機構改革對檔案工作職能履行的影響及對策研究

文/成都體育學院 魏麗平

2018年下半年以來，地方檔案機構改革全面展開，基本實現了局館分設。機構改革進一步強化了檔案工作的政治屬性，體現了政事分開原則，檔案行政管理部門和綜合檔案館分別成為獨立行使檔案行政管理職能和承擔檔案收管用的部門，20多年攜手相伴的日子就此結束，此后各自踏上了新的征程，開啟了新的篇章。

一、機構改革后檔案工作的變與不變

機構改革對檔案工作的影響是顯而易見的，此次機構改革調整的是檔案局館的設置和職能，檔案事業管理體制和檔案工作總體使命沒有改變。

（一）一個改變：檔案局館分設，職責分離，局館之間的關系和行政管理的推進路徑發生了改變。機構改革后，地方檔案局館分設，不再是你中有我、我中有你、不分彼此的關系，而是變為管理與被管理、指導與被指導、監督與被監督的關系。檔案行政管理部門的主要職責包括加強頂層設計、完善法規體系、開展檔案執法、履行指導職能、開展檔案宣傳教育5個方面，各級綜合檔案館重點承擔5個方面的基本功能，即愛國主義教育基地、檔案安全保管基地、檔案利用服務中心、政府公開信息查閱中心和電子檔案備份管理中心的功能。今后檔案局館將圍繞各自的工作職責、工作重點和發展方向去走自己的路，干自己的事，在推進檔案事業進步的道路上各司其職、各負其責，充分承擔好自己的角色、履行好自己的職能。

（二）兩個不變：統一領導、分級管理的檔案管理體制沒有變，地位作用和職責使命沒有變。此次機構改革，檔案學界普遍認為，雖然局館實行分設，但并沒有改變和突破我國長期以來實行的統一領導、分級管理的檔案管理體制。今后，我們仍然要以這一原則為基本遵循，匯聚各級檔案部門的力量，共同努力、合力推動檔案事業發展。本次檔案機構改革，調整的是局館設置和隸屬關系，目的是要實現政事分開、政社分開，并不是要改變原有的檔案管理體制。機構改革后，檔案行政管理部門和檔案館的職責更加明確，檔案行政管理主體地位并沒有削弱，反而得到了加強，黨中央和國家對檔案工作的高度重視沒有變，檔案工作基本的職責使命、功能作用沒有變。

二、機構改革后影響檔案工作職能履行的因素

筆者認為，機構改革后，雖然實現了局館分設，檔案局履行行政管理職能，檔案館承擔收管用職責，但在實際工作中，仍然存在影響局館職能發揮、影響檔案事業整體發展的一些因素。

（一）實際工作準備滯后，導致檔案工作履職不到位不充分不順暢。2018年下半年以來實行的檔案機構改革，盡管有自上而下的強有力的行政手段推動，但長期以來“兩塊牌子、一套人馬”的工作機制，使得檔案局館各個方面已然融為一體、親密無間，實行全面的政事分開并不容易。因此，在改革過程中，各地普遍采用先到位后理順、先運轉后完善的做法將機構設置框架建立起來，其余改革事項則邊改邊行，基層單位尤其如此。因此，就出現了雖然檔案局館分設已改革到位、但關系理順還在進行當中、各自工作推進的理念和方式并沒有真正形成或改善的局面，這直接影響了檔案工作的開展，導致實際履職情況不到位、不充分、不順暢。

（二）局館之間的關系不夠明確，檔案館代行行政管理職能在基層單位尤其突出。機構改革后，地方檔案局館分設，它們之間的關系也發生了明顯改變，但現行檔案法律法規中并沒有明確檔案局館之間的關系定位，相應的制度或原則性規定也比較籠統，缺乏可操作性。按照改革的總體目標而言，檔案局獨立行使行政管理職能，成為真正意義上的行政管理主體，檔案館主要負責檔案收管用、成為真正意義上的文化事業單位，改革后地方各級檔案局與綜合檔案館之間的關系應為管理與被管理、指導與被指導、監督與被監督的關系，但目前來講，地方各級檔案行政管理部門與綜合檔案館并沒有完全理解和適應這種關系變化，檔案館代行行政管理職能、“一家人情懷”“一盤棋思想”“局館聯動”的工作機制和模式仍在運行，與改革要實現的目標還有一定差距，對檔案事業整體發展影響不利。

