加強(qiáng)財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管理相關(guān)思考

劉禹岑

（四川省飼料工作總站，四川 成都 610041）

一、引言

近年來，各級財(cái)政部門不斷加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的投入力度，2016年至2019年，全國財(cái)政一般公共預(yù)算累計(jì)安排農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)支出6.07萬億元，年均增長8.8%，高于全國一般公共預(yù)算支出平均增幅。但農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理機(jī)制還不夠健全，為農(nóng)村發(fā)展帶來了不利影響。如，績效管理考核指標(biāo)設(shè)置不夠合理；項(xiàng)目資金管理不規(guī)范；擠占、挪用項(xiàng)目資金，影響資金效益發(fā)揮等等。因此，財(cái)政部門需要認(rèn)真審視、逐一分析這些問題，在之后的推進(jìn)過程中逐一進(jìn)行解決。

二、財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管理存在的問題

（一）項(xiàng)目預(yù)算剛性約束不足

預(yù)算編制是預(yù)算管理全流程的管控起點(diǎn)和執(zhí)行依據(jù)，一些預(yù)算單位的預(yù)算意識(shí)不強(qiáng)，將項(xiàng)目預(yù)算編制的工作全部交給財(cái)務(wù)部門，項(xiàng)目執(zhí)行部門沒有參與到項(xiàng)目預(yù)算編制工作中，使得預(yù)算編制缺乏科學(xué)論證和測算；同時(shí)，依靠“基數(shù)+增長”的預(yù)算編制模式，會(huì)導(dǎo)致預(yù)算編制不夠完整、準(zhǔn)確甚至脫離實(shí)際。近年來，審計(jì)署披露的中央及地方部門年度收支審計(jì)報(bào)告中均指出，無論中央還是地方都存在基本支出和項(xiàng)目支出界限不夠清晰的問題，基本支出具有“項(xiàng)目化”傾向，有的部門將基本支出作為項(xiàng)目編報(bào)，還有的部門在基本支出和項(xiàng)目支出間自行調(diào)劑使用預(yù)算資金［1］，預(yù)算編制的管控基礎(chǔ)沒有夯實(shí)。

（二）項(xiàng)目統(tǒng)籌整合機(jī)制不夠完善

財(cái)政農(nóng)業(yè)資金涉及多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域和多個(gè)層級，利益主體訴求多元，不同的項(xiàng)目管理訴求存在較大差異，項(xiàng)目投入渠道多樣化，這些因素都對農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政資金管理提出了新要求，特別是行業(yè)領(lǐng)域之間、層級之間和地區(qū)之間的差異，對政策的協(xié)同配合提出了更高要求。各級各地在探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的長效機(jī)制方面取得了一定成效，但涉農(nóng)資金投入碎片化、條塊化的問題仍然存在，農(nóng)業(yè)投入分散在農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、水利、自然資源等多個(gè)領(lǐng)域，一定程度上造成資金重復(fù)投入、交叉投入和資金效益較低等問題。

（三）項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理水平差距大

目前，大多農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理辦法對項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的指導(dǎo)性不足，項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理水平的高低更大程度上取決于財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)，影響了會(huì)計(jì)核算準(zhǔn)確度的提高。部分單位存在弄虛作假的行為，通過打“白條”、代開發(fā)票等方式擠占、挪用專項(xiàng)資金，還有部分單位沒有設(shè)立專賬對財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金進(jìn)行核算，對項(xiàng)目后續(xù)審計(jì)、績效評價(jià)產(chǎn)生了不利影響。從項(xiàng)目實(shí)施的真實(shí)情況來看，專項(xiàng)資金不能及時(shí)到位的情況時(shí)常出現(xiàn)，部分地方財(cái)政部門特別是縣一級的財(cái)政部門專項(xiàng)資金下發(fā)不夠及時(shí)，存在資金滯留的現(xiàn)象，甚至有將項(xiàng)目資金拖延至最后一季才下發(fā)的現(xiàn)象，還有的項(xiàng)目資金存在指標(biāo)到賬而實(shí)際資金沒有到賬的情況。

