產業發展視角下西藏鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的路徑探討

林 俐

（中共四川省委黨校 四川成都 610000）

黨的十八大以來，習近平總書記親自為西藏工作把舵定向、謀篇布局，西藏各項事業取得歷史性成就，2019年底，西藏最后一批19個貧困縣(區)全部摘帽，標志著西藏歷史性地解決了絕對貧困問題，同全國一道全面建成小康社會。站在全面建設社會主義現代化國家新征程的歷史起點上，從發展基礎、發展條件、發展進程來看，西藏與全國其他地區之間的差距依然巨大。要堅決守住不發生規模性返貧的底線，讓西藏在現代化進程中不掉隊、趕上來，必須把鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接作為當前和今后一個時期“三農”工作以及經濟社會整體發展最重要的任務之一。習近平總書記2021年7月在西藏考察時強調：“要堅持以人民為中心的發展思想，推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同全面推進鄉村振興有效銜接，更加聚焦群眾普遍關注的民生問題。”[1]根據西藏工作的階段性特征，以習近平總書記在第七次西藏工作座談會上強調做好西藏工作的“十個必須”為指引，進一步推進西藏長治久安和經濟社會高質量發展，要求西藏要在鞏固拓展脫貧攻堅成果方面下更大功夫、想更多辦法、給予更多后續幫扶支持，實現同鄉村振興有效銜接。

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接涉及產業、人才、文化、生態、組織、治理等方方面面的問題，其中產業振興是鄉村振興的第一要務，也是人才、文化、生態、組織振興的物質基礎。鄉村振興很重要的一點是解決好農牧民群眾的錢袋子問題，解決這個問題的關鍵是有可持續發展的鄉村產業為依托。在當前鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興同步推進的歷史時期，如何從“產業扶貧”過渡到“產業振興”？需要借鑒完善脫貧攻堅典型模式及工作機制，因地制宜、精準施策，探索一條尊重實際、分類施策、多樣化的鄉村產業振興道路。結合西藏脫貧地區自然稟賦和產業發展的生態、技術、組織狀況，積極探索在產業扶貧基礎上有效銜接鄉村產業振興的路徑，對發展壯大脫貧地區產業，促進脫貧人口增收和最終實現“產業興旺”的鄉村振興總目標之一意義重大。

一、西藏脫貧地區從“產業扶貧”到“產業興旺”的內在邏輯及要求

在2020年實現按現行扶貧標準消除絕對貧困之后，西藏脫貧地區仍然面臨城鄉發展差距所致的收入不均、社會保障水平低、資本缺乏、發展能力不足和風險抵御能力差等多元維度的相對貧困治理問題，推進西藏長治久安和高質量發展，必須鞏固拓展脫貧攻堅成果，與鄉村振興有效銜接。鄉村產業是有效連接農業、農村、農牧民的紐帶，是穩定脫貧的重要依托，也是鄉村振興的物質基礎，從脫貧攻堅的“產業扶貧”到鄉村振興的“產業興旺”，折射出產業發展對于脫貧攻堅與鄉村振興銜接的根本性作用。[2]抓住產業振興這一連接脫貧攻堅與鄉村振興的關鍵因素，緊緊圍繞促進西藏脫貧地區產業發展和農牧民增收做文章，久久為功，才能最終實現產業興旺、鄉村振興的目標。

