現代國家陸地邊疆治理的“中國方案”:出場背景、主要內容及基本特征

陶 砥

（中國共產黨歷史展覽館研究部 北京 100100）

我國的陸地邊疆主要是指東北、北部、西北、西南等靠近陸地邊界的省區，由于遠離祖國內地，且自然條件迥異，這些地區在漫長的歷史進程中形成了與內地不同的生產生活方式，呈現出不同程度的異質性特征，陸地邊疆的治理成效，對于國家的安全、穩定與發展具有十分重要的影響。現代國家“是建立在一定的民族認同基礎上的，有著明確的國家稱謂，有著由公認的國際條約確定的邊界、并得到其他國家的普遍承認，是由領土、主權、政府、人民等因素組成的政治實體。”[1]清朝滅亡后，中國便開啟了由封建王朝國家向現代國家的轉型，能否對遼闊的邊疆實施有效治理，關乎這一轉型的成敗。面對我國傳統邊疆治理的歷史遺產與遺留問題，中國共產黨將馬克思主義的普遍原理與中國邊疆的實際情況相結合，吸收歷代王朝邊疆治理的積極因子，逐步探索出一套現代國家陸地邊疆治理的“中國方案”：確保邊疆與祖國內地政治一體化；將邊疆發展融入國家建設發展大局；全方位保障邊疆安全與穩定；將邊疆治理與中華民族共同體建設相結合。這一方案具有繼承創新性、整體協調性、現實針對性，黨的堅強領導是其最顯著特征。

一、現代國家陸地邊疆治理“中國方案”的出場背景

1949年中華人民共和國成立，標志著中國在歷盡艱辛后，真正完成了從王朝國家向現代國家的轉型。長期以來，歷代王朝在經略邊疆的過程中，逐步奠定了統一多民族國家的基本版圖，并且顯示出了較為高超的政治智慧，為新中國的邊疆治理留下了較為豐富的歷史遺產，但在此進程中，也積累起一些較為突出的問題。

（一）“中央-邊疆”關系松散

從歷史上看，在我國歷代大一統王朝，內地都較為穩定地處在中央政權的直接管轄之下，而邊疆與中央的關系則相對松散，大多存在著具有一定自立性的地方政權。盡管隨著部分邊疆地區與內地的差異逐漸減弱甚至消失，中央政權實施直接統治的范圍也呈現出擴大的趨勢，但即便是最為強大的王朝，也沒能完全實現對邊疆全面而穩定的直接治理。如唐代在嶺南與西南地區“大多是通過本地最有影響的酋帥宣諭撫定”[2](P222)。對于北方游牧民族主要以羈縻州府間接管轄，不征課賦稅，依然保留著部落酋長制的政權組織形式。明清兩代在西南實行改土歸流，但一直未徹底完成。這種統而不治的狀態，決定了中央王朝國力強盛時尚能保持邊疆的穩定，而國力衰弱時則無力顧及邊疆，造成邊疆的動蕩甚至分離。

1840年鴉片戰爭后，列強入侵中國，在各地劃分勢力范圍、扶持代理人，并且利用邊疆地區與中央的松散關系，蠶食中國領土，甚至煽動邊疆地區從祖國分裂出去。晚清政府為了加強中央對邊疆的控制，試圖在新疆、東北、蒙古、西藏等地建立行省，但事實上收效甚微。南京國民政府成立后，雖然實現了名義上的統一，但國家依然處于列強環伺、軍閥割據的狀態之中，對于邊疆的治理依然力不從心。這使得在新中國成立之前，邊疆一些地區仍處于地方性封建政權的統治之下。“在內蒙古的部分地區，雖然早已設置省、縣，但同時還保存著由世襲封建王公統治的盟旗制度……在云南邊疆的少數民族地區，仍存在著土司制度，由土司、頭人、山官實施統治。”[3](P60)這些地方在事實上尚未歸于中央的有效管轄之下，中央政令難以通達實施。近代以來的歷史證明，傳統邊疆治理中形成的松散的“中央-邊疆”關系，已經落后于時代發展的潮流，在客觀上加劇了國家的內憂外患。改變這一現狀，實現中央對邊疆的直接、有效治理，是中國完成向現代國家轉型后所必須解決的一項重大問題。

