區域融合的討論主要散布在區域一體化文獻中。如金碚認為，經濟發展是一個域觀過程。趙艾提出一定要堅持引進來和走出去相結合。［8］當前區域一體化理論趨于系統化，共同市場理論在向空間、制度等方面擴展。區域一體化既是一個過程，又是一種狀態。就過程而言，它包括旨在消除各地區之間聯系的物理障礙和制度障礙，前者主要指交通一體化，后者為制度一體化［9］。比如中國西南區域發展要處理好共抓大保護與共謀大發展的關系［10］。區域體制機制融合是指區域成員間能夠制度一體化，借鑒相關文獻，本文認為區域體制機制融合最直接表現是政策要能夠對接，以行政規則互認、治理行動協調、信息共享、行政結果互用、重大事項共商等為特征。

（一）行政規則互認

行政規則互認是指對于一些基本管理制度，各區域在國家統一框架下制定，彼此不違背基本原則，體現基本精神。當然，這并不是要求各地制度必須完全一致，要正確對待共性與個性，區別基本情況和特殊區情，不搞一刀切。此外，也應看到，區域之間融合程度越高，同時地方特色和競爭力越明顯，真正達到互補發展時，不僅共性會越來越多地被提煉出來，這由區域一體化所決定，而且個性也會越來越突出，這由地方特色和各自發展要求所決定。這就決定各地在共同條款之外有地方條款，但該共性條款必須一致，以便于對接，同時不能共性化的部分必須特殊對待，并且公開透明，應該是確為必須保留的個性部分。

（二）治理行動協調

在落實規則，開展具體行動時，要多方協同，以區域為單位，達到廣泛統籌、綜合治理效果。切忌單方行動，一個地方意圖獨善其身。以打擊違法犯罪為例，應基于區域行動一體化，綜合治理不僅僅是各部門、領域的綜合治理，還包括各地區、跨區域的綜合治理。比如不能一個地方治理賭博，表面上看在當地清除了賭博，賭博人員銷聲匿跡，其實賭博人員被趕到了區域內其他地方，一地治賭反而加重其他地方治理負擔。如果大家都是單方面行動，賭博行為不但不能清除，反而不斷滋生，人員到處流竄，聲勢越搞越大，治一地不能治全部，治一時不能治長期。

（三）信息共享

身份確認，人員基本信息征集是每個地方社會治理的基礎工作，隨著人員流動區域越來越大，區域化管理越來越細，層級越來越多，如果不能建立統一、共享的信息系統，將大大增加老百姓外出旅游、經商、學習等正常活動難度，加重人員遷移負擔，不利社會勞動力流動，與鼓勵非農轉移，人員外出打工，勞動致富政策相悖。最典型的是每到一個不遠地域，甚至相鄰小地域間都要辦理暫住證，一些特殊地區還要辦理通行證。其他如就業、婚姻、教育、社會保障等基本信息采集工作非常浩繁。如果建立統一、共享的信息系統，社會信息成本將可由此大大降低，人員流動性將更為增強，從而有利社會資源配置，增進人們生產和生活福祉。更重要的是因為往來無障礙，所以促進了區域一體化。

（四）行政結果互用

對于各地行政審批結果、第三方認證結果，區域內其他地方可以直接拿來使用，從而避免大量重復管理和求證工作。比如社會保障方面，工傷診斷和責任兩地互認，養老保險多地互連，職業證書大家互通。還有社會征信方面，一地征信記錄多地共享；違規、違法、犯罪者一地不能通行就意味著整個區域都不能通行。行政結果互用要求各地法規、政策向一致性協調，在執行尺度上進行一致性把握，提高大家協同能力。同時，個中還涉及責任、權力和利益調整和分配，因此行政結果互用是一個復雜系統工程，社會效益大，但任務艱巨。

（五）重大事項共商

對于區域內各成員方共同面臨的、具有普遍性的一些重大事項、治理難點，要解決非一般性制度所能奏效，也是基本管理行為力所難及。同時也不是一時一地所能解決，需要整合各自力量，久久為功，綿綿用力，建立起區域成員間重大事項共商制度。跨區域聯席會議就是這樣一種制度，定期將各方對口單位、同級別人員匯集在一起開會，共同探討，尋求彼此共同關心問題的解決方案。比如西部西藏、新疆、寧夏、甘肅、青海等七省區就面臨共同的國家安全與區域經濟發展問題，多年來建立了聯席制度，包括出版內刊、召開年度會議、日常信息互聯、人員互訪等。

