經濟轉型背景下政府引導基金運行的市場化風險分析

趙世秀 姜睿 李瑩

摘 要：在新一輪全球工業轉型的背景下，我國的經濟發展面臨著轉型升級的歷史性轉折和機遇。隨著供給側結構性改革的不斷深入，基于創新發展以及經濟轉型背景下國家戰略的實施，為我國政府指導基金的數量和規模的迅速增長提供了必要支撐，政府引導基金成為促進當地經濟發展和工業發展轉型的重要抓手。隨著各級政府越來越重視引導基金，全國引導基金規模和數量雙雙增長。如今，引導基金已經被納入區域經濟發展的關鍵領域，用以解決資金短缺問題，達到促進區域經濟繁榮發展的目的。

關鍵詞：政府;引導;基金;市場化;風險

本文索引：趙世秀，姜睿，李瑩.<標題>[J].中國商論，2021（21）：-090.

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2021）11（a）--03

政府引導基金針對的是處于創業階段的戰略性新興產業和高新技術企業進行股權投資形式的具體投資形式，這些投資由政府財政資金提供支持發展，待行業成熟后，通過上市，以及股權轉出等方式撤出，以此獲得專項資金，用來改善產業結構，促進產業發展，促進國民經濟的持續健康發展。產業投資基金本質上是一種融資媒介，政府通過成立基金，吸引社會資本以股權形式介入項目公司，參與基建類項目的建設和運營，同時，也是基于政府的財政資金。政府引導基金已經成為國內創投出資中不可忽視的中堅力量， 也正是因為財政資金的屬性，強化風險控制對于引導基金來說更是重中之重。

1 政府引導基金是促進區域經濟發展的重要載體

（1）政府引導基金助力產業升級和經濟發展。政府引導基金成為支持地方經濟發展、解決融資難題、培育戰略新興產業的重要抓手，對支持經濟發展發揮了重要作用。政府引導基金實際上是以財政資金和信用作背書，吸引社會資本參與投資新興產業，有效發揮財政資金杠桿作用，撬動社會資本。引導基金與銀行的信貸創造功能不同，在于加快了現金和實物資本的結合，并相對有效地減少了過剩的流動性。在“穩定增長”的背景下，大量的政府投資項目正在廣泛推廣，各級政府迫切需要利用引導基金發揮財政資金對社會資本的杠桿作用，解決資本不足的問題。如今，各個地區的企業家投資者更喜歡投資周期短、效果快的IT產業，以及教育和餐飲項目，而投資于生物醫學、節能和環保領域且發展周期較長的項目則相對較少，符合美國國家科學技術發展規劃研究所的要求。由于激勵方向不協調，投資資本不能有效發揮促進產業調整和發展的作用。

（2）政府引導基金是引導資源優化配置的重要手段。在經濟周期尤其是下行時期，可以作為逆周期調節的有效補充手段。在當前融資渠道不斷遭到外部阻礙的關鍵時刻，如何破解受阻之處，不斷開創新的資源配置方法，通過引導基金破解和支配社會上的閑置資本和資金，不斷發揮政府引導作用，更好地實現區域經濟發展，壯大政府引導功能，成為地方政府破解融資障礙的重要途經。政府引導基金改變了原來傳統的財政投入方式，對推動創新驅動、創新企業的發展起到了非常積極的作用。在未來相當長的一段時間內，仍然要發揮非常重要的積極的助推作用，這個肯定是不可或缺的。只有通過建立引導基金的指引，不斷強化政府引導擔保功能，才能更好地吸引眾多投資者、民間資本、國外資本等社會資金參與到風險投資，才能提高區域政府引導基金的使用功能，更好地發揮融資功能，不斷提高資金使用效率，更好地服務區域經濟發展，從而更好地發揮資本功能，不斷拓寬資金來源。

（3）政府引導基金是推動當地經濟發展的重要推手。由于基金主觀上不是以盈利為目的，所以要利用市場化、科學化等實現路徑來不斷實現政府創立基金的主要目標。而政府將資本驅動創新作為經濟結構實現戰略性調整的關鍵驅動因素，要以如何完善區域經濟不斷進步和發展為目標，所以，引導基金在企業經濟發展和產業的提高上都具有重要意義。同時，要發揮財政對于高風險、長期投入的高科技產業的支持、引導和促進作用。目前看來，政府基金在引導社會資本，助推產業升級中發揮了重要作用，可以豐富逆周期的調節手段，也可以促進引導基金自身運作效率和產業帶動效應的提高，進而推動產業轉型升級和實現經濟高質量發展。

