績效審計在全面預(yù)算管理中的運用探討

張玲

（四川省機場集團有限公司，四川 成都 610202）

一、績效審計和全面預(yù)算管理的含義和聯(lián)系

（一）全面預(yù)算管理的含義

2018年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》指出，全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提高公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。黨的十九屆五中全會提出了基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠景目標以及“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)思想、遵循原則和主要目標，明確要求建立現(xiàn)代財稅金融體制，深化預(yù)算管理制度改革，強化對預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)，推進財政支出標準化，強化預(yù)算約束和績效管理。

全面預(yù)算管理是企業(yè)管理的重要組成部分，是企業(yè)按照既定的發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營目標，以預(yù)算、控制、協(xié)調(diào)、考核等為手段，通過建立科學(xué)、完整的指標體系，對經(jīng)營活動進行全過程管控，對績效進行評價的綜合性預(yù)算體系。全面預(yù)算管理從企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃出發(fā)，通過業(yè)務(wù)預(yù)算、專項預(yù)算和財務(wù)預(yù)算等全面預(yù)算管理手段，層層傳導(dǎo)戰(zhàn)略，為管理層提供全方位、動態(tài)的資金管理、資源配置、資本運作及項目投資管理的情況，提升企業(yè)核心競爭力，實現(xiàn)組織架構(gòu)和管理模式的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新。

（二）績效審計的涵義

績效審計近年來高速發(fā)展，已逐漸成為企業(yè)制定政策和審計部門開展審計項目的重要方法。在企業(yè)內(nèi)部，績效審計是指由獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)和內(nèi)部審計人員對本企業(yè)在經(jīng)營管理活動中使用資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行的審查和評價［1］，旨在提出改進建議，提高管理水平和經(jīng)營效益。

績效審計主要關(guān)注企業(yè)中人財物等資源的獲取、分配和使用情況的合法合規(guī)性、恰當性、合理性，生產(chǎn)、采購、銷售、財務(wù)等主要業(yè)務(wù)活動的計劃、決策、控制、協(xié)調(diào)等經(jīng)營管理活動的效率。績效審計通過獨立客觀地審查和評價企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃是否得到實施，經(jīng)營成果的經(jīng)濟性、效率性和效果性是否達到管理層的預(yù)期，明確經(jīng)營目標、責權(quán)和績效考核標準［1］，為企業(yè)的成功經(jīng)營提供支撐。

（三）績效審計和全面預(yù)算管理的聯(lián)系

當前預(yù)算管理體系正在不斷發(fā)展完善，全面預(yù)算管理作為一種全覆蓋、全過程、全方位的管理模式，涉及所有的預(yù)算構(gòu)成體系，是一項長期的、系統(tǒng)性的工程。要在預(yù)算管理內(nèi)容方面實現(xiàn)全覆蓋，就需要突出全程控制，充分利用審計的監(jiān)督手段，實現(xiàn)審計全覆蓋。2018年中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確指出，審計機關(guān)要依法對預(yù)算績效管理情況開展審計監(jiān)督，這一要求也可以延伸到企業(yè)內(nèi)部審計。

通過績效審計，可以推動企業(yè)樹立全面預(yù)算管理理念，促進預(yù)算管理工作的全面開展，寓監(jiān)督于服務(wù)，為管理層提供更多管理舉措，確保其得到貫徹執(zhí)行，有助于實現(xiàn)企業(yè)資金效益最大化、完善內(nèi)部控制制度、加強企業(yè)廉政建設(shè)，確保企業(yè)戰(zhàn)略目標和經(jīng)營成果的實現(xiàn)。實現(xiàn)內(nèi)部審計的全覆蓋，適時加入績效審計，并將其與全面預(yù)算管理相銜接，能夠進一步確保公司總體戰(zhàn)略和總體經(jīng)營目標得以層層壓實、層層傳遞。

二、績效審計面臨的挑戰(zhàn)

（一）制度建設(shè)有待加強

以往的績效審計偏重傳統(tǒng)合規(guī)性審計［2］，側(cè)重于揭示問題本身，但大多數(shù)預(yù)算管理問題產(chǎn)生的深層次原因是企業(yè)機制、體制、管理的漏洞及制度缺陷。企業(yè)如果未從制度建設(shè)上強化績效審計制度，就不利于從源頭上查找問題，很難從根本上解決審計整改難的問題。