（一）“產業扶貧”為鄉村產業振興打下了基礎

習近平總書記多次強調“發展產業是實現脫貧的根本之策”，在農村，沒有產業發展，農牧民就沒有收入保障。我國減貧戰略的開發式特征，使“產業扶貧”在減貧治理中具有特別重要的作用，“發展生產脫貧一批”成為普遍公認的持續穩定改善貧困人口生計和促進貧困地區發展最有效的方式。自脫貧攻堅戰打響以來，西藏自治區以促進貧困人口增收和貧困地區發展為目標，科學規劃，加大資金統籌整合力度，累計整合財政涉農資金753億元用于脫貧攻堅；累計投入產業扶貧資金466億元、實施項目3037個。[3]高原現代特色農牧業開始起步，通過訂單生產、股份合作等方式，72%的原建檔立卡貧困戶與新型經營主體建立了緊密的利益聯結關系；依托央企入藏、百企幫百村等平臺，西藏農村地區企業入駐率提升、土地流轉增速、合作社增加；大量農業科技單位、農業專家投身產業扶貧，形成了縣有專家指導、村有能人帶動的產業幫扶格局，西藏脫貧地區鄉村產業發展的基本條件得到了明顯改善。鞏固脫貧攻堅階段的“產業扶貧”成果，拓展其向鄉村產業振興轉移的路徑，是實現“產業興旺”目標的基礎，也是“有效銜接”的核心要義之一。

（二）“產業興旺”為鞏固拓展產業扶貧成果指明了方向

鞏固拓展脫貧攻堅成果，除了落實中央關于對脫貧縣設立5年過渡期、保持主要幫扶政策總體穩定、健全防止返貧動態監測和幫扶機制的舉措以外，發展壯大脫貧地區產業，促進脫貧人口穩定就業，增強脫貧地區內生發展動力才是根本長遠之計。西藏自治區在脫貧攻堅過程中，積極探索產業發展路徑，特別是在打造鄉村特色產業、推動鄉村產業融合發展等方面進行了大量有益的實踐，但總體上看，西藏在產業扶貧方面存在土地流轉進展緩慢、農村信息化發展滯后、農牧產品科技含量不足、農牧民價值觀和生存倫理與現代社會市場經濟價值體系存在明顯斷層、貧困戶參與度低等問題，[4]自我發展能力仍然較弱，需要繼續增強其“造血”功能。產業興旺為鄉村在產業扶貧基礎上的進一步發展提供了調整和深化發展的方向，鞏固拓展西藏脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，需要將產業發展的思路從落實產業扶貧政策轉換到推動產業興旺上來，遵循產業發展市場化、長效化、內生化原則，運用系統思維規劃鄉村產業發展，補上由于資源稟賦、生態環境、地理位置、人口素質等因素導致的產業基礎薄弱的短板，推動土地、勞動力和資本要素的市場化改革，激發鄉村產業發展的活力；克服大包大攬行為和因循守舊思想的消極影響，進一步調動農牧民參與鄉村振興建設的積極性，培育農業農村發展新動能。

（三）從“產業扶貧”到“產業興旺”的基本要求

“產業扶貧”主要是解決貧困群眾發展產業增加收入的問題，而產業興旺是要解決農牧民就業、鄉村發展和生活富裕的經濟基礎問題。穩固和增強西藏鄉村產業發展態勢，實現從“產業扶貧”到“產業興旺”的轉變，對現階段及今后一個時期西藏鄉村產業發展的著力點提出了新的要求：其一，推動脫貧地區特色產業由快速覆蓋向長期培育轉變。為此，需要加快農村土地制度、戶籍制度、資本下鄉經營管理制度的改革步伐，破除影響鄉村產業發展主體積極性、影響要素流動，影響市場形成的制度障礙；其二，推動產業幫扶從重點支持貧困戶、貧困村向全體受益、全域覆蓋轉變。為此需要加強集約型村莊基礎設施、公共服務建設，西藏地域遼闊、人口居住分散，不同區域異質性較強，應通過實施積極的財政支農政策打造大村落，提高農牧區基礎設施的使用效率，全面提振鄉村產業發展條件；其三，推動產業發展由主要支持種養環節向全產業鏈條拓展轉變。為此需要根據鄉村產業關聯度延伸產業鏈，促進產業分工與產業間協作，積極探索農工、農文、農商融合發展的新路徑新模式，通過要素聚合、疊加衍生和交互作用，培育鄉村旅游、農耕體驗、戶外拓展等新產業、新業態；[5]其四，推動產業發展由注重數量增長向注重提質增效轉變。為此需要以農業供給側結構性改革為主線，實施質量興農綠色興農戰略，推動特色產業向優勢產業轉型，依靠農業科技進步促進鄉村產業提檔升級，實現鄉村產業發展方式和動力的根本轉變。

鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興是關系到西藏融入新發展格局的重要戰略安排，西藏要以鄉村產業振興為抓手，繼續發揮政治優勢和制度優勢，堅持脫貧攻堅過程中形成的好的制度、經驗、機制，并積極創新，按照產業興旺的目標要求在已有產業扶貧實踐經驗的基礎上調整深化幫扶方式和內容，充分調動農牧民參與鄉村振興的積極性，并按照市場規律探索企業長期參與機制，增強鄉村吸引力，帶動資本、人才等生產要素向鄉村匯聚，整合各方力量夯實鄉村產業發展基礎，最終實現產業興旺的目標。

二、西藏通過鄉村產業振興鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨的問題

為適應當前“三農”工作重心從脫貧攻堅到全面推進鄉村振興的歷史性轉移，西藏自治區鄉村振興局于2021年5月28日正式掛牌成立，把鞏固拓展脫貧攻堅成果同全面推進鄉村振興有效銜接作為工作重點，西藏計劃在2021年整合160億元資金，用于鞏固拓展脫貧攻堅成果，[6]守住防止規模性返貧底線。可以說，西藏鞏固拓展脫貧攻堅成果全面起步，但要做好這項工作并與鄉村產業振興有效銜接還面臨一系列問題，工作任務非常艱巨，這個曾是我國唯一的省級集中連片貧困地區防返貧難度還很大。

（一）鄉村產業的發展空間受特殊的自然地理條件和基礎設施、生態環境局限性的約束明顯

西藏自治區整體海拔高，區內高山聳立，地勢高低起伏懸殊，適宜于農牧業發展的區域非常有限，對產業空間布局形成控制性影響。人口密度小，平均每平方公里2.21人，只有全國人口密度的1/60，地曠人稀的特點非常顯著。由于地理間距過大，山高路險，建設成本高，道路分布疏散，交通不便，基礎設施對農業農村發展的制約明顯。西藏高原的生態系統非常脆弱，風沙、低溫霜凍、滑坡、泥石流、干旱等自然災害時常發生，土地田間管理水平落后，相對農作物產值低下，水土流失、草場退化等問題長期困擾農牧業發展，鄉村產業發展缺乏穩定完善的生態環境。高寒的自然地理環境、貧瘠的土地、復雜的地質條件、有限的生態資源、落后的交通條件及基礎設施，制約著鄉村產業的進一步發展。

（二）鄉村產業結構落后，產業規模化發展與生態環境保護的矛盾突出

西藏地區日照時間較長，晝夜間溫差大，有利于干性物質如小麥、青稞的積累，但是由于區內山地較多，土地質量差，種植業發展受到了很大的限制。西藏農村地區主要以發展傳統農牧業為主，缺乏特色產品，特色自然環境沒有合理利用。加之市場的局限性，區內農作物商品轉化率不高，流通性不好，在農業生產上沒有形成帶來良好收益的主導型產業。農產品加工業落后，鄉村不同種類的產業之間的互動性差，農產品的成本相對較高，農業產業化進程緩慢。雖然近年來旅游業在西藏發展迅速，但主要集中在林芝周邊的幾個市縣，總量偏低，供給結構單一。鄉村特色產業還處于發展初始階段，分散零星的居多，尚未形成規模和產業體系，在推進產業扶貧與現代產業體系的有效銜接時面臨產業發展水平低、產業協同發展不足等阻礙。

西藏是全國五大牧區之一，畜牧業產值占據第一產業半壁江山，但草畜優勢資源配置錯位，草畜矛盾突出，畜牧業規模化發展與生態環境約束的天然矛盾長期存在。從資源特點看，西藏生態環境獨特，發展潛力巨大，生態資源開發利用是當務之急，但西藏是三江生態與環境保護的重要屏障，是國家重點生態功能區，在維系全國生態安全和平衡中起著特殊作用，鄉村產業發展需求與生態環境保護壓力并存，發展與保護的矛盾突出。

