關于行政事業單位預算管理的思考

徐邦敏

（成都市社會福利和慈善事業發展中心，四川 成都 610000）

一、引言

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中指出，在“十四五”時期，經濟社會發展要以推動高質量發展為主題，新時代新階段的發展必須貫徹新發展理念，必須實現高質量發展。對行政事業單位預算而言，也需要高質量的管理。但是由于種種因素，目前行政事業單位的預算管理還不能適應新時代的發展。從2020年10月1日開始實施的《中華人民共和國預算法實施條例》（簡稱《預算法實施條例》）對行政事業單位的預算、決算管理提出了更高的要求，要求行政事業單位預算、決算都需要主動對外公開，包括基本支出和項目支出。具體公開時，按功能分類公開到項，按經濟性質基本支出公開到款，接受社會公眾監督。本文基于此著重闡述目前單位預算管理存在的問題以及解決對策，以期更好地貫徹落實《預算法實施條例》。

二、行政事業單位實施預算管理的重要性

從實質上來說，行政事業單位預算管理是一種經濟管理活動，是行政事業單位根據業務發展計劃和任務編制的年度財務收支計劃，包括收入和支出規模、構成、收入來源等，從預算編制文件下達、編制準備、申報、審核批復、執行跟蹤監控到決算編制、批復公開、績效評價、結果應用等形成一個完整的閉環。在實際工作中，行政事業單位預算編制是按照“二上二下”的程序，自下而上層層編制、層層審核后報人代會審批，再據此撥付財政經費予以保障。具體而言，就是以基層單位為編制主體，按照一定的方法、標準，在規定的時間里編制單位下一年的財務收支計劃。行政事業單位經費基本都是由財政提供，因此加強行政事業單位預算管理尤為重要。

（一）有利于提高財政經費的使用效率

行政事業單位的職能是為社會提供服務，預算支出的一個重要評價指標是社會效益，如果一個單位的預算編制不合理，在設計項目方案前未進行充分的市場調研，不了解人民群眾的實際需求，就有可能花冤枉錢、浪費財政經費。因此，加強預算管理可以節約預算資金，減少不必要的浪費，推進服務型和節約型政府的建設。

（二）有利于提高單位管理水平

預算管理涉及單位的整體運行，需要單位負責人全面把握、運籌帷幄，根據單位的職能職責以及未來規劃，充分調動各個科室的積極性，分工協作。在開展預算管理工作時，需要健全的預算業務管理制度、完善的業務流程、清晰的崗位職責分工，預算管理能進一步推動相關制度的完善、流程的梳理，從而提高單位的管理水平。

（三）有利于減少單位財務風險

行政事業單位預算編制就是對單位財務收支情況進行系統的梳理，運用各種合理規范的方法，通過各部門的通力合作、充分論證和討論，規避各項活動在執行過程中可能出現的風險，通過層層審核、互相監督與修改，確保單位資產資金安全。因此有效的預算管理可以使單位經費使用情況清晰透明，詳細合理的預算管理可以使各項收入與支出有據可循，經得起社會公眾的監督和質疑，能有效減少單位財務風險。

三、行政事業單位預算管理存在的問題

（一）預算編制基礎數據不準確

行政事業單位預算包括收入預算和支出預算，收入包括一般公共財政撥款收入、政府性基金收入、其他收入等，支出包括基本支出和項目支出。其中，基本支出是指各部門、各單位為保障機構正常運轉、完成日常工作任務而發生的人員支出和公用支出。人員經費支出按照預算編制前一個月人社系統里的人員經費標準來安排，未考慮實際情況，比如公招程序已走完，但信息還未及時錄入人社系統的人員，或者已經納入第二年公招計劃的人員，又或者有人員退休情況和工資增減情況等，都未得到考慮。只憑借靜態系統數據編制預算，導致人員經費預算不準確，每年決算時人員經費預決算差異較大。項目支出是指各部門、各單位在基本支出之外為完成特定行政任務和事業發展目標所發生的支出。在編制項目經費預算時，未真正運用零基預算，對市場的調研不足，導致項目預算經費不能細化，預算資金隨意性較強。此外，由于事前論證不足，編制預算項目目標時不清晰，無法量化，特別是對社會效益和效果沒有可評價的指標。

（二）預算執行進度緩慢且預算內部調整較多

預算執行情況直接體現了一個單位的預算管理水平。目前普遍存在的一個問題就是預算執行進度偏慢，存在年底為了完成預算指標突擊花錢的現象；預算項目內部資金額度相互擠占挪用，預算執行偏離年初預算目標；另外，在進行預算和決算對比分析時，未將不合理的預算調整納入考核，體現不出預算編制的作用和嚴肅性，違背了預算管理的初衷。

