PPP 項目財務管理問題研究

趙娜 河北建工投資有限公司

引言

隨著我國國民經濟的不斷增長和政府對社會公共基礎設施建設的不斷加強，PPP 模式在我國得到了廣泛的應用。通過政府與社會資本的合作，實現了雙方的共同目標和利益，也擴大了我國公共設施建設的規模。PPP 模式作為一種建立公私合作關系提供項目服務的模式，優勢明顯，對我國經濟發展具有重要意義。目前，我國大部分PPP 項目需要設立項目公司進行建設、維護和運營，對于PPP 項目參與各方而言，應建立以財務為主線的管理體制，促進提升項目整體管理水平。因此，項目公司的財務管理尤為重要。

一、PPP模式

（一）PPP 定義

PPP 模式是指政府與私營機構在城市基礎設施建設項目或提供一些公共產品和服務方面的合作伙伴關系，通過簽訂合同確定雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，實現雙贏的局面，以及比預期更有利的結果。

（二）PPP 模式優勢

1. PPP 模式可以使政府功能與社會資本的優勢結合

PPP 項目與傳統建設投資項目模式來講，更有利于整合社會資源，對于社會資本而言，他們在技術、運營、建設施工等方面較政府有更強的經驗，能夠有效地激發民間投資活力，從而盤活社會存量資本，此外還可以完善企業上下游產業鏈，提供機遇使企業有更大的發展空間。政府與社會資本的合作可以極大地提高公共服務的質量和效率，實現公共利益的最大化。

2. PPP 模式可以化解政府財政壓力

PPP 模式中，以政府為主體，廣泛吸收民間資本的加入，充分發揮財政資金的“杠桿作用”，社會資本方承擔項目融資的職能，使項目資金來源有了保障，無須政府公共部門承擔債務負擔和外債壓力，化解了政府的財政壓力。

3. PPP 模式有利于風險分擔和利益共享

在PPP 模式下，項目建設和運營風險由私營部門承擔，政策風險由政府承擔，不可抗力因素由雙方共同承擔。由于PPP模式的風險共擔特點，政府和私營部門各自承擔部分風險，從而改善了項目的整體風險。社會資本的參與使得項目建設和運營更加專業化，從而提高項目的運營效率。

二、PPP模式下財務管理存在的問題

（一）PPP 項目融資難

PPP 模式的項目開發最關鍵因素是需要提供大量資金，在項目資金結構中，民間資本占很大比重。政府方作為項目主體，吸收社會資本加入，政府在項目出資中占比很小，項目資金絕大多數來自社會資本方自有出資或對外融資，這是對社會資本方投融資管理能力的一大考驗。受到PPP 項目自身特點的影響，政府部門無法為社會資本提供擔保，但是目前我國金融機構對企業貸款要求條件很高，這就導致了社會資本方出現融資難等問題。

此外，項目公司在建設及運營中需要持續占用大量資金，這些資金絕大多數來源于負債，還本付息壓力大。項目資金管理不規范，資金使用、籌措沒有預算，融資貸款進度與資金使用進度不匹配，資金使用率低，增加了資本成本。在這種情況下，項目公司的融資管理能力就顯得尤為重要，不僅影響項目進度，還會影響項目收益和成本等。

（二）缺少完善的財務預算體系

預算管理對企業的重要意義在于實現企業的協調發展，實現對企業經營活動的全面控制，提高企業的市場競爭力，有利于充分發揮財務管理的優勢。制定預算的目的是為了保證企業經營管理過程中的財務穩定，它對完善企業財務制度、明確企業財務管理目標具有重要作用。目前，PPP 模式下預算制度存在以下不完善：

一是制定的預算難以達到理想的管理效果。一般情況下，PPP 項目在初期，財務可能未對項目具體情況進行實際調研，通常僅憑借自身經驗，制定預算，可能與實際情況有很大出入。例如，涉及征地拆遷費用、融資利息超出預期成本、建設期鋼筋等材料價格上漲等因素導致成本增加，以上情況均可能使項目公司在后期出現資金不足的現象。

二是PPP 項目在推進過程中發現預算脫離實際情況后不能及時對預算方案根據政策及經濟環境作出相應的調整，導致預算缺乏及時性，預算管理無法有效實施。

（三）管理體制不健全，成本控制不全面

由于我國PPP 項目財務管理還處于探索階段，各項制度和政策還沒有完善，管理制度在實施過程中難免會出現一些問題，影響財務管理的效率和質量。

PPP 項目推進過程中，無法形成科學的成本規劃，一是PPP項目成本管理的全過程無法形成；二是部分項目在建設、運營和管理過程中忽略成本的控制，建設和運營過程中對建設成本、運營成本缺少合理的優化。導致項目概算超出預期成本，項目資金短缺以及出現償債難等一系列財務風險。