（三）鄉村產業發展思路還停留在以促進農戶增收脫貧為目標導向的產業扶貧階段，市場化導向不明，內生動力不足

脫貧攻堅期間的產業扶貧主要依靠發展技術含量較低的初級農產品生產和勞動密集型非農產業來幫助貧困人口提高收入，加之地理位置、自然條件、人力資本稟賦及歷史傳統文化等因素影響，鄉村產業發展處在低水平重復階段，農產品同質化嚴重，可持續發展能力弱，鞏固脫貧攻堅成果的物質基礎不雄厚。由于自我發展能力弱，科技支撐不足，農業現代化和農村三產融合發展受限，西藏74個縣區國家鄉村振興重點幫扶縣政策在產業項目落地方面存在不配套、缺乏關聯產業支撐等問題。[7]在脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的過渡期內，受制于市場化程度低、生態環境制約等因素，產業發展的路徑依賴慣性明顯，缺乏統籌全局、長短兼顧、因地制宜的鄉村產業發展思路，既沒有形成適應產業發展規律和當地特點的產業發展模式，又缺乏分類推進鄉村產業振興的總體設計和規劃，構建鄉村現代產業體系任務艱巨。

（四）新型農業經營主體發展滯后，鄉村產業發展所需人才缺乏

西藏地區農村集體產權制度改革進展緩慢，集體經濟發展水平地區差異大，廣大農牧民集體資產股份的各項權能不清晰，產業發展組織化程度低下，農業新型經營主體發育不充分。鄉村產業發展人才嚴重缺乏，基層黨員干部整體能力弱；“三農”帶頭人數量及能力不足，鄉村發展所需要的理工農醫等專業人才緊缺；勞動力受教育水平低，在科學文化素養、經營管理能力等方面，還難以適應全面推進鄉村產業振興的現實要求。

（五）突出的地域文化差異阻礙了生產要素流動影響市場化發展水平

西藏藏族老百姓的生活方式、思想觀念、宗教習俗、文化社會形態與其他民族有明顯差異，由于歷史和自然環境的限制，農牧民與外界聯系較少，生產生活方式相對封閉，社會整體發育程度低，長期形成的生產生活方式短時間內難以改變。市場經濟意識薄弱、城鎮化進程緩慢，導致西藏脫貧地區市場開放度低，參與鄉村產業發展的社會力量薄弱，資金來源單一，產業發展升級難度較大。

三、西藏鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村產業振興有效銜接的路徑選擇

做好脫貧攻堅與鄉村振興“接力棒”的歷史性交接，要牢牢抓住產業振興這一關鍵環節。中央財政專項扶貧資金已調整為銜接推進鄉村振興補助資金，資金規模擴大到1561億元，明確重點支持培育壯大脫貧地區特色優勢產業，并逐年提高資金占比。西藏脫貧地區要破解固有局限，在汲取既有產業發展經驗的基礎上，實現新拓展，聚焦產業興旺的目標要求，多途徑推進從產業扶貧到產業振興的有效銜接，增強特色產業的“造血”能力，提升返貧“抵抗力”。

（一）補齊交通水電等基礎設施短板，破除市場資本進入西藏脫貧地區發展鄉村產業的瓶頸

脫貧攻堅五年來，西藏農牧區基礎設施建設投入547億元，農村公路通車總里程增長、達到8.9萬公里，電網覆蓋所有縣城和主要鄉鎮，以水利、電力、交通為代表的基礎設施得到極大改善。[8]盡管如此，農村基礎設施仍然薄弱，供給數量偏少、質量不高，不能有效支撐起農業強、農村美、農民富的發展需求，迫切需要加快鄉村道路、農村電網等基礎設施以及農產品物流設施建設，并著力改善部分前期建成的鄉村公路由于標準較低、抗災能力較弱、安全設施不到位、養護投入不足等原因導致的工程效益發揮不好的情況。