（三）預算績效評價體系不健全，人員不專業

目前，我國行政事業單位預算績效評價沒有形成完善統一的績效目標評價體系，導致績效評價指標設置隨意，不能形成有效的評價；績效評價人員對行政事業單位業務不熟悉或者不專業，不能提出合理的評價結論；另外，對于部分社會效益和效果難以用數據進行量化評估。

四、加強行政事業單位預算管理的對策

（一）增強預算編制基礎數據資料的準確性

預算編制是行政事業單位預算管理的起點，針對預算編制基礎數據資料準確性不足的問題，需要單位建立健全預算業務管理制度并嚴格落實到位，不能停留在制度表面。首先，預算編制要有全局性，單位負責人要統籌部署，召開預算編制動員會，充分聽取各科室負責人的意見和建議，提出單位下一年的工作目標，各科室負責人圍繞單位工作目標，擬定具體工作任務；其次，業務科室項目經辦人要根據工作任務進行充分的市場調研、專家論證、科室討論，編制具體的項目計劃，包括目標、經費需求、執行時間安排等，科室負責人審核后報分管領導、單位負責人審核討論；然后，后勤部門結合單位上一年支出及未來發展需要測算提出單位日常經費需求，人事部門根據單位人員變動及工資增長情況提出人員經費需求；最后，財務部門審核匯總各個科室提供的預算編制材料，按照預算編制方法錄入預算系統和績效系統，形成單位的預算初稿，再經過單位集體研究討論后申報。在討論申報時要統籌規劃，要有依據，并且有充分的相關佐證材料，經過深入的思考，分輕重緩急進行排序后提出相應的需求，確保資金分配的合理性和科學性。這對預算編制人員提出了更高的要求，各單位需要配備專業的預算編制人員，對預算編制人員要加強培訓，包括增強工作責任感和專業性，及時更新預算編制知識。只有單位中各個部門有清晰的職責目標和流程，分工協作，加強溝通，才能解決預算編制基礎資料準確性不足的問題。

（二）根據預算年初目標跟蹤預算執行

在預算執行過程中，具體預算執行經辦人員要嚴格按照年初預算批復目標，建立管理臺賬，嚴格按照制定的時間計劃、目標、項目經費，制定詳細的工作方案，經集體討論后按照方案執行。在執行時，還要隨時進行檢查核對，看是否偏離預算方案或績效目標，及時糾偏、調整。對于因政策性和不可預見因素需要進行預算調整的，要拿出強有力的政策依據并做好可行性論證和充分的市場調研，嚴格按照預算申報程序，提交預算追加、調整方案，經單位集體討論決策后報上級部門審批，經審批同意后再調整執行，不能隨意增加或減少項目預算，避免出現預算資金被擠占和挪用的情況；另外，妥善安排好一年的工作任務，盡量均衡分布，不能把所有項目都集中在某幾個月，否則不僅在那幾個月工作量過多，還容易造成事多人少、工作不能做細而出現紕漏，達不到預期的效果，同時影響預算執行進度。要建立預算監督考評機制，對預算的全過程進行有效的監督，加大監督管理力度，及時發現和解決預算執行過程中出現的問題。這就要求預算管理部門和財政部門制定詳細的監督管理制度，明確由誰來監督、監督的具體內容是什么、怎樣監督等問題。預算考評內容包括預決算差異情況、預算資金的支出進度和使用合規性、目標完成情況和效果、單位資產的有效使用情況等方面。針對預決算差異較大、預算資金支出進度緩慢不合規、目標完成不理想或者單位資產未得到有效使用的情況，要分析具體原因，提出改進對策。

（三）組建專業體系隊伍，落實預算績效評價

預算管理部門和財政部門要建立健全行政事業單位績效評價體系，形成統一的標準，針對不同的項目設定合理的績效評價指標，績效評價指標要具體、可操作、可量化、通用而不失規范。另外還要組建一支績效評價隊伍，加強隊伍人員培訓和建設，此隊伍人員不僅要有較高的專業素質，還需要熟悉行政事業單位業務。在保證績效評價結果客觀公正的基礎上，要將其落到實處，對于績效評價結果不理想或者確實沒有必要的項目，該取締的取締，次年不再安排；對于群眾反響好、比較期待的項目，適當加大資金投入，持續滿足人民需求。

五、結語

行政事業單位預算管理是一個系統工程，要想建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算管理機制，就必須完善預算管理制度，加強對單位員工的預算管理培訓，建立預算監督和考核機制，組建一支專業高效的績效評價隊伍。只有每個環節都按照程序合規合理地開展，才能促進一個單位的良性發展，只有每個行政事業單位都良性發展，整個國家的財政資金才能發揮應有的作用，真正把錢用到“刀刃”上。