（二）邊疆安全局勢嚴峻

自秦漢至清朝中晚期，歷代王朝的邊防重點都是“守內”，即防止邊疆政權向內地的攻擾，或者維系邊疆政權的“順服”，使之作為內地的屏障，也就是所謂的“守在四夷”。“付諸討伐，窮兵黷武，往往引致矛盾四起，政權嬗遞。”[2](P205)同時還存在著藩鎮割據的風險。因此歷代王朝在邊地用兵都非常慎重，大多配合和親、羈縻等懷柔手段，以實現邊疆的和平安定。這也就意味著，歷代王朝其實都沒有在邊疆完全建立起全面而穩固的防御體系，而是通過尋求中央與邊疆之間的平衡狀態實現邊疆地區的安寧。事實證明這種平衡狀態極不穩定，中央政權與邊疆政權之間、邊疆政權互相之間的力量消長，都會打破平衡，造成動蕩局面。正因如此，歷代王朝在邊疆問題上耗費大量精力，在攻與守、戰與和之間反復抉擇，卻都難以長期保持邊疆的安寧。“幾千年來的邊疆，亂世多、治世少，太平盛世更是罕見。長期動蕩、戰亂頻仍，邊民顛沛流離，是歷史上邊疆的常態。”[4](P453)

值得注意的是，歷代中央王朝虛外守內的策略，使得邊疆防御事實上成為一種“內耗”，而且中央與邊疆之間的平衡一旦達成，便會在一定程度上忽視軍事防御，這造成了嚴重的邊防空虛。近代以來，外國侵略者因此得以輕而易舉地突破邊地、長驅直入。列強的入侵使中國邊疆的局勢更加復雜，他們不僅在邊疆地區大肆攫取利益，而且還通過干預劃界，滲透與控制邊疆地方政權等方式，在邊疆與中央政權之間制造矛盾，遺留下一些長期懸而未決的問題。此外，隨著邊疆自身的發展，以及周邊環境的變化，一些非傳統安全問題也逐漸凸顯，使邊疆安全面臨著“新舊”壓力疊加的局面，嚴重威脅著新中國成立初期我國邊疆的穩定與安全。

（三）邊疆地區發展長期滯后

總體而言，我國內地自然地理條件相對優越，很早就發展起較為發達的農業經濟，在此基礎上形成了日益嚴密的政治體制，孕育出了較為先進的文明。而邊疆大多氣候惡劣、地形復雜，而且地處邊遠、山川阻隔，經濟社會發展普遍較為緩慢。加之歷代王朝均將邊疆視為拱衛內地的屏障，往往更加注重邊疆的穩定，而輕視邊疆的發展，甚至以犧牲邊疆發展為代價換取邊疆的穩定，這種將內地與邊疆區別對待的治理方式，使得邊疆的發展始終服從于內地的穩定和發展，造成了邊疆長期落后的局面。尤其在經過近代百年的沉淪之后，邊疆的境況更加蕭條。至新中國成立之時，邊疆地區普遍貧困凋敝，生產整體較為落后，個別地區還處于“刀耕火種”的階段，人民群眾處于深重的剝削和壓迫之下，生活極度悲慘。邊疆地區的落后不僅不利于整體國力的提升，而且也加劇了其相比于核心區域的異質性，使之更難融入內地，不利于國家統一。同時，邊疆人民長期處于貧窮落后的生活狀態中，更容易被外國勢力滲透、欺騙、裹脅，從而醞釀出各種不穩定因素。因此，迅速改變邊疆生產力落后的局面，成為新生人民政權治理邊疆的重要任務。