推動西藏農村基礎設施提檔升級，一要著眼于農業農村優先發展，精準識別鄉村產業發展所必須的基礎設施建設的短板，優先增加符合農業發展要求、對接農村建設需要和滿足農民訴求的基礎設施供給，如水利灌溉、田間道路、氣象設施、農業機械設備等生產性基礎設施，為農業高質量發展夯實基礎；二要以城鄉融合發展為導向，推動城鄉基礎設施互聯互通，通過共建共享，提高城市要素參與農村基礎設施建設的主動性、積極性。三要加大文化教育、醫療衛生、互聯網通達等公共服務的基礎設施建設，加快農村物流配送網點建設，構建農村物流設施骨干網絡。通過以上三個方面的舉措，促進農村基礎設施、公共服務由供給不足向更多更優轉變，解決市場資本進入西藏脫貧地區發展產業的巨大成本和發展瓶頸問題。

（二）繼續發揮制度優勢，引入西藏鄉村產業發展的要素資源，構建市場配置機制

脫貧攻堅更多依靠的是外部力量幫扶，與鄉村產業振興有效銜接需要通過改革創新，形成可持續的內生發展機制。現階段，西藏脫貧地區扶貧產業還不能完全實現市場化發展，需要繼續借助東西部協作、中央單位定點幫扶等政策，引入現代化的市場、產業、人才、教育等要素資源，但在配置方式上，要建立有為政府+有效市場的機制，根據當地資源、人力、資本、企業家才能等生產要素的稟賦結構，逐步實現以市場為導向的要素資源配置，通過農村體制改革、機制模式創新、科技創新、品牌創造和營銷變革等改革創新，培育和發展具有競爭優勢的產業形態，并構建多主體激勵相容的參與機制及利益分配機制。[9]

廣泛開展農產品產銷對接活動，一方面深化拓展消費幫扶，消費幫扶是加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進新發展格局的新要求，是提升產業幫扶成效的新引擎。要通過消費幫扶，積極有效地拓展打通全鏈路，幫助西藏脫貧地區農特產品與發達地區市場對接，以銷帶產、以銷促產，讓雪域高原的高品質農特產品贏得更多客戶的認可；一方面堅持市場導向，借助“互聯網+”、“共享經濟”等新型消費業務，打破城鄉之間的要素流通壁壘，建立產供銷一體化的農產品城鄉流通體系，減少中間交易成本，實現并提升農特產品的商品化價值。

（三）破除產業扶貧市場機制不彰的阻礙，推進鄉村產業高質量發展

要在項目選擇、發展定位等方面更多依靠市場主體的力量，尊重企業、經濟合作組織和農戶的市場主體地位和經營決策權，分片區創新實踐鄉村產業振興路徑，走西藏高原特色鄉村產業現代化發展道路。立足西藏脫貧地區資源稟賦，充分發揮比較優勢，緊扣農業供給側結構性改革主線，找準市場需求和當地資源的結合點，因地制宜，科學規劃，重點打造特色農林、綠色能源、旅游休閑、家庭手工業四大特色產業帶。堅持長短結合、多點支撐、多重覆蓋，聚焦做強產業支撐，推進鄉村產業發展與構建現代化經濟體系有效銜接。科學調優區域產業布局，推動西藏優勢特色產業向優勢生產區域集中。

大力支持高原優勢特色產業的發展，逐步實現標準化生產、品牌化運營。如青稞是西藏的特色農產品，推動青稞產業振興，一要加強西藏地方特色青稞品種的選育以及示范基地的選址、規劃、建設，良種良法擴大青稞的種植面積，堅持政府引導和農牧民意愿相結合，統籌規劃、合理布局；二要以科技研發突破發展瓶頸，豐富產品形態、推進精深加工、打造高端品質；三要深度研發青稞的多元功能，突出青稞豐富營養價值和醫藥保健作用，大力實施青稞一二三產業的融合貫穿發展，增強青稞產業鏈的互補與交融；四要通過網絡、媒體、交易市場信息等全力進行西藏青稞文化的研究、挖掘、拓展和宣傳，樹立西藏青稞品牌形象。[10]