2 政府引導基金市場化運行的風險點

（1）引導基金使用效率不高。政府引導基金的基本要求之一是受益于社會資本與政府資金的參與，支持產業和相對應產業的發展，其中利用社會資本是一個重點。一些地方政府要求要按照地方政府的指示性資金使用，只能在某些地方進行投資，使得政府引導基金很難找到項目，導致一些優秀的投資資本，因為條件限制無法在當地找到好的項目。機構不敢與引導基金合作，部分基金主要來自財政資源，地方政府在管理和使用該引導基金時，將具有一定的政策目標來支持地方機構的發展。最常見的政策目標是資金與地方項目的比率，但某些地區的風險投資行業發展不大，資金對子基金的吸引力急劇下降。例如，風險投資基金需要按照要求，在部分省的新興產業領域進行投資，或者風險投資在引導基金等領域，對新興企業的投資應不少于總投資的36%，以市場為基礎的資金，形成重復的投資運作。由于無法理解引導基金管理人，項目公司的訴求不能充分發揮引導基金投資的指導作用，降低投資效率，引導基金對子基金的吸引力就大打折扣。

（2）引導基金管理機制仍然沒有市場化。從過往表現中可以看到，引導基金對放大財政資金杠桿效應、助推產業升級發揮了積極作用，也在一定程度上促進了區域創投行業加速發展。對于財政來說，此類基金不在于牟利，而在于扶持產業，所以在基金退出后，財政一般會把30%～50%的收益讓渡給其他社會資本方，從而增強社會資本的吸引力。但是，引導基金的決策機制與市場化母基金存在較大差異，很多地方引導基金管理人對子基金投資并無最終決策權。有的地方，雖然名義上將引導基金委托給企業管理，但是具體子基金的投資決策權仍由政府部門代表組成的理事會或管委會直接掌握，管理人只負責“辦手續，走程序”。如何構建科學高效的體制機制，用好管好這批資金，成為各地區政府共同面對的重要課題。

（3）基金的專業運作能力不足。迄今為止，從建立的引導基金來看，大多數已由政府委托給一家國有公司或企業負責引導基金的日常管理。政府管理基金時，仍然使用傳統的國有資產管理方法，導致投資效率降低或對投資產生更大的個人影響。由于管理機制不明確，各地區引導基金在管理機制和運作模式上各行其是，客觀地給引導基金帶來較大的運營風險。由于政府引導基金不是市場環境下的自動組建，導致基金管理團隊的市場意識和專業能力普遍較弱，也導致引導基金整體運作效果不佳，在很大程度上減少了投資收益。政府主導基金的主要性質一直與基金管理機制相抵觸，成立后，許多基金都面臨運作困難的情況，原因是政府部門的領導意見不明確，經營主體股東背景的差異，使得意見難以統一，基金設立和設定時缺乏全面的規劃，整體運作效果大打折扣。

（4）風險管控不到位。目前，很多引導基金在實際操作過程中，難以維系原定的市場規則，導致利益風險難以分擔。受區域人才、科技、金融等方面發展的影響，部分中小企業抗風險能力差，而新項目存在不確定性風險，導致基金不敢投入，部分基金投資進度較為緩慢，未能夠充分發揮產業扶持作用。如果引導基金前期組建的管理團隊缺乏專業的投資能力，不能識別合適的子基金管理團隊，也不能避免子基金管理團隊和被投企業間進行共謀，就會給引導基金運作帶來風險。另外，退出機制并不完善，通常，政府投資無法及時撤出，或者不愿退出成熟的項目以獲得經濟利益，不可避免地導致“擁擠效應”，從而降低了政府風險資本的效率。另外，國有資產的容錯機制與基金的市場化運作關系尚待弄清，導致了引導基金的模棱兩可情況，直接影響了引導基金的引導職能。

3 構建政府引導基金市場化運行的路徑

（1）提高引導基金使用效率。在選擇項目時，要通過各種措施，不斷強化市場化、科學化的發展要求，發揮引導基金的市場功能，充分發揮第一資金的重要作用。通過政府和宏觀視角，探索政府引導基金的變化邏輯及規律，要符合當前面對的困境，并對未來發展趨勢進行展望。要不斷加強對市場的認知和了解，完善價值意向、價值標準等方面的能力和水平，不斷提高政府引導基金的實現路徑。新時期的政府引導基金，有褪去燥熱后的潛伏深流，在對政府引導基金管理方和投資機構提出更高要求的同時，推動雙方更深入地了解，共同形成我國產業助推的合力。

