論亞行貸款山區(qū)道路安全示范項目管理實踐對旬陽縣交通建設(shè)管理工作的借鑒意義

宋德憲

（旬陽縣交通運輸綜合執(zhí)法大隊 陜西旬陽 725700）

概述

為實現(xiàn)陜西省旬陽縣山嶺重丘區(qū)更為安全的干線和農(nóng)村公路網(wǎng)，減少交通事故死亡人數(shù)和重傷人數(shù)，改善道安全現(xiàn)狀，經(jīng)地方政府積極爭取，我省部分亞行項目得以在我縣組織實施，這也是我縣首個利用亞洲開發(fā)銀行（下簡稱“亞行”）貸款組織實施的交通建設(shè)項目。與國內(nèi)交通建設(shè)項目相比，亞行項目擴展了管理的內(nèi)涵和外延，在項目管理架構(gòu)、模式及成效上具有鮮明的特色。

管理架構(gòu)

亞行項目管理架構(gòu)是基于貸款協(xié)議框架下，由亞行、財政部門、執(zhí)行機構(gòu)、行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)、協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)結(jié)構(gòu)、實施機構(gòu)、項目管理咨詢服務(wù)及道路通行能力建設(shè)顧問組成。

亞行為貸款協(xié)議簽約方，負(fù)責(zé)為執(zhí)行及實施機構(gòu)在項目各階段按照貸款協(xié)議及談判共識約定實施提供服務(wù)及管理；財政部門為貸款協(xié)議簽約方，負(fù)責(zé)財務(wù)支持及財務(wù)監(jiān)督工作；省級交通主管部門為貸款協(xié)議簽約方、項目執(zhí)行機構(gòu)，按照貸款協(xié)議約定的指南和要求負(fù)責(zé)整個項目實施和協(xié)調(diào)，省級公路管理部門為行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，代表執(zhí)行機構(gòu)負(fù)責(zé)整個項目的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督工作，省級協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)機構(gòu)負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備階段的日常工作，實施階段與亞行協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)工作，以確保按照亞洲開發(fā)銀行的指南和要求嚴(yán)格實施；市級交通主管部門為實施機構(gòu)，設(shè)立亞行項目辦公室（下簡稱“項目辦”）具體負(fù)責(zé)亞行項目具體實施和管理工作，旬陽縣項目辦具體負(fù)責(zé)亞行貸款旬陽子項目的實施管理工作。市縣項目辦在省級執(zhí)行機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作；實施機構(gòu)將財政、交通、公安、環(huán)保、土管、水利、林業(yè)、教育、衛(wèi)生健康、婦聯(lián)等部門及項目區(qū)域相關(guān)鎮(zhèn)納入成員單位，組成一個以工程建設(shè)管理為主導(dǎo)，項目區(qū)域社會事業(yè)和人文管理協(xié)同推進的項目辦，項目辦由縣級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。

按亞行貸款協(xié)議約定，單獨招標(biāo)項目管理咨詢服務(wù)和道路通行能力建設(shè)專家顧問團隊作為補充，這兩個團隊在省級聯(lián)絡(luò)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，負(fù)責(zé)為施工機構(gòu)提供工程管理、環(huán)境、移民、社會性別與緯度、能力建設(shè)、基線調(diào)查、道路安全培訓(xùn)等方面的專業(yè)咨詢服務(wù)，定期向省級聯(lián)絡(luò)機構(gòu)報告工作。

管理模式

相較于國內(nèi)交通建設(shè)工程管理，亞行項目管理的含義更為寬泛，是以工程建設(shè)為主導(dǎo)，以改善項目區(qū)域人文環(huán)境、公共事業(yè)、道路安全現(xiàn)狀為宗旨，以提高當(dāng)?shù)厝嗣裆钏健⒌缆钒踩靶l(wèi)生健康意識、預(yù)防犯罪為目的全方位項目管理模式。除了工程建設(shè)管理外，亞行項目管理更加注重實施機構(gòu)的能力建設(shè)、環(huán)境管控、非自愿移民社會保障、社會性別與緯度、道路安全培訓(xùn)等方面的管理工作。