（四）民族問題較為突出

中國自秦漢以來便奠定了統一多民族國家的歷史基礎，在漫長的歷史進程中逐漸形成了中華民族多元一體的格局。從地域上看，大部分邊疆地區都是少數民族聚居區。邊疆治理的對象并不僅僅是那里廣袤的土地，更重要的是生活在那片土地上的人。這就決定了處理好民族問題歷來都是中國邊疆治理的關鍵。從歷史上看，中原王朝的統治者在看待邊疆少數民族時，往往并不懷有血統上的優越感，而是將文化差異作為辨別夷夏的關鍵標準。這使得中華大地上的民族關系具有很強的可塑性，經濟的互通、政治的調節、社會的交流和文化的浸染在很大程度上影響著民族之間的認同，隨著各民族之間持續性的交流融合，具有整體意義的中華民族逐漸形成。但是，由于歷代統治者為了維護內地的穩定，防止“以夷亂華”，對于“四夷”常常“阻之以城塞、限之以居處、窒之以語文”，并且還采取“以夷制夷”的策略，使邊疆地區各政權之間形成相互制約的關系，造成民族之間的隔閡與矛盾。清朝中晚期以后，西方列強在邊疆地區利用這種局面，挑撥、激化民族矛盾，從中漁利，使得邊疆問題和民族問題更加深刻的糾葛在一起，古老的中國面臨著亡國滅種的危機。中國的有識之士在探求救國之路的過程中，普遍認識到，要避免國家四分五裂、任人宰割的命運，必須進行民族整合。但國民黨政府卻走向了另一個極端，將國內各民族視為中華民族中的各個宗族，并在現實中實行民族歧視、民族壓迫的政策，加深了邊疆少數民族與漢族之間、部分少數民族之間矛盾。歷史的欠賬與列強制造的麻煩，使得新中國在成立之時，邊疆民族問題十分突出，嚴重影響著邊疆的鞏固、穩定和發展。

二、現代國家陸地邊疆治理“中國方案”的主要內容

新中國成立以來，黨領導各族人民將馬克思主義基本原理與邊疆的具體實際相結合，吸收王朝國家邊疆治理的積極因子，逐步探索出一套現代國家邊疆治理的“中國方案”，其主要內容體現在以下四個方面。

（一）實現邊疆與祖國內地的政治一體化

新中國成立后，在黨的領導下逐步建立并完善了從中央到地方的統一政權體系，包括邊疆地區在內的各地方均處在中央政權的統一領導之下。這在歷史上第一次實現了中央對邊疆主權與治權的統一。[5](P7)

新中國成立以來，為了實現邊疆與祖國內地的政治一體化，中央逐步將邊疆地區納入國家統一的行政框架。1949年新中國剛剛成立之時，西南、華南的部分邊疆地區還未解放，而且匪患嚴重，人民政權尚未建立。黨在領導人民解放軍追殲國民黨殘余部隊的同時，努力爭取邊疆地區的和平解放。解放邊疆地區之后，黨在當地迅速建立“軍事管制委員會”作為過渡政權，接收舊的政權組織，鎮壓反革命，協助召集人民代表會議，選舉地方人民政府，并且積極推進基層政權建設。到1951年9月，除西藏外的邊疆各級人民政權均基本建立并有效運轉，此外，民族區域自治制度也在邊疆民族地區逐步確立起來。在此基礎上，黨適時推動邊疆地區的社會變革，使之與祖國內地一致，從而使邊疆地區政權真正成為國家政權體系的有機組成部分。新中國成立之后，當內地已經處于向社會主義社會過渡的階段時，一些邊疆地區（尤其是西南邊疆地區）還處于奴隸制、農奴制甚至原始公社制的階段。落后的社會制度不僅是制約邊疆地區發展的重要因素，也是影響國家對邊疆實施直接治理的一大障礙。為此，黨帶領邊疆地區各族群眾堅持“慎重穩進”的方針，在邊疆地區相繼完成了民主改革和社會主義改造，徹底鏟除了封建勢力的統治根基，將邊疆地區完全納入現代國家政權體系之中。

總而言之，新中國成立以來，在黨的領導下，同質化的政權體系從中央延伸到基層，將邊疆地區囊括在內，通過政治制度和政治組織將邊疆地區和中央緊密聯系起來。中央人民政府得以對邊疆地區實施有效的直接治理，得以充分發揮社會主義制度集中力量辦大事的優勢，徹底終結了歷史上長期存在的那種松散的“中央-邊疆”關系，為維護邊疆安全與穩定，推動邊疆發展提供了政治保障。

（二）將邊疆發展融入國家建設發展大局

新中國成立后，邊疆發展被納入到整個國家建設的大局之中，中央在邊疆投入了大量的資源，提供了一系列政策支持，為邊疆的發展創造了積極條件。與此同時，在推動邊疆地區實現跨越式發展的過程中，加強邊疆地區與祖國內地之間的互動和聯系，使得邊疆地區的發展與祖國內地的發展，乃至與國家的整體發展緊緊地結合在一起。