（三）人才隊伍配備不到位，檔案工作職能履行效率與效果差異較大。此次機構改革，“各地檔案行政管理職能劃轉和機構設置情況各不相同，有的設了四五個處室，有的設了一兩個處室；有的配了三四十名干部，有的配了三五名干部”。機構改革后，各地檔案機構設置和人員配備差異較大，檔案行政管理部門在職能履行上有強有弱，履職過程中有的底氣十足，有的則感覺名不正言不順，理不直氣不壯。另外，綜合檔案館在人才隊伍建設上，也面臨人才短缺的問題，不少檔案館工作人員更是擔心今后能否保留原有待遇，在工資、職稱、身份轉換等方面顧慮較多，對檔案事業未來的發展方向和重點感到迷茫和困惑。基于此種情況，檔案工作職能履行效率與效果自然不盡相同，檔案工作發展不平衡的問題進一步凸顯。

三、今后檔案工作職能充分發揮的對策

地方檔案機構改革沒有改變我國統一領導、分級管理的檔案管理體制，但檔案工作具體履職主體發生變化，職能推進路徑跟以往也大不相同，今后要確保檔案工作職能得到更好地履行和發揮，筆者認為應從以下方面進行思考，做好應對。

（一）繼續堅持統一領導分級管理體制，在推進檔案治理體系建設中，提升檔案治理能力。長期以來，在統一領導、分級管理的體制下，我國檔案事業得到了長足的發展，檔案工作責任主體明確，已經形成了從中央到地方、從檔案形成部門到檔案管理、監督部門的完備的國家檔案治理體系，這是未來促進國家檔案事業改革與持續發展的核心力量。今后，我們應繼續堅持這一管理體制，在推進國家治理現代化建設的時代背景和新的形勢下，以機構改革為契機，以完善檔案治理體系、提升檔案治理能力為目標，進一步發揮各級檔案行政管理部門宏觀統籌協調和行政監管作用，實現檔案館“五位一體”功能定位，同時發揮檔案室檔案資料積累和輸送、檔案學會社會化服務功能，從整體角度推動檔案事業大發展。

（二）完善相關法律法規，全面推進依法治檔、依法行政、依法履職。2012年，黨的十八大報告提出加快建設社會主義法治國家后，法治建設在各個領域取得重大發展。具體到檔案事業來講，依法治檔、依法行政、依法履職成為檔案法治建設的重要內容。在推進檔案法治建設的進程中，科學立法成為前提和基礎。這次機構改革后，檔案局館分設，但現有法律法規對機構改革后局館之間的關系沒有明確的規定，檔案館方面的立法也還存在空白和漏洞，這對于檔案局館依法治檔、依法行政、依法履職顯然不利。隨著改革的深入，檔案工作領域還將不斷涌現出新情況新問題，在推進檔案事業發展的進程中，檔案法律法規體系的制訂、修訂和完善仍有大量的工作亟須進行。

（三）主動適應改革，改變傳統工作模式和習慣，找準今后工作重點和發展方向。機構改革后，地方檔案局館要主動適應改革，改變長期以來局館合一的工作模式和思維慣性，檔案行政管理部門今后應以依法行政、依法治檔、依法監督、提升檔案事業治理能力和現代化水平為總體目標，站在如何更好地推動檔案事業整體發展的角度，圍繞檔案立法、頂層設計、行政執法、行政監督指導、宣傳教育等方面開展工作，主要發揮宏觀統籌協調和檔案行政監管的作用，綜合檔案館應思考作為文化事業單位，如何擯棄行政化，更好地發揮“五位一體”功能，突出公共性、服務性和開放性，提升專業化服務水平。檔案學會應進一步克服行政化傾向，逐步承擔更多的檔案社會化服務內容。