工程建設(shè)管理。亞行項目的工程建設(shè)基本管理模式基本與國內(nèi)大體相同，按照國內(nèi)工程建設(shè)相關(guān)法律、行業(yè)規(guī)范、強制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及建設(shè)程序組織實施。

亞行關(guān)注項目實施各類計劃，要求實施單位提前上報計劃，經(jīng)審查后由項目顧問專家持續(xù)監(jiān)督執(zhí)行并評估，按評估結(jié)果據(jù)實調(diào)整更新，無剛性約束條件，具有較大靈活性。

亞行項目合同采購規(guī)則不同于國內(nèi)的綜合評分法，將最低價中標(biāo)法作為合同采購的基本規(guī)則，即無底價中標(biāo)，且不允許合同調(diào)價。亞行官員表示，這是國際慣例，不容更改，目的是為了杜絕招投標(biāo)腐敗及利益輸送。

在合同執(zhí)行過程中，監(jiān)理單位在合同執(zhí)行中扮演獨立于承包商和業(yè)主的公正的第三方角色，獨立行使專業(yè)咨詢、建議、調(diào)解、索賠、計量支付、工程變更建議等方面的權(quán)限，較國內(nèi)項目發(fā)揮了更大的作用。

亞行更加注重項目有關(guān)單位的契約精神，例如在項目前期調(diào)查階段政府承諾事項，亞行通過備案審查項目計劃、合同采購、項目進度、計量支付、工程變更、報帳提款、資金審計，定期現(xiàn)場核查等措施進行管理。業(yè)主、監(jiān)理、承包商按照合同約定履行責(zé)任和義務(wù)，必須不折不扣地予以執(zhí)行。

亞行項目財務(wù)支付采用先計量支付，后報帳提款的工程款支付模式。承包商、實施機構(gòu)的基本財務(wù)帳戶須報亞行備案。實施機構(gòu)先行墊付承包商的合格工程計量支付款，再將所有建筑安裝費財務(wù)支付憑證及銀行流水報亞行審核后，提取亞行貸款資金。

安全審計。亞行聘請安全管理團隊對亞行項目安全設(shè)施風(fēng)險等級進行安全審計，提供安全設(shè)施改善咨詢及培訓(xùn)服務(wù)，并將安全審計結(jié)果報告亞行。

非自愿移民社會保障。亞行項目非自愿移民社會保障政策以最大限度減少項目區(qū)域居民的影響為原則。對于拆遷影響，房屋應(yīng)以重置成本為前提（包括對違法建筑的拆除）制定拆遷安置方案，拆遷安置方案應(yīng)包含貨幣補償標(biāo)準(zhǔn)、過渡期安置標(biāo)準(zhǔn)、房屋置換標(biāo)準(zhǔn)以及宅基地安置方案等。對于征地影響，應(yīng)按照全省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值平均標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價平均標(biāo)準(zhǔn)制訂征地補償標(biāo)準(zhǔn)，此外，還應(yīng)采取包括技能培訓(xùn)、就業(yè)安置、弱勢群體扶持等生計恢復(fù)措施，為失地農(nóng)民提供生計保障。前期考查階段，基線調(diào)查專家團隊在對項目區(qū)域的物價水平、征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)、受影響人生活水平、以及受影響區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展情況等進行調(diào)查評估并編寫移民計劃,報亞行審批后作為履行貸款協(xié)議約定的內(nèi)容予以執(zhí)行；實施階段，除項目辦定期向亞行提交內(nèi)部監(jiān)測數(shù)據(jù)外，項目辦聘請合格的獨立第三方咨詢機構(gòu)進行移民安置外部監(jiān)測，外部監(jiān)測咨詢團隊定期深入項目區(qū)域進行評估，并與內(nèi)部監(jiān)測數(shù)據(jù)進行交叉核驗。外部監(jiān)測移民專家提供移民咨詢、培訓(xùn)服務(wù)，對移民計劃的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，定期向亞行報告。亞行官員根據(jù)外部監(jiān)測報告中的內(nèi)容定期深入項目區(qū)域，通過實地考查、訪談、會議等方式進行檢查；項目完工后，外部監(jiān)測咨詢團隊再次對項目區(qū)域原著民生活水平進行回訪，評估移民計劃執(zhí)行效果，確保當(dāng)?shù)厝罕娚钏街鹉晏岣摺?/p>

