城市規模結構變化的國際經驗研究

摘 要：在過往發展歷程中，部分發達國家在快速城市化時期通過人口分散化政策對其首都地區人口規模的快速膨脹進行了調控，本文通過以英國倫敦、日本東京、韓國首爾等典型城市為例，對城市化快速發展階段的城市人口規模調控的政策原因、政策歷程和政策效果進行分析，總結這些城市人口調控政策失敗的經驗和教訓，為我國的大城市規模調控政策導向提供參考借鑒。

關鍵詞：城市化;人口規模;政策調控;國際經驗;教訓

本文索引：韓少秀 .<標題>[J].中國商論，2021（21）：-030.

中圖分類號：F291 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2021）11（a）--04

在快速城市化時期，部分發達國家曾對其首都地區人口規模的快速膨脹進行了調控，主要是通過以人口分散化為目標的政策，引導大城市人口向周邊城鎮和其他地區流動。以英國倫敦、日本東京、韓國首爾為例，解構其在城市調控政策方面的經驗和教訓，為我國城市規模結構的調控思路提供參考借鑒。

1 英國倫敦

大倫敦城包括倫敦中心城區（包括從倫敦城市中心半徑20～25km范圍綠化帶以內的地區）、郊區和周邊地區，屬于英國區域規劃中的英國東南部經濟區。大倫敦城在發展過程中經歷了中心城區人口規模下降，人口向周邊地區轉移的階段。1960年大倫敦城的人口規模為910萬人，1960年以后，倫敦地區經歷了人口規模持續下降的過程，到1990年，人口規模又增長為805萬人。倫敦中心城區的發展受到“綠帶”的限制。“綠帶”內的人口一直在下降，但是東南部城市化地區的人口卻在增加。聯合國經濟和社會發展事務部數據顯示，1995年，大倫敦地區的人口規模為832萬人，隨后大倫敦地區的人口一直在增加（見表1）。

從19世紀到20世紀30年代末期，倫敦快速的工業化和城市化，使得大倫敦城的人口快速增加，倫敦的內城區（中心城區）出現了嚴重的社會問題，促使倫敦決策者開始思考應對策略。

1937年，英國政府成立了巴羅委員會（The Barlow Commission），1940年該委員會提出了通過分散化工業和人口的分布改善城市生存條件的設想。1942年，委員會為限制倫敦的城市蔓延，制定了區域規劃，劃定了城市增長的邊界，并規劃新城建設。1944年阿伯克隆比爵士和巴羅委員會一起制定了大倫敦規劃（Greater London Plan 1944），該規劃提出了建設倫敦綠化帶政策，即為保持倫敦城內相對較低的人口密度和就業密度，阻止倫敦城進一步向外蔓延，將綠化帶建設在1939年劃定的城市邊界上，該綠化帶為環狀，半徑為8千米。當時該綠化帶外沒有通勤到倫敦的基礎設施，因此主要通過建設相對獨立的新城來承接從倫敦分流出來的部分人口和產業。在倫敦城周邊距離倫敦市中心大約30～60千米的地方建立8個衛星城市，每個城市的人口規模控制在5萬人左右。1946年，新城行動法案制定并通過，就開始建設了倫敦北部新城——