第一，充實邊疆地區勞動力資源，大規模開發邊疆。“勞動力不足是加速邊疆和少數民族地區的社會主義建設的重大困難。”[6](P202)為扭轉這一局面，中央采取種種措施充實邊疆地區的勞動力。新中國成立后，國內很快建立起大規模的軍墾和農墾系統，人民解放軍生產部隊和大批轉業軍人屯墾戍邊。中央還要求內地各省承擔向邊疆地區支援勞動力的任務，極大地改善了邊疆地區勞動力匱乏的局面，促進了邊疆地區的開發。與此同時，國家尤其注重向邊疆輸送干部和技術人才，并適當提高待遇，鼓勵他們就地生根，安心工作。改革開放以來，計劃經濟體制逐步被市場經濟體制所取代，中央不再大規模向邊疆調配勞動力，但依然通過各種政策手段，引導各類人才向邊疆地區流動。2010年中央出臺文件，計劃在2010年到2020年間，“每年引導10萬名優秀教師、醫生、科技人員、社會工作者、文化工作者到邊遠貧困地區、邊疆民族地區和革命老區工作或提供服務。”[7](P36)

第二，給予政策和資金支持，改善邊疆地區基礎設施。早在新中國成立之初，中央就經常性地向邊疆下撥專項經費。從“一五”期間開始，國家就有計劃地在邊疆地區安排交通建設、能源開發以及重工業建設項目。1964年開始的“三線建設”，也在部分邊疆地區投入了大量的人力物力財力，實施了一大批國防科技工業和交通設施建設工程。進入改革開放新時期，國家對邊疆發展的支持力度不斷加大。1979年，國家在制定實施邊疆建設規劃時，提出在8年內安排邊疆建設資金400億元。1994年分稅制改革后，為平衡區域發展，中央開始試行財政轉移支付制度，對邊疆地區的轉移支付力度逐年增大。從2001年起，在一般性轉移支付中單獨設立了邊疆地區轉移支付。[8](P216)在部署西部大開發、興邊富民行動、振興東北老工業基地等戰略過程中，給予邊疆地區更多的優惠扶持政策。這些資金與優惠政策極大地推進了邊疆的基礎設施建設，為邊疆經濟發展注入了活力。

第三，規劃邊疆與祖國核心區域協調聯動發展。新中國成立后，中央基于邊疆發展較為落后的狀況，著眼于縮小邊疆與內地的差距，有計劃有步驟地向邊疆調配人力物力財力。進入新時期，中央繼續堅持“全國一盤棋”的思路，積極探索地區協調聯動發展方式，努力實現邊疆與內地、沿海地區的優勢互補。1979年7月，中央確定了北京支援內蒙古，天津支援甘肅，山東支援青海，河北支援貴州，江蘇支援廣西、新疆，上海支援云南、寧夏，全國支援西藏的幫扶格局。同時，中央在對經濟體制改革進行頂層設計時強調：“沿海、內地和邊疆……都要打破封鎖，打開門戶，按照揚長避短、形式多樣、互利互惠、共同發展的原則，大力促進橫向經濟聯系，促進資金、設備、技術和人才的合理交流，發展各種經濟技術合作。”[9](P581)黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央實施“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大戰略，“構建連接東中西、貫通南北方的多中心、網絡化、開放式的區域開發格局”[10](P15-16)，有效地促進了邊疆與祖國內地的協調聯動發展。

第四，探索適合邊疆特色的發展道路，增強內生發展動力。我國邊疆地區雖然大多地處偏遠、氣候惡劣、條件艱苦，但也具有自身的發展優勢。在計劃經濟時代，國家基于邊疆的能源資源優勢，安排了大批能源開采項目和鋼鐵、金屬冶煉等重工業項目。改革開放以來，國家一方面進一步發揮邊疆地區的能源、資源優勢，與中、東部地區形成優勢互補，如西部大開發過程中的西氣東輸、西電東送項目。另一方面，利用邊疆地區靠近鄰國的區位優勢，推進邊疆地區對外開放。黨的十八大以來，中央提出的“一帶一路”建設倡議為我國的沿邊開放帶來了新機遇。此外，國家還支持邊疆地區充分發掘旅游資源，帶動第三產業蓬勃發展，如內蒙古、新疆、西藏、云南等地，已經發展起具有地方特色的旅游業。