（二）審計資源相對有限

在開展績效審計的過程中，審計人員不僅要審查收支和預(yù)算執(zhí)行的真實性、合法性和合規(guī)性，還要審查部門履職過程中資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，在審計資源相對有限的情況下，面對審計目標的多樣性和復(fù)雜性，績效審計未真正實現(xiàn)對預(yù)算管理的全覆蓋。

（三）指標體系有待完善

目前，預(yù)算管理部門確定的績效指標多種多樣，由于審計對象和目標的多樣性，審計部門在評價標準的掌握上遇到較大困難［3］。在審計過程中，審計人員對不同項目或者同一項目的不同方向進行審計時，會遇到多種指標無法統(tǒng)一、部分指標是否科學(xué)合理不易評價、缺乏判斷標準等困難，造成審計結(jié)論無法對項目的經(jīng)濟性、效率性以及效果進行準確客觀的評價和分析。審計部門如果未建立較完善的績效審計指標體系，可能會導(dǎo)致結(jié)果與預(yù)算管理部門產(chǎn)生分歧，影響績效審計效果，降低績效審計結(jié)論的可信度。

（四）審計結(jié)果未得到有效運用

績效審計結(jié)果可以披露預(yù)算管理方面存在的多種問題，并提出改進意見。然而，部分審計部門將審計重點放在審計流程的規(guī)范性和完整性上，忽視了對績效審計結(jié)果的運用這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，造成審計結(jié)果局限于單一的財務(wù)審計范圍，沒有對審計結(jié)果和審計問題進行歸納總結(jié)、對審計問題的影響因素進行分析、切實有效地運用審計成果、完全發(fā)揮績效審計作用。

（五）傳統(tǒng)審計模式受到一定的局限

傳統(tǒng)審計模式下的績效審計多為現(xiàn)場抽樣審計，比較關(guān)注事后審計結(jié)果，在一定程度上忽略了事前和事中審計工作。其主要原因之一是事后審計證據(jù)更加豐富，易于開展審計取證，而在事前和事中取得審計證據(jù)面臨的阻礙更多。在傳統(tǒng)審計模式下，數(shù)據(jù)的完整性、全面性難以得到保障，難以實現(xiàn)績效審計的全覆蓋。

三、針對挑戰(zhàn)的相關(guān)策略

（一）加強部門協(xié)作，強化制度建設(shè)

全面預(yù)算管理中制定的績效指標和目標是審計部門績效審計的基本依據(jù)，績效評價與績效審計的內(nèi)容也存在一定程度上的重合。因此，企業(yè)在探索推進績效審計和全面預(yù)算管理的過程中，需要加強職能部門間的橫向聯(lián)合協(xié)作，提高縱向業(yè)務(wù)對標精準度，打通企業(yè)內(nèi)部信息孤島，建立信息共享機制，確保戰(zhàn)略、預(yù)算、評價的剛性和合理性，通過績效審計，促使業(yè)務(wù)鏈條體現(xiàn)企業(yè)當下經(jīng)營管理活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性。

企業(yè)在部門協(xié)作過程中，應(yīng)通過借鑒國家、地方預(yù)算相關(guān)規(guī)章辦法，不斷將經(jīng)驗固化成制度，以制度為基本載體，強化企業(yè)頂層設(shè)計。同時，應(yīng)結(jié)合企業(yè)實際情況，在企業(yè)內(nèi)部探索建立長效機制，將績效審計鑲嵌到預(yù)算管理中，形成具備操作性的指導(dǎo)文件，推動企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展，激發(fā)企業(yè)主體活力。

（二）轉(zhuǎn)變審計視角，建立指標體系

在績效審計工作中，審計人員要善于從政策制度角度審視問題、發(fā)現(xiàn)問題，改變傳統(tǒng)單一的財政收支審計觀念，不能只關(guān)注單調(diào)的數(shù)字，更應(yīng)關(guān)注數(shù)字背后的政策和制度。審計人員要避免就事論事的審計，應(yīng)深刻理解數(shù)字背后的政策和制度，善于從制度和流程上發(fā)現(xiàn)問題、研究問題，并提出解決問題的建議，最大限度地發(fā)揮審計在促進企業(yè)戰(zhàn)略目標實現(xiàn)方面的作用。