二、西藏融入周邊省區體制機制進展

西藏區情特殊，規制方面不僅與我國東中部地區有較大差別，即便與鄰近省區相比也存在著較大差異，這不僅不利于西藏與周邊省區的溝通，同時也影響著西藏融入周邊省區的進程。西藏加快融入周邊省區既是西藏的發展要求，也是治國治邊的必要基礎，是國家既定大政方針，對于民族團結、生態文明建設、國家安全屏障建設均具有重要意義，所以必須加快構建創新型西藏與周邊省區的區域融合體制機制。目前，該領域相關工作已取得顯著成效，集中體現在以下兩方面。

（一）西藏社會各界主動融入周邊省區的跨區域融合意愿強烈，各級各界已展開部署

西藏加快推進融入周邊省區的區域融合工作主要體現在政策制定和具體行動上。中共西藏自治區委員會、自治區人民政府在《西藏改革開放40年的歷史性變革和經驗啟示》中指出，要積極打造區域競爭新優勢，充分發揮西藏區位優勢、資源優勢、后發優勢，加強與內地省區市和周邊省區的戰略合作，積極融入西部大開發，努力實現“三個基地增長極”（“西電東送”接續基地、世界第三極旅游目的地、民族特色文化產業發展基地）、“兩個區域聯動帶”（藏中藏南引領帶動、藏東藏西藏北協同發展）、“三大周邊經濟區”（成渝經濟圈、大香格里拉經濟圈、陜甘青寧經濟圈），以及若干發展實驗區（吉隆邊境經濟合作區、拉薩綜合保稅區、指定口岸等）發展目標［11］。

《西藏國民經濟與社會發展十三五規劃》提出要積極融入內地市場。鼓勵西藏各族群眾到內地就學、務工、經商、旅游。強化西藏與周邊省區的合作，主動融入川渝經濟圈、陜甘青寧經濟圈、大香格里拉經濟圈，加強西藏與周邊省區交界地區的基礎設施互聯互通，創新西藏與周邊省區的經濟文化合作方式，建立定期交流磋商機制，加大西藏與周邊省區在基礎設施建設、產業發展、生態環保等方面的合作力度。《西藏自治區“十三五”旅游業發展規劃》提出，推動跨境旅游合作區建設，構建康巴特色文化旅游圈。聯動拉薩市以及周邊四川省、云南省、青海省，構建羌塘草原文化旅游圈。內聯拉薩市，外通青海省，構建象雄文化旅游圈。聯動西藏區內的拉薩市、日喀則市，西藏區外的新疆維吾爾自治區，國外的印度、尼泊爾等鄰國，圍繞“五條出區、三條出境”西藏鐵路網總體思路和發展目標，重點打通西北、西南兩個方向，優化與青藏鐵路沿線及周邊省份旅游合作，打造青藏之旅。深化青藏鐵路沿線及周邊省份合作，共推唐竺古道旅游品牌，積極實施各級政府主導旅游形象營銷和各類企業為主體旅游產品營銷模式，重點開展針對環渤海經濟圈、長三角、珠三角以及成都、重慶、武漢等重點省會城市和港澳臺、日韓、歐美等重要客源市場的宣傳促銷，增強旅游品牌綜合影響力。

（二）青藏高原各方協商機制取得新進展

圍繞青藏高原跨省區協商主要體現在規劃制定和聯席會議召開上。中國香格里拉生態旅游區跨西藏、四川、云南、青海四省區，有著我國西部獨特的自然人文歷史資源，擁有眾多我國乃至世界重要的自然、文化遺產，也是我國生態安全屏障的重要組成部分。2002年起西藏加強與云南、四川、青海等省（區）旅游合作，四省區先后召開數次協調會，共同致力于中國香格里拉生態旅游區發展。2007年12月，國家旅游局和國家發改委主持《香格里拉生態旅游區總體規劃》評審并予以通過。