（三）全方位保障邊疆地區的安全與穩定

邊疆安全對于國家安全具有重要意義。新中國成立以來，我國政府堅決捍衛國家領土完整，不斷充實和調整邊防力量，積極應對日益凸顯的非傳統安全問題，不斷夯實保障邊疆地區安全與穩定的群眾基礎。總體上實現了我國邊疆的持續穩定長期穩定全面穩定，為我國的社會主義現代化建設創造了良好的環境。

第一，堅決捍衛國家領土完整。新中國成立后，針對任何蓄意侵占我國領土的行為都予以堅決反擊。1950年，朝鮮內戰爆發，美國武裝干涉朝鮮內政，對我國東北邊疆的安全造成嚴重威脅，中央軍委迅速決定組建東北邊防軍，保衛東北邊境安全。美軍越過三八線后，中國人民志愿軍跨過鴨綠江，進入朝鮮戰場作戰。此后，我國在中印、中蘇、中越邊境也進行過自衛反擊作戰，捍衛了國家領土完整。對于遺留下來的邊界問題，我國政府本著友好協商、互諒互讓的原則，積極與鄰國展開外交磋商，并取得顯著成績，截至當前，我國與14個鄰國中的12個國家圓滿解決陸地邊界問題。對于尚未解決的問題，也繼續在堅持原則的前提下，積極通過外交手段尋求解決方案。

第二，充實邊防力量，健全邊防體系。為了防患于未然，更好地保衛邊疆安全，我國不斷推進軍隊和國防現代化建設。根據形勢的變化，不斷充實、整合、調整邊防武裝力量，以應對各種可能發生的挑戰。1949年11月，中央成立公安部邊防局，1951年組建中國人民解放軍邊防公安部隊，負責邊界巡邏、出入境檢查、緝私緝毒等任務，后來經過多次體制編制改革，邊防部隊在守衛邊疆安全、進行邊疆管理和服務方面發揮著日益全面的作用。與此同時，我國政府在維護邊疆安全方面，緊緊依靠人民群眾，構建起軍警民聯防聯管聯建體系，筑起了維護邊疆安全與穩定的“鋼鐵長城”。

第三，有效應對日益凸顯的非傳統安全問題。新中國成立以來，中國政府始終高度警惕境外反動勢力打著民族、宗教、文化等旗號，在中國邊疆地區從事滲透和破壞活動。嚴厲打擊境外敵對勢力在邊疆地區的文化滲透，有效保衛邊疆文化安全。同時，中央和邊疆各級政府極為注重對群眾進行“五觀”“兩論”及愛國主義教育，增強邊疆群眾“五個認同”，提高邊疆各族群眾的“免疫力”。針對邊疆地區的毒品、走私、偷渡等問題，中國政府不僅在境內加大打擊力度，并且積極與周邊國家開展合作。如2011年湄公河慘案發生后，中國政府倡導建立中老緬泰湄公河流域安全執法合作機制，在偵破、抓捕及審理過程中充分協調協作，徹底鏟除糯康犯罪集團，并且集中展開聯合行動，摧毀“金三角”毒品在湄公河流域的運輸網絡。此外，日益突出邊疆地區作為國家生態安全屏障的地位，防止破壞生態環境。如在青藏鐵路的修建中，充分考慮野生動物的生存和遷徙。又如規劃期限為70年的三北防護林工程，經過長期建設，大幅度提升了三北地區的森林覆蓋率，“在祖國北疆筑起了一道抵御風沙、保持水土、護農促牧的綠色長城。”[11]