在建立指標體系時，審計部門可以以預(yù)算管理的績效指標體系為基礎(chǔ)，加入績效審計指標，在一定程度上利用預(yù)算管理部門對項目比較了解的特點，引入審計指標，建立績效審計與預(yù)算管理的共同指標體系。審計部門應(yīng)使用該指標體系，開展重點項目的績效審計，增強績效審計與預(yù)算管理的信息共通性，確保對審計結(jié)果的整合與運用。審計部門在開展審計項目時，還應(yīng)根據(jù)審計目標的不同特點靈活選擇或設(shè)計指標，將重點反映審計對象履行管理職責的指標作為關(guān)鍵指標，其他指標則作為輔助指標。為了確保績效審計結(jié)論全面客觀，審計人員需要選用多個績效指標，建立指標體系，從不同的角度對審計對象和事項進行綜合評價。審計部門要積極探索績效審計模式，建立可操作性強的績效審計評價標準體系，通過調(diào)查研究、總結(jié)實踐經(jīng)驗，形成一套可復(fù)制、操作性強的績效審計操作指引。

（三）注重結(jié)果導(dǎo)向，深化綜合運用

績效審計結(jié)果的反饋及其應(yīng)用效果對預(yù)算管理工作的順利開展起著決定性作用。企業(yè)應(yīng)建立績效審計結(jié)果應(yīng)用機制，確?？冃徲媹蟾娴挠行н\用，將績效審計結(jié)果作為預(yù)算管理政策調(diào)整和改進的重要參考。同時，要綜合運用績效審計結(jié)果，不能僅限于財務(wù)應(yīng)用范圍，還應(yīng)對支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行全面評價。

同時，企業(yè)要綜合運用績效審計結(jié)果。第一，要總結(jié)審計中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部規(guī)律、共同屬性和發(fā)展方向，得出科學(xué)的審計結(jié)論，為企業(yè)后續(xù)預(yù)算管理決策提供依據(jù)。第二，要歸納提煉績效審計結(jié)果和發(fā)現(xiàn)的審計問題，為績效審計準備工作提供豐富的經(jīng)驗和資料。第三，要將審計過程、發(fā)現(xiàn)的問題和審計結(jié)論聯(lián)系在一起，分析發(fā)生的影響因素，為預(yù)測或結(jié)果判定提供翔實的資料。

（四）利用信息技術(shù)，改變審計模式

新一代信息技術(shù)的發(fā)展，改變了傳統(tǒng)審計以事后審計和現(xiàn)場審計為主的審計模式，使績效審計向持續(xù)績效審計和非現(xiàn)場績效審計模式轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)審計模式下，審計部門一般采用現(xiàn)場抽樣審計的方案，存在一定的局限性。大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)的發(fā)展，使審計不再受到數(shù)據(jù)資源的限制，審計人員可以收集大量的審計證據(jù)，全盤掌握企業(yè)運營產(chǎn)生的各項數(shù)據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)審計線索和問題，解決信息遲滯等問題。延長績效審計的周期，擴展審計對象，延伸審計范圍和深度，有助于績效審計全覆蓋的實現(xiàn)。

隨著新一代信息技術(shù)的發(fā)展，審計部門必須加快新一代審計平臺的建設(shè)步伐。審計平臺的數(shù)據(jù)模塊可以大大加快審計數(shù)據(jù)傳送的速度，減少數(shù)據(jù)傳輸過程中所需的資源；數(shù)據(jù)分析模塊可以建立大量的審計模型，對審計信息進行查詢分析，增強數(shù)據(jù)信息的精確性與完整性，有效提高績效審計工作的效率。

四、結(jié)語

國有企業(yè)已進入改革的關(guān)鍵階段，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，抓重點、補短板、強弱項，推進企業(yè)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整成為必然。作為企業(yè)管理重要抓手的全面預(yù)算管理和績效審計應(yīng)相互銜接，有力地提升企業(yè)創(chuàng)新力和管控力，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)營管理中遇到的瓶頸，為企業(yè)目標的實現(xiàn)保駕護航。