環(huán)境管理。亞行項目環(huán)境管理基于對原生態(tài)環(huán)境的保護和修復(fù)，注重全過程環(huán)境指標(biāo)的監(jiān)控，確保項目區(qū)域水質(zhì)、空氣、植被、廢棄物指標(biāo)控制在合理區(qū)間。前期考查階段，亞行項目招標(biāo)基線調(diào)查專家團隊對項目區(qū)域環(huán)境狀況進行調(diào)查評估并編制環(huán)境計劃，報亞行審批后作為履行貸款協(xié)議約定的內(nèi)容予以執(zhí)行；實施階段，獨立招標(biāo)環(huán)境監(jiān)理負(fù)責(zé)項目施工環(huán)境監(jiān)理及環(huán)境計劃的執(zhí)行，聘請環(huán)境監(jiān)測單位對項目區(qū)域的環(huán)境敏感點定期檢測，由亞行項目環(huán)境顧問專家提供技術(shù)資詢、培訓(xùn)服務(wù)，并就計劃執(zhí)行的符合性定期向亞行報告，亞行官員則定期深入項目區(qū)域檢查評估。

社會性別與緯度。社會性別與緯度是基于兒童、婦女等社會弱勢群眾權(quán)益保障的工作機制。項目前期評估階段，亞行技術(shù)援助專家團隊制定將當(dāng)?shù)亟逃⒔】敌l(wèi)生、婦聯(lián)、公安部門及項目區(qū)域鎮(zhèn)村、學(xué)校等單位納入社會性別與緯度行動計劃的成員單位，按行業(yè)分工開展相關(guān)工作，制定《性別行動計劃》報亞行審批后，作為履行貸款協(xié)議約定的內(nèi)容予以執(zhí)行；項目實施階段，亞行社會工作專家顧問團隊通過培訓(xùn)、技術(shù)咨詢、開展活動等方式，按照《性別行動計劃》中制定的方案，對該計劃的執(zhí)行情況開展相關(guān)監(jiān)測工作，重點關(guān)注婦女公平就業(yè)權(quán)及享受同工種同等勞動報酬、預(yù)防性犯罪、女性性健康、預(yù)防拐賣兒童犯罪等社會問題，并就計劃執(zhí)行的符合性定期向亞行報告，亞行官員定期深入項目區(qū)域檢查評估。

道路安全與培訓(xùn)。道路安全與培訓(xùn)旨在提高道路參與者，特別是弱勢群體的交通安全意識的行動計劃，亞行項目預(yù)算專項費用招標(biāo)道路安全意識培訓(xùn)機構(gòu)，通過培訓(xùn)當(dāng)?shù)毓步痪⒔逃歉山處煛⑸鐓^(qū)工作人員，在項目區(qū)域社區(qū)開展廣泛宣傳活動，直接在項目區(qū)域?qū)W校開展道路安全意識實踐教學(xué)活動等方式，以提高項目區(qū)域道路參與者主動安全防范意識及能力，活動開展情況定期向亞行報告，亞行官員定期深入項目區(qū)域檢查評估。

能力建設(shè)。亞行項目預(yù)算了能力建設(shè)專項資金，安排項目執(zhí)行及實施機構(gòu)工作人員進行專項業(yè)務(wù)培訓(xùn)及交流，以達到項目管理必須的能力和素質(zhì)。

管理成效

項目建成后，我縣干線公路秉承“近鎮(zhèn)不進鎮(zhèn)，便民不擾民”的以人為本的項目規(guī)劃理念，有效規(guī)避了3處重要人口居住密集集鎮(zhèn)，提高了道路通行效率，公路被動安全防護設(shè)施進一步加強，行車安全性進一步提高，駕駛體驗更為友好舒適；農(nóng)村公路入鎮(zhèn)到村通行效率大幅提高，有助于項目區(qū)域農(nóng)特產(chǎn)品對外運輸，加快了脫貧致富奔小康的步伐，農(nóng)村道路安全項目的實施提高了高危臨邊臨崖村級公路的被動安全防護，有利于提高行車安全性、減少交通事故死傷率。