第四，夯實保障邊疆安全與穩定的群眾基礎。新中國成立以來，我國政府將改善邊疆群眾生活水平作為邊疆治理的出發點與落腳點，在促進邊疆發展的過程中改善民生，不斷夯實保障邊疆安全與穩定的群眾基礎。從新中國成立之初，我國政府就努力改變邊疆群眾生活貧困、缺醫少藥、教育落后的局面。比如西藏和平解放之初，醫療衛生條件十分落后，傳染病流行，人均壽命極短，人口增長緩慢。人民解放軍及進藏工作人員進入西藏后，在西藏實行免費醫療政策。隨后衛生部也多次派遣衛生工作隊進藏，在農牧區開展巡回醫療，建立醫療機構，開展全國范圍內的衛生援藏工作。我國邊疆地區與貧困地區高度重疊，是脫貧攻堅的主戰場。我國政府為了幫助邊疆人民擺脫貧困，進行了長期不懈的努力，并且取得了顯著成績。據統計，到2017年，5個自治區以及滇、貴、青三省的地區生產總值由1978年的324億元增至84899億元。[12]到2021年，我國現行標準下9899萬農村人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，歷史性消除絕對貧困。生活水平的不斷提高，使廣大人民群眾更加自覺地維護邊疆穩定，更加主動地捍衛國家安全，夯實了保障邊疆安全與穩定的群眾基礎。

（四）將邊疆治理與中華民族共同體建設相結合

我國大部分邊疆地區都是少數民族的聚居地，因此在邊疆治理中，處理好民族關系便是一項重要的工作。新中國成立以來，黨在保衛邊疆、鞏固邊疆、建設邊疆、發展邊疆的過程中，將邊疆治理與中華民族共同體建設相結合，發展了平等團結互助和諧的民族關系，鞏固了中華民族多元一體的格局，維護了邊疆穩定和民族團結。

第一，在實現政治一體化過程中妥善處理民族關系。為了實現民族自治與國家統一之間的平衡，并且在統一的國家行政框架中兼顧邊疆地區特殊性，中國共產黨創造性地提出了民族區域自治的方案。“這種民族因素和地方因素的雙重自治，在國家政黨政治的統一、法律政令的統一、經濟社會體制的統一條件下，使國家結構單一制的統一性中包含了民族區域自治的特殊性。”[13](P142)各民族自治地方是中華人民共和國不可分離的部分，依法行使自治權。這一方面保障了少數民族自己管理本民族事務的權利。在155個民族自治地方的人民代表大會常務委員會中，均有實行區域自治民族的公民擔任主任或者副主任；民族自治地方政府的主席、州長、縣長或旗長，均由實行區域自治民族的公民擔任。[14](P28)另一方面，也為中華民族共同體建設提供了制度保障。

第二，在促進邊疆發展的過程中注重加強各民族之間的聯系。在推動邊疆經濟發展的過程中，國家充分考慮了民族關系的因素。一方面注重對少數民族的支持和幫扶。“國家要有計劃地從財力、物力、人力各方面幫助少數民族，保證少數民族地區的‘農業、畜牧業、工業要一年比一年發展，經濟要一年比一年繁榮，人民生活要一年比一年改善’。”[15](P41)另一方面注重加強各民族之間的經濟聯系。“多重因素相結合的民族區域自治地方，必須從人口、自然條件、礦產資源、交通運輸、商貿條件、城鎮布局、工業基礎等有利于自治地方經濟發展的條件出發，使自治地方形成各民族互相幫助、團結合作、共同發展的民族關系和區域經濟特點。”[13](P153)如籌建廣西壯族自治區時，為了避免形成區域性、民族性封閉，沒有將桂、滇、黔的壯族聚居地在行政區劃上完全合為一體，而是促使各個自治地方與周圍漢族聚居區或其他民族聚居區建立起緊密的經濟聯系。同時，在建立和完善社會主義市場經濟體系的過程中，也將邊疆民族地區納入全國統一的市場體系之中。

第三，保護少數民族文化，構建各族群眾共有的精神家園。“中國政府對少數民族文化的保護……不局限于某種文化類型，而是關涉少數民族社會生活的方方面面。”[13](P306)新中國成立以來，中央高度重視少數民族文化的保護工作，尊重各少數民族特有的風俗習慣。積極保護少數民族語言文字，在少數民族聚居區推進雙語教學。到2018年，少數民族雙語教育的中小學共6521所，接受雙語教育的在校生309.3萬人，雙語教育的專任教師20.6萬人。[16]到2020年，一些少數民族聚居地區已經實現雙語教育的全面普及。努力保護少數民族優秀傳統文化，拉薩布達拉宮歷史建筑群、麗江古城、元上都遺址等被列入聯合國教科文組織《世界遺產名錄》[16]。同時，中央反復強調中華文化是各族文化之集大成，積極引導各族群眾加強對中華文化的認同，構筑各族人民共有的精神家園。