2013年10月20日下午，西藏昌都、四川甘孜、青海玉樹、云南迪慶四地州等在第七屆藏、川、青、滇毗鄰地區康巴文化旅游藝術節旅游發展論壇上，共同簽署“中國香格里拉生態旅游區”戰略合作協議。根據戰略合作協議，四地州將建立“中國香格里拉生態旅游區”發展協調機制，在每屆康巴文化旅游藝術節期間，由藝術節舉辦地旅游局牽頭召開“中國香格里拉生態旅游區”發展協調會議，共同研究和商討解決“中國香格里拉生態旅游區”的發展事項。力爭建立“中國香格里拉生態旅游區”，加強生態保護與旅游資源綜合開發，建成具有國際水平的容環保、旅游、科考、探險、歷史文化于一體的國家級生態旅游區。共同推進中國香格里拉旅游項目策劃，加強項目管理和規劃，防止低水平近距離重復建設。共同制訂“香格里拉旅游環線”綠色長廊建設方案，打造中國最美景觀大道。加強四地州協作，共同規劃建設“香格里拉旅游環線”，共同推介旅游線路，簡化地區游客通行手續，實現資源共享、線路互推、客源互送、各方利益共贏，打造無障礙旅游區。共同加強“香格里拉”文化旅游線路、品牌策劃和營銷，推進旅游產品升級，豐富旅游產品的生態文化內涵。

六州（市）長聯席會是滇川藏青交界地涉藏州（市）為加強溝通協作，推動區域協調發展的一種創新型工作機制。自2015年首屆川滇藏青交界地區的涉藏市州長聯席會議在康定召開以來，多年時間里，共同譜寫了川滇藏青交界地區各族人民“共同團結奮斗、共同繁榮發展”新篇章。2018年9月13日，以“融合·創新·發展”為理念的滇川藏青交界地涉藏州（市）長第四次聯席會議在云南省迪慶州召開。迪慶州、甘孜州、阿壩州、昌都市、果洛州、玉樹州的六州（市）政府領導圍繞弘揚民族文化，促進民族團結，構建和諧社會，共商區域發展大事，共謀區域協作大計，共促涉藏省區和諧發展大局，共推區域融合發展［12］。

三、西藏融入周邊省區的體制機制障礙

基于特殊的自然環境和區情，西藏融入周邊省區的體制機制較我國其他地區跨區域融入體制機制構建更難。當前，西藏區域融合體制機制主要存在以下障礙。

（一）西藏融入周邊省區的戰略謀劃和方案設計尚不明晰，融入進程緩慢

西南地區除成渝，其他涉藏區域協作框架如川渝經濟圈、陜甘青寧經濟圈、大香格里拉經濟圈，從醞釀到提出已達十年之久，大方向非常明確，但實踐推進層面仍然較緩慢，缺乏綜合的、宏觀的、全面的戰略構造和具體行動方案。區域協作進程緩慢不僅與西部經濟發展落后、分工協作不發達、經濟總量不夠有關，也與地域廣袤、自然條件相對較差、基礎設施建設難度大、水平不高有關。西藏融入周邊省區的體制機制戰略謀劃和頂層設計要依據區域經濟發展態勢，在條件不成熟時過多提前謀劃、超前設計盡管并不恰當，但一定的學術研究和遠景規劃必不可少。當前，圍繞西藏周邊幾個經濟圈的學術研究和政策探討很少，除成渝經濟圈外，陜甘青寧經濟圈、大香格里拉經濟圈、新疆西藏協作等領域鮮有學術與政策論證。對于“加強與內地省區市戰略合作，主動融入川渝經濟圈、陜甘青寧經濟圈、大香格里拉經濟圈”，對區域融合西藏積極，不僅寫入國民經濟和社會發展規劃和其他各項專門規劃，還進入黨代會文件和其他工作安排中。而反觀周邊區域，整體反應冷淡。省區級政府沒有一家把三個經濟圈表述納入規劃和政府文件中，與西藏接壤的四川、云南、甘肅、青海、新疆沒有，同屬一個區域與西藏不接壤的重慶、陜西、寧夏等省區更沒有。