（2）引導基金市場化運行機制。政府應加強資金管理，防止業務分散注意力，避免直接的市場干預，通過市場中介間接指導和支持工業發展，必須避免直接干擾受托人的工作，并通過在公司治理結構中的角色來更多地參與。聚焦區域目標任務，按照“先找項目、后設基金”原則，不搞“天女散花，星星點點”，不在低端成熟領域與商業基金過度競爭，將著力點放在落地見效上，將著眼點落在金融助推力、產業吸引力和技術驅動力上。政府引導基金固有的名稱“國有”，使運營過程中難以淡化國有資產的顏色，而營銷成為發展的唯一途徑。營銷的概念包括籌款和投資營銷以及營銷激勵機制。同時，必須在支持、指導和鼓勵對高科技產業的長期高風險投資中發揮金融作用。政府引導基金應該以盈利為出發點，能夠最大程度上保證篩選出的基金管理人是在當地市場中表現最優異的一批，而后在保值增值外的收益以獎勵的方式返還給基金管理人及社會資本。

（3）提高引導基金專業管理能力。目前，政府引導基金越來越成為中國股權投資市場的重要參與者，廣泛開展了子基金投資與項目直接投資多種形式的股權投資活動，必須按照市場規則行事，改變對工業發展財政支持的原始分配方法，以政府財政資金的分配方式實施體制創新，同時，市場在分配資源方面也起著至關重要的作用。要提前“吃透”當地政府引導基金的相關政策規定和管理辦法，如果有相關的管理辦法，在提出申請時要做自我評判，了解自己的優劣勢所在，一定要把劣勢說清楚，把優勢說足。政府層面尤其中央及省級政府應強化制度頂層設計，對引導基金的管理體制機制作出更為明確而具體的規定。所以，各地引導基金應按照市場化原則，立足本地區現狀，逐步構建以“專業化引導基金管理人”為中心的引導基金管理體制。政府引導基金的管理模式，向“以管理人為中心”變化，是政策制定者和地方引導基金管理部門需要重視的趨勢和方向。因此，要及時準確地掌握子基金及項目的相關數據，并進行充分有效的利用，實現政府引導基金核心業務的數據驅動。

（4）完善引導基金風險管控能力。為了保持企業的發展，政府肯定會提供強有力的支持。因此，企業虧損或破產的可能性小于引導基金。投資機構通過篩選項目選擇“潛在股權”公司，并通過退出機制獲得大量資金，以獲取投資回報。建立健全風險防范機制，主要包括基金組織模式的選擇，基金規模、經營期限、籌資目標、基金管理團隊的選擇，基金投資指導、基金運作狀況、權力和利益分配、基金退出計劃等。有效使用產業政策加速產業結構的改善和現代化，同時在分配資源上確保公平競爭和市場活力方面起決定性作用至關重要。按照“資金渠道不亂、指導權限不變”的原則，整合功能相同、投資領域相近的引導基金，將現有引導基金優化為科技成果轉化、資本市場發展、新興產業發展、現代農業發展若干投資方向。完善基金內部治理結構，加快基金投資進度，提高基金運作效率，減少資金閑置，合理控制管理費用。推進基金布局適度集中，聚焦需要政府調節的關鍵性、創新性行業領域，防止對民間投資的擠出效應，所以，提升引導基金退出機制的管理水平勢在必行。政府產業引導基金在約定時間內成功退出，標志著對價值發現、價值創造和價值良性循環的順利考察。政府投資引導基金從子基金或直投項目中退出，可以采取股權轉讓、份額轉讓、股票減持、減資、清算等方式進行。所以，在政府引導基金實踐操作中如何更好地發揮效益，更好地實現既定的投資收益，不斷完善市場規則，實現服務社會、服務地方、服務企業的目標。

4 結語

近幾年，中央和各地方財政紛紛出資設立政府引導基金，目前來看各地引導基金呈現高速增長的發展趨勢。如何構建科學高效的體制機制，準確及時掌握數據并利用數據驅動，將有利于踐行普惠金融理念，進一步提高機構為居民財富管理服務的能力，達到有效落實政策的目的。

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Marketization Risk Analysis of the Operation Guided by Government Funds under the Background of Economic Transition

Harbin Finance University

ZHAO Shixiu? JIANG Rui? LI Ying

Abstract： Under the background of a new round of global industrial transformation， China's economic development is facing a historic turning point and opportunity of transformation and upgrading. With the deepening of supply-side structural reform， the implementation of national strategies under the background of innovative development and economic transformation has provided necessary support for the rapid growth of the number and scale of government-guided funds in China. Government-guided funds have become an important starting point to promote local economic development and industrial development transformation. As governments at all levels pay more and more attention to guided funds， both the scale and number of guided funds across the country have increased. Nowadays， guided funds have been brought into the key areas of regional economic development to solve the problem of fund shortage and achieve the purpose of promoting the prosperity and development of regional economy.

Keywords： the government; guidance; fund; marketization; risk