第四，營造各族群眾平等團結、和睦相處的良好社會氛圍。新中國成立后，“對于歷史上遺留下來的加于少數民族的稱謂及有關少數民族的地名、碑碣、匾聯等，如帶有歧視和侮辱的少數民族意思者”[6](P66)，予以禁止、更改、封存或收管。“這種著眼于消除民間生活中習以為常的不良歷史痕跡，目的是使各民族人民在社會生活中建立一種新型的民族關系。”[13](P249)對于少數民族地名中昭示天子皇恩浩蕩、宣示威勢震撫、寓意臣服歸順的政治文化標識也進行清理。如歸綏改為呼和浩特，迪化改為烏魯木齊。在邊疆民族聚居地區探索建立“互嵌式”社區，探索有利于加強民族交往交流交融的社會治理方式，如新疆生產建設兵團融入新疆社會，“長期與地方各民族毗鄰而居、和睦相處、守望相助，構成各民族相互交往交流交融的‘嵌入式’社會發展模式。”[17](P15)

三、現代國家陸地邊疆治理“中國方案”的鮮明特征

現代國家邊疆治理的“中國方案”，是中國共產黨帶領全國各族人民立足于中國邊疆的具體實際，在保衛邊疆、鞏固邊疆、發展邊疆的實踐中探索而來的，因而獨具特色。

第一，繼承創新性。中華人民共和國作為一個現代統一的多民族國家，并不是被憑空締造出來的，而是植根于悠久的歷史。清中晚期以后，封建王朝國家落后于世界潮流而不自知，從而面臨著深重的危機。無數仁人志士為挽救國家危亡艱苦探索，力圖除舊布新。新中國的成立標志著王朝國家向現代國家的成功轉型，中國迅速呈現出前所未有的嶄新氣象，但這并不意味著和歷史一刀兩斷，新中國成立以來，在國家治理各領域所取得的積極成就，其實都是在汲取歷史經驗教訓、立足現實情況、規劃未來戰略的基礎上取得的，邊疆治理方面也是如此。王朝國家的邊疆治理存在明顯的局限性和不穩定性，比如對邊疆政權的控制力較弱、對于邊疆地區的發展較為消極等。從一定程度上講，這是主客觀因素制約的結果，是歷史發展的必經過程。黨領導新民主主義革命二十八年，對于封建王朝國家在近代世界發展浪潮中所遭受的沖擊有著深刻的認識。新中國成立后，黨徹底摒棄了封建統治者的“夷夏觀”“服事觀”等傳統的治理觀念，通過艱苦的探索和努力，理順了中央與地方的關系，加強中央對邊疆的領導，從政治、經濟、文化等各方面強化邊疆與內地的聯系，大規模開發邊疆、建設邊疆，全方位保衛邊疆安全，這正是基于對歷史上邊疆治理所出現的問題進行反思的結果。此外，黨也充分肯定和吸收歷代王朝邊疆治理的積極因子，如移民實邊、屯墾戍邊等舉措，使其在新的歷史條件下煥發出勃勃生機。值得注意的是，新中國的陸地邊疆治理還具有很強的戰略前瞻性，既高度重視邊疆地區傳統安全，也重視日益凸顯的非傳統安全問題；既積極開發邊疆、建設邊疆，又注重保護邊疆地區生態環境。

第二，人民主體性。作為一個現代民族國家，中華人民共和國與歷代王朝國家的最根本區別在于，她不是一家一姓的“私器”，而是由中國共產黨領導各族人民通過艱苦奮斗共同締造的，人民是國家真正的主人。黨杜絕了王朝國家治理邊疆過程中曾經出現的不惜民力、忽視民生的現象，堅持一切為了群眾、一切依靠群眾，在領導陸地邊疆治理的過程中顯示出鮮明的人民主體性。一方面，堅持依靠人民保衛邊疆、建設邊疆、發展邊疆，通過軍民聯防構建起鞏固邊疆安全的鋼鐵長城，依靠群眾的智慧和力量，大規模開發邊疆，使邊疆地區迅速呈現出欣欣向榮的發展勢頭。另一方面，將改善群眾生活、維護群眾利益作為邊疆治理的出發點和落腳點，在保衛邊疆、建設邊疆、發展邊疆的過程中，保障群眾生產生活安全，持續保障和改善民生，從根本上改變了邊疆群眾長期以來貧窮落后的生活狀態，人民群眾的獲得感幸福感安全感顯著提升。邊疆治理的人民主體性，是現代國家陸地邊疆治理“中國方案”的基本價值理念，正因為堅持了人民主體性，我國邊疆的鞏固、穩定和發展才有無比強大的依靠力量，邊疆地區才得以呈現出前所未有的嶄新面貌。