三、在推行PPP項目過程中財務管理有關建議

對于一個企業而言，財務管理在企業的發展過程中是一個重要的環節，相對于一般企業的價值最大化目標而言，PPP 項目的財務管理目標有相似之處，也有不同之處。PPP 項目全生命周期都離不開財務的監督和反映，財務管理在PPP 項目建設中發揮著重要作用。在推行PPP 項目過程中，公司領導層應高度重視財務管理工作，加大力度進行財務管理的規范化建設，建成完整的企業財務管理體系，并嚴格執行。為了做好各類PPP 項目全生命周期的財務管理工作，社會資本應不斷加強籌劃和管理，建議如下：

（一）建立專門的項目測算模型，對項目的全生命周期進行預測

可運用財務知識、成本管理知識和Excel，創建財務評價體系，建立專項項目模型。對每個項目進行投入、產出、盈利能力、可行性等測算，控制項目質量，提供決策依據。形成財務評價系統全自動化縮短財務評估和招投標所需要的人工成本和時間成本，提高財務評估的及時性和準確性。在建設階段，根據已完成的財務數據，進一步完善項目全生命周期的財務計量，合理預測和指導項目損益情況。

（二）不斷加強成本管理，完善制度建設，細化預算管理，規避財務風險

一是加強PPP 項目在建設-運營-移交等各環節的成本管理控制。PPP 項目投資運營成本控制是PPP 項目全生命周期成本管理的重要內容，PPP 項目成本包括建設、運營、融資和稅收等成本費用因素，是決定政府支付責任大小和資本投資回報高低的核心要素。項目公司設立財務部、預算部、工程部和運營部，分別進行成本管理和成本計劃的實施，各部門對各自負責的經濟活動進行分析，及時掌握經濟活動的動態，查找漏洞并制定控制措施，增強人員的成本管理意識，由事后核算轉變為事前計劃，成本控制得到了有效的改善。

二是嚴格遵守有關法律法規，進一步完善和嚴格執行企業財務管理制度。加強財務信息化建設，鞏固基礎會計工作，完善內控制度，規范財務會計行為，提高會計工作效率，保證各項業務的正常運行。可投入使用符合項目公司業務情況的OA 系統，建立財務板塊提高財務工作的信息化程度，縮短業務流程的時間跨度，增加財務工作效率。

三是制定嚴格的預算管理制度。預算分階段進行分析、考核，加強財務管理工作的主動性，做到事前監督，使業務更具計劃性，成本得到有效控制。從成本管理和財務管理兩個方向增強全面預算管理，確保項目整體建設成本可控。從運營期成本和收益測算的廣度和深度方面，結合增值稅變化對成本的影響，作出運營實施主體及具體方式的合理抉擇，并結合全面預算管理，提前確定實施方案，確保運營期成本和收益預測效果的實現。

（三）努力破解融資難，合理統籌安排資金

一是拓寬融資渠道，破解PPP 項目籌資難問題。PPP 項目投資規模大，資金門檻高，項目實施過程中需要進行大量融資，才能確保項目的順利實施。因此，籌資是PPP 項目成功的關鍵，也是PPP 項目的主要缺陷。目前，PPP 項目籌資難、籌資貴已成為制約項目實施的主要矛盾之一，為了解決這個矛盾，社會資本方應積極拓寬融資渠道，由單一銀行融資，變成從基金、股權等多方式融資。

二是提高資金的使用效率，減少資金成本。科學合理匹配融資計劃和施工資金需求，倒排資金到位計劃，避免出現資金閑置和浪費，加強風險意識，降低財務費用。加強與施工單位和政府財政方面的溝通交流，保證工程施工按計劃完成，盡快進入運營期，按PPP 協議返還投資資金，降低資本成本支付。

（四）完善人員的專業結構，引進專業人才

一是加強對有關人員的業務培訓和技能提高；二是引進專業人才隊伍，逐步完善專業人才結構。項目公司作為一個公司運營，基本的部門組成和人員組成是必須的，社會資本方應挖掘并培養出一批項目管理人才、項目投融資人才、項目運營人才。

結語

近年來，PPP 模式在中國得到普遍應用，不僅加快了中國社會基礎設施建設的步伐，而且在一定程度上激發了社會資本的活力，這也是對迫切需要轉型的社會資本的考驗和挑戰。然而，財務管理在PPP 模式的整個生命周期中起著至關重要的作用。PPP模式的財務管理目標不同于一般企業。在實際應用中，一是要及時解決財務管理中遇到的問題；二是要不斷總結經驗，逐步健全PPP 財務管理模式，提高財務管理效率，促進PPP 項目不斷發展。財