實現鄉村“產業興旺”是鄉村振興的核心，要通過“引進來、走出去”等多種方式，增強內生發展動力，將脫貧攻堅階段發展生產帶動一批的產業扶貧政策調整為鼓勵特色產業發展的以獎代補政策，設立政策過渡期，培育扶持幼稚產業，扶持手段由直接扶持逐步過渡到間接扶持。引導農牧民在尊重自身鄉村資源稟賦的基礎上，實現“人無我有，人有我優”差異化發展，形成以種植業為基礎、畜牧業為主導、林業為保障的產業體系以及種植業、畜牧業、林業之間相互促進協同發展的新格局。

（四）把握綠色發展方向，實現鄉村產業振興與生態保護雙贏

牢固樹立綠水青山就是金山銀山、冰天雪地也是金山銀山的理念，保持戰略定力，提高生態環境治理水平，堅定不移走生態優先、綠色發展之路。不斷加大森林資源的面積，為農業生產建設生態屏障。同時合理調整和經營森林資源，更有效地保護和改善生態環境，實現鄉村產業發展與生態保護的良性互促。在鄉土社會、鄉土文化為本源的背景下，大規模鄉村產業發展受限，要進一步完善生態補償機制，充分激活生態資源價值，培育經濟未來的增長動力和保障。嚴格鄉村產業環境準入，通過產業生態化和生態產業化，實現生態資源價值。

大力發展鄉村旅游、農業休閑和農村電商等新產業新業態，在保護鄉村生態，保留鄉村民俗的前提下，大力發展以生態牧(藏)家樂、民宿體驗、自駕游營地等為主體的鄉村旅游，加快旅游、文化、農牧業融合發展，建設西藏特色農村。如林芝市依托資源優勢著力打造以全域旅游示范縣區、鄉村旅游示范村為主體的鄉村旅游發展體系，將生態文化旅游業培育成為助力全市鄉村振興發展的主導產業，并結合當地特色發展“農家樂”“藏家樂”，增加農牧民收入，取得較好效果。要進一步挖掘特色文化資源，培育當地鄉村旅游的名片。要以挖掘農牧業非農功能為重點，提升農業附加值，同時促進產村融合、城鄉融合發展，吸引回鄉返鄉創業的農民工和下鄉休閑置業的城市居民，給農村經濟發展注入新動能，夯實鄉村振興的物質基礎。

（五）創新農業組織經營體系，激發脫貧地區內生發展動力

規模經營是現代農業的基礎，要改變分散粗放的農牧業經營方式，探索農田和草場使用權流轉，鼓勵支持農牧業適度規模化經營，推動有條件的專業合作社和家庭經濟向小微企業轉變。大力發展以村落為單位的村社一體合作組織，通過合作社把農戶、家庭農場、農業企業等聯合起來，形成以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、農業社會化服務體系為支撐的立體式復合型現代農業產業體系、生產體系、經營體系。以可持續發展的產業為前提，以龍頭企業、專業大戶為載體，帶動農牧民通過參與產業鏈訂單生產、直接就業，以及將土地租出、資金入股企業等方式獲取收入，提高內生發展能力。在鄉村大力發展為農牧業生產和農牧民生活提供服務的經營主體，鼓勵有經驗的農業經營者擴展經營內容，為春天播種、夏天植保噴藥、秋天翻地、秋后收割、烘干入庫等農事活動提供專業化服務；在生產前端提供種子、選育、農藥、農機、飼料、肥料等農牧業生產資料社會化服務；在后端同小農牧戶進行長期穩定的產銷對接；促進小農牧戶與現代農牧業發展有機銜接。充分借鑒產業扶貧的經驗和模式，建立脫貧人口和低收入人口可長期受益并有利于能力提高的利益聯結機制，促進小農牧戶共同發展、共同富裕。