（四）項(xiàng)目績效評價(jià)不到位

項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)精細(xì)化程度不夠，預(yù)算績效評價(jià)缺乏剛性約束。一些項(xiàng)目預(yù)算沒有明確的考核制度和評估標(biāo)準(zhǔn)，績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)，執(zhí)行時(shí)的評價(jià)基礎(chǔ)和依據(jù)也缺少科學(xué)性，預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)控力度不夠，支出的隨意性較強(qiáng)；一些部門對預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題問責(zé)追責(zé)不到位，沒有形成剛性約束；項(xiàng)目的績效評價(jià)不到位導(dǎo)致預(yù)算績效評價(jià)對次年預(yù)算的約束力度減弱。

三、加強(qiáng)財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管理的措施

（一）增強(qiáng)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金預(yù)算管理的剛性

增強(qiáng)專項(xiàng)資金預(yù)算管理的剛性應(yīng)從兩個(gè)方面著手。

第一，保證預(yù)算編制的科學(xué)性。農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金作為國家重點(diǎn)投入用于專門途徑的資金，無論是下級申請立項(xiàng)還是上級直接下達(dá)，都應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的前景、周期及社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益合理做出資金安排，減弱預(yù)算編制的隨意性，保證相關(guān)部門在安排資金時(shí)做到物盡其用。各部門應(yīng)該加強(qiáng)配合與協(xié)調(diào)，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的預(yù)算管理，確保預(yù)算編制的真實(shí)性、科學(xué)性，增加專項(xiàng)資金的使用價(jià)值［2］。

第二，保證預(yù)算落實(shí)到位。農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的預(yù)算申報(bào)與審批，一般需要經(jīng)過復(fù)雜的流程并最終反映到各級財(cái)政預(yù)算中，無論資金來自哪個(gè)上級歸口部門，最終都是源于財(cái)政資金，因此，必須嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算，不能有半點(diǎn)馬虎。當(dāng)專項(xiàng)資金經(jīng)過批復(fù)之后，管理部門與實(shí)施單位必須立即開展落實(shí)工作，根據(jù)批復(fù)預(yù)算的內(nèi)容和要求嚴(yán)格實(shí)施，杜絕自行調(diào)整、變更的現(xiàn)象出現(xiàn)，如果有特殊情況，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定向上級報(bào)告。

第三，做好結(jié)余資金管理。對于各農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施后可能存在的剩余資金，應(yīng)按相關(guān)要求進(jìn)行處理。如，上繳下拔單位、經(jīng)預(yù)算批復(fù)單位同意后轉(zhuǎn)作他用等，杜絕私自處理、變相“消化”。

（二）完善農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金項(xiàng)目統(tǒng)籌整合機(jī)制

結(jié)合農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金來源多元化的實(shí)際情況，從主管部門到實(shí)施部門都應(yīng)高度重視專項(xiàng)資金項(xiàng)目的統(tǒng)籌整合機(jī)制建設(shè)。首先，要發(fā)揮地區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門的主觀能動(dòng)性，對下屬部門或相關(guān)單位的專門項(xiàng)目進(jìn)行定期收集整理、匯總研究，并根據(jù)重要性原則對各類項(xiàng)目進(jìn)行輕重緩急排序，在申報(bào)端口就保證有序性，避免資金集中到某一領(lǐng)域，造成浪費(fèi)。其次，根據(jù)“分級管理”的相關(guān)原則，各地區(qū)由農(nóng)業(yè)行政主管部門牽頭，對本地財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、水利、自然資源等多個(gè)領(lǐng)域的專項(xiàng)資金申請、下達(dá)情況進(jìn)行定期梳理，進(jìn)行項(xiàng)目申請、審批、實(shí)施情況的盤點(diǎn)。最后，做好實(shí)施單位的調(diào)研與檢查工作。實(shí)施單位指與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展相關(guān)的具體單位，應(yīng)由本地單位（如農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門）牽頭，聯(lián)合各歸口管理單位、資金下達(dá)單位和監(jiān)管單位，共同對進(jìn)行中的項(xiàng)目與已完成項(xiàng)目的資金情況進(jìn)行定期檢查，并建立聯(lián)合工作組對重大項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)或項(xiàng)目后評估，確保項(xiàng)目資金科學(xué)有序的使用。