（二）西藏融入周邊省區主要靠行政推動，西藏企業和勞動者的市場能力弱

為推進西藏融入周邊省區，西藏自治區出臺了相關政策，采取了一定舉措，但主要以行政推動為主。比如基于西藏特殊地域環境，成都豐富的創新資源、優越的地理位置、較高的勞動力素質，2007年，西藏自治區黨委、政府就成立了西藏自治區（成都）科技創業服務中心，該中心是隸屬于西藏自治區科學技術廳的全額撥款事業單位，多年來該中心幫助西藏企業加強與成都科研院所、大學等單位溝通聯系，協助企業在項目、人才方面全面對接，很好地發揮了創業創新促進平臺作用。但由于西藏民營經濟不發達，個體資本普遍積累少、經營能力弱，在區內競爭尚處于不利地位，融入周邊區域參與競爭的壓力大，對西藏融入周邊省區的認識不足。再加上西藏區內基層勞動者技能存在短板，創業者市場經營能力有待提高，影響了科技創業服務中心作用充分發揮。

（三）西藏融入周邊省區存在一定的文化和氣候不適應性，適應性機制缺乏

文化和氣候不適應，是西藏融入周邊省區的重要障礙，促進適應性創新將是一項長期而艱巨的任務。由于長期身處高原，西藏各族群眾對周邊低海拔區域的氣候適應性差，比如有的人到四川不習慣氣候，具體表現為不喜歡夏天濕熱、冬天陰冷，長年少見陽光。有的人到重慶不適應夏天火熱、冬天寒冷，以及重慶的山地地形。此外，由于山高路遠，西藏相比周邊其他地區跨區域交流更少，文化更獨特，習俗別具一格，西藏基層很多群眾到周邊省區感覺文化差異大，有孤獨感，難以融入當地社會。文化和氣候不適影響著西藏向周邊省區融入。某地縣政府組織數十名農牧民赴內地打工，最終因紀律約束、生活不習慣等原因，這些農牧民又悉數返回西藏。對于氣候和文化的不適，政府和社會應有相應的適應性促進機制，比如社區關懷、社區建設。這方面有很多成功探索和經驗，如成都武侯祠附近區域，就居住著長期留住的大批西藏群眾，未來成都市武侯區的成功經驗應得到充分重視。

（四）國家層面頂層設計有待加強，跨區域協調力度不夠

關于西藏融入周邊區域，相鄰青藏高原區域共同形成經濟合作網絡，國家層面早有號召，但一直以來進程慢、務實性不夠、效果有限、離預想差距甚遠。比如早在2010年，中國旅游業“十二五”發展規劃綱要提出，要大力打造大香格里拉旅游區，推進云南迪慶、西藏昌都、四川甘孜和青海玉樹四個區域融合發展。四方將進一步打破壁壘，深化合作，形成“同一個品牌，多個目的地”的區域經濟發展格局，到“十二五”末建成我國西南地區的旅游中心、世界一流的生態旅游區、世界知名的具有強吸引力的一流精品生態旅游區。同樣的規劃綱要繼續在“十三五”期間提出，但至今，現實和目標仍然相差甚遠，官方跨區域協調體制機制依然存在較大短板。

四、西藏融入周邊省區體制機制創新

習近平同志在中央第七次西藏工作座談會上指出，“認真總結經驗，開創援藏工作新局面。四川、云南、甘肅、青海四省黨委要高度重視涉藏工作，承擔起主體責任，加強同西藏自治區的協調配合”，援藏工作新局面要有周邊地區融合發展新局面，涉藏省區承擔更多主體責任必將為西藏融入周邊經濟圈創造更有利條件。在國家大戰略背景下，為促進西藏自我發展，西藏融入周邊區域發展體制機制障礙急需突破。

（一）統籌規劃，創新區域融合模式

應更多展開西藏周邊經濟圈融入學術論述和政策論證，并在研究層次上進一步細化，為出臺跨省區經濟圈融合規劃作準備。體制機制是西藏和周邊區域相互融合的重要基礎條件和根本動力，需要結合區情省情、各涉藏區域地情，摸索可行的區域發展融合模式，推動區域協作創新。在理論方面，西藏要集中全區學術力量，推進跨學科探討。盡快召開相關學術研討會，布局西藏區域融入研究課題。西藏各級各部門政策研究人員，應加快出臺相關政策法規，使西藏區域融入邁上實質性步伐。此外，論述和論證過程也是區域融入過程，區內學者和政策專家應更多與周邊區域同行交流溝通具體事宜，以形成雙邊和多邊框架，避免區域融入研究“閉門造車”“一廂情愿”，達不成共識，落不了“地”。在實踐方面，西藏可借鑒內地經驗。多年來我國東部地區在跨區域發展過程中積累了很多成功經驗。如江蘇堅持市場主導、政府推動、利益共享，引導優勢產業和加工制造業環節向中西部地區有序轉移，進一步優化完善產業鏈。積極創建長江經濟帶國家級轉型升級示范開發區，鼓勵省內外開發區、大型企業合作共建園區，支持有條件的長江中上游城市和企業在省內開發區設立“區中區”“園中園”。開展技術合作、戰略聯盟、外包等非產權合作，拓寬地區間開放互動發展新路徑［13］。