第三，整體協調性。領土主權意識的確立，以及現代民族國家邊界與疆域的確定，意味著邊疆和內地在法理上具有平等的地位，都是國家領土不可分割的部分，這是對封建統治者家國觀念的超越。邊疆地區的發展得到了高度的重視，不再處處受制于、服務于內地的發展。與此同時，邊疆地區在整個國家的發展中也扮演著重要的角色，新中國成立以來的邊疆治理始終被置于國家發展的大局之中，在統籌協調邊疆與祖國內地的發展之中推進。由于邊疆地區自然條件較差、發展基礎較為薄弱，所以長期落后于內地。針對這種情況，中央舉全國之力進行援助和扶持，為推進邊疆地區發展投入了大量的人力物力財力，中、東部地區也都承擔起了相應的支援邊疆任務，改變了邊疆地區發展緩慢的狀況，與此同時，還積極發揮邊疆地區的優勢，探索區域間的優勢互補，在更大的格局上推動邊疆地區與內地的協調聯動發展。但在加大對邊疆的支持力度的同時，也強調邊疆地區的發展具有一定的特殊性，與其他地區并不是同步的。改革開放以來，國家一直鼓勵支持東部地區率先發展，并且適時實施中部崛起戰略，對邊疆的支援并沒有脫離國家的整體發展，而是站在全局的高度統籌邊疆、內地和沿海的發展。總而言之，在國家發展的戰略規劃中，邊疆地區已經不再處于內地的從屬地位，而是服從于國家的整體利益。

第四，現實針對性。邊疆在國家安全和發展中扮演著特殊的角色。一方面，邊疆是邊緣性的國土，是距離邊界較近的地區，是防范外部危機的“第一線”，也是反動勢力重點滲透的區域，邊疆地區的穩定對國家安全具有重大意義。另一方面，我國邊界漫長，邊疆地區十分遼闊，邊疆的發展水平對國家的整體實力有較大影響，如果邊疆地區長期貧困，會成為國家發展的沉重包袱。針對這一現實情況，中國共產黨將妥善處理穩定與發展的關系，實現邊疆地區的長足發展和長治久安作為邊疆治理的重點。在明確重點的基礎上，將邊疆治理視為一項系統性工程，多維發力、綜合施策，構建全面的邊疆防御體系，全面發掘邊疆地區的發展潛力。在實踐探索中努力減少各領域之間的沖突，促進各領域間的配合，打好組合拳，維護邊疆地區的穩定和發展，一套現代化的邊疆治理體系正在構建之中。

第五，黨的堅強領導。邊疆是“存在較大管控風險和較多治理挑戰的邊緣性行政區域”[18]，治理難度較大，所以邊疆治理必須依托于強有力的統一領導，否則將難以對邊疆的各種潛在風險進行有效管控，從而產生各種危機。“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。[19](P107)回顧歷史可以發現，正是在黨的統一領導之下，邊疆地區才得以真正建立起與內地、與中央的密切聯系，全面、系統、有效的邊疆治理才得以開展。新中國成立以來，中國共產黨始終致力于帶領人民將我國建設成為一個社會主義強國，盡最大努力為國內的發展和建設創造良好的周邊環境和國際環境。在黨的領導下，我國經過長期發展綜合實力顯著提升，有足夠的能力為邊疆提供更多資金、技術和政策支持，為發展邊疆，鞏固邊疆，捍衛邊疆安全創造良好條件，邊疆治理的效度不斷提高。中國共產黨是新中國陸地邊疆治理方案的提出者、領導者，堅持黨的領導是現代國家陸地邊疆治理“中國方案”最顯著的特征。