（三）提升農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的財(cái)務(wù)管理水平

第一，在預(yù)算管理基礎(chǔ)上做好專項(xiàng)資金的精細(xì)化管理。管理農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金必須設(shè)立專門的部門、安排專門的人員，堅(jiān)持“專項(xiàng)核算、專人管理”的原則，加強(qiáng)對項(xiàng)目的核算管理，嚴(yán)格控制和把握相關(guān)項(xiàng)目的成本、支付進(jìn)度。項(xiàng)目實(shí)施部門和財(cái)務(wù)資金管理部門應(yīng)該規(guī)范審批制度，加大對支出原始憑證的審核力度，避免出現(xiàn)打“白條”、開虛假發(fā)票的現(xiàn)象，有效加強(qiáng)財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管理。第二，注意資金的規(guī)范使用。一方面，應(yīng)該規(guī)定專項(xiàng)資金的使用范圍，對資金使用情況及時(shí)進(jìn)行檢查，不得改變相關(guān)用途，影響到資金的使用價(jià)值；另一方面，應(yīng)該全面推行國庫集中支付制度，通過采購平臺(tái)進(jìn)行大宗采購或通過招投標(biāo)方式進(jìn)行收付。第三，相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施單位要杜絕滯留、延遲下發(fā)專項(xiàng)資金的行為。項(xiàng)目所在地的財(cái)政部門或項(xiàng)目主管部門應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度下發(fā)資金，管理部門在收到專項(xiàng)資金以后，應(yīng)該立刻將資金下發(fā)到相關(guān)的項(xiàng)目實(shí)施單位，不能以任何形式、任何方式滯留專項(xiàng)資金［3］。

（四）嚴(yán)格進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的績效評價(jià)工作

第一，不斷完善績效評價(jià)指標(biāo)體系，健全以農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金績效為導(dǎo)向的考核機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金使用效益。考核要突出體現(xiàn)資金使用單位、下級管理部門的相關(guān)責(zé)任，以壓力與動(dòng)力并存的方式，將責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)與利益掛鉤，確保能夠增加效益；對在績效監(jiān)控中資金執(zhí)行效益不高的項(xiàng)目予以資金收回或削減，對實(shí)施情況不好的項(xiàng)目予以資金調(diào)減或取消，切實(shí)保障農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金的使用效益。第二，要注重事中管理。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目周期往往較長，進(jìn)行事中專項(xiàng)資金管理可以有效彌補(bǔ)過程控制中的疏漏，確保專項(xiàng)資金不會(huì)“跑、冒、滴、漏”。及時(shí)的過程管控可以很好地避免項(xiàng)目結(jié)束時(shí)才發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目無法達(dá)到預(yù)期效果的情況出現(xiàn)。第三，對專項(xiàng)資金的績效管理要與對項(xiàng)目實(shí)施后的及時(shí)評價(jià)結(jié)合起來。由于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施關(guān)系到地方“三農(nóng)”事業(yè)的發(fā)展，因而資金使用效益評價(jià)的指標(biāo)設(shè)計(jì)不能僅包括經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而應(yīng)更多地考慮社會(huì)指標(biāo)，可以參照行政事業(yè)單位績效評價(jià)的做法，引入滿意度與脫貧相關(guān)考核指標(biāo)結(jié)合的方法。

四、結(jié)語

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理既關(guān)系到我國廣大農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)，又與開展“三農(nóng)”工作，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興緊密相關(guān)。農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的相關(guān)管理部門與實(shí)施單位要著力于規(guī)范資金的預(yù)算管理工作，統(tǒng)籌管理、使用農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金，加大相關(guān)部門對專項(xiàng)資金的管理力度，堅(jiān)持專款專用原則，規(guī)范資金的支出管理，做好專項(xiàng)資金的績效評價(jià)，提高農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益。