（二）強化市場導向作用，進一步推進交往交流交融

區域融入既是政府行為，更是民間行為；既需要體制內引導，更需要煥發民營經濟活力。在區域融入之前，每個涉藏區域主體都已有自己的要素結構、產業體系、社會系統，區域融入意味著要在現有體系、格局和結構中插入外來因素，這既是一個復雜的系統工程，也是一個不斷博弈、涉及眾多主體利益調整過程，非政府行政命令單獨所能為，市場作用不可或缺。要促進經濟主體之間平等磋商，市場發揮要素配置作用，同時鑒于西部地區發展還欠發達，且涉藏區域經濟發展水平普遍不高，區域融合所需設施、要素嚴重不足，各地要進一步做好市場要素培育，包括企業家、技能勞動力和知識型人力資源開發、資本積累和投資促進。市場機制在西藏培育發展還有一個較長過程，但卻是經濟發展、區域融合的大勢所趨，各級政府部門應明確這一大勢，多支持和服務市場，維護好市場規則。融合來自于人員交往、社會交流、文化交融，交往交流交融是西藏區域融入的基礎、出發點和關鍵。要讓西藏各族群眾通過外出求學、內地經商、到祖國大好河山和現代化城市旅游觀光等方式方法走出去，開闊眼界，熟知外面的世界，產生融入愿望。年輕人、中小學生、在校大學生，應在他們理想和抱負萌芽階段建立起走出去、到區外發展的理想，有區域融合的概念，有對現代化和城市化的向往。在貧困地區搞項目扶貧不如讓貧困人群走出來，到西藏區外發展快的地區，見識區外世界的精彩，煥發創業意愿和發展斗志。

（三）主動發展，創造區域融合美好未來

要強化西藏自我發展的能力和意識，倡導扎扎實實做事、艱苦奮斗創業的精神，把中央和兄弟省市援助當作激勵。長期以來，國家對西藏實施特殊政策，關懷深厚。西藏應搶抓機遇，更好地利用援助條件，加快自我發展，推進跨越式發展。西藏周邊省區普遍經濟欠發達，大多承擔著相關涉藏州縣的援助任務。在中央和兄弟省市的援助框架之外，西藏周邊省區難以形成與西藏同等的援助框架體系，為此西藏應在區域融入過程中充分挖掘優惠政策潛力，加強與所融入區域的合作潛能，在與周邊省區共同努力、共同奮斗、共同創造的過程中完成區域融入。西藏要充分展示自己的資源優勢和政策優勢，使合作區域有“業”可興、有“利”可圖，有“機遇”可乘，在合作過程中繪制美好藍圖。

（四）國家協調地方推進，共創環青藏高原經濟圈

國務院頒發的《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，對推動我國區域融合做出更加具體的部署，提出“堅持區別對待與公平競爭相結合”，進一步細化區域政策尺度，針對不同地區實際制定差別化政策，更加注重區域一體化發展，維護全國統一市場的公平競爭，防止出現政策洼地、地方保護主義。堅決破除地區間利益藩籬和政策壁壘，加快形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域協調發展新機制［14］。要站在落實中央第七次西藏工作座談會精神高度，從解決區域發展差距、區域分化、無序開發與惡性競爭、區域發展不平衡不充分、區域發展機制不完善、難以適應新時代實施區域協調發展戰略等基礎性問題出發，在國家和跨區域層面統籌推進西藏融入周邊省區。應建立西藏融入成渝經濟圈、陜甘青寧經濟圈、大香格里拉經濟圈等區域戰略統籌機制、基本公共服務均等化機制、區域政策調控機制、區域發展保障機制，在完善市場一體化發展機制、深化區域合作機制、優化區域互助機制、健全區際利益補償機制等方面取得新進展。