項目區(qū)域民眾生活水平穩(wěn)步提高，特別是婦女、貧困人口就業(yè)得到充分保障，移民安置及失地農(nóng)民得到了較好的安置，居住環(huán)境及謀生技能均有明顯提升，民眾在預(yù)防犯罪、衛(wèi)生健康、道路安全知識及意識等方面的能力進一步強化，社會事業(yè)和人文建設(shè)得以長足發(fā)展。

項目管理理念進一步更新，轉(zhuǎn)變了單純的工程建設(shè)管理的管理模式，更加注重以工程建設(shè)為抓手，推動項目區(qū)域各項事業(yè)共同發(fā)展，最終實現(xiàn)項目建設(shè)惠及當(dāng)?shù)孛癖姡靡詮母邔哟巍⒏蟾窬謱徱曧椖抗芾砉ぷ鳎浞煮w現(xiàn)以人為本的項目管理理念。

值得借鑒管理實踐

組建以項目建設(shè)部門主導(dǎo)，相關(guān)單位配合，縣級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理架構(gòu)，有利于形成項目管理合力，助推項目建設(shè)區(qū)域各項事業(yè)均衡發(fā)展，發(fā)揮項目管理成效最大化。

將能力建設(shè)費用納入項目預(yù)算，根據(jù)項目管理特點有針對性的進行業(yè)務(wù)工作培訓(xùn)，不斷提高管理人員履職能力和水平，有助于實現(xiàn)符合預(yù)期的項目管理目標(biāo)。

項目管理重點領(lǐng)域聘請項目顧問提供專業(yè)咨詢，有助于實現(xiàn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重難點問題得到前瞻性妥善解決，有利于從更廣視野引進和使用國內(nèi)外先進的管理理念、創(chuàng)新技術(shù)、工藝工法、材料設(shè)備，便于將項目管理過程中的優(yōu)秀管理經(jīng)驗、技術(shù)創(chuàng)新從理論高度進一步提煉升華，形成可復(fù)制的管理模式。

嚴(yán)格契約管理和執(zhí)行是實項目管理目標(biāo)的堅強保證，建立一套項目管理目標(biāo)及計劃有效執(zhí)行的保障機制，是項目管理的靈魂。

聘請專業(yè)團隊加強對項目區(qū)域弱勢群眾的健康衛(wèi)生、預(yù)防犯罪、道路安全意識培訓(xùn)，提高他們的主動安全意識，相較于被動安全防范更有成效。

項目管理落腳點在于以人為本、惠及廣大人民群眾。不可否認(rèn)，項目建設(shè)對項目區(qū)域民眾權(quán)益或多或少有所傷害。以項目建設(shè)為抓手，旨在實現(xiàn)項目區(qū)域社會事業(yè)及人文建設(shè)、提高民眾生活水平的廣義項目管理管理模式更能體現(xiàn)以人為本的管理理念，這也是亞行項目管理模式的精髓。

值得思考磨合的管理實踐

亞行項目管理模式應(yīng)在立項階段綜合考慮，從概算資金上統(tǒng)籌安排保障，在管理架構(gòu)及管理模式上強化組織領(lǐng)導(dǎo)，防止項目管理成員單位因部門利益推諉撤皮，無法形成管理合力，不利于管理效果的充分發(fā)揮。

亞行項目合同采購采用最低價中標(biāo)法，在公平競爭、預(yù)防腐敗、節(jié)約成本上優(yōu)勢明顯，但在實際操作層面很難預(yù)防超低價中標(biāo)，例如我縣亞行項目多個土建合同段中標(biāo)價低于施工圖預(yù)算價30%以上，承包商大幅虧損，導(dǎo)致工程施工工期成倍增加，引發(fā)了較多合同糾紛及社會矛盾，增加了項目管理及社會風(fēng)險管控難度。不利于公路建設(shè)市場健康發(fā)展，有違亞行項目管理宗旨，有必要進一步建立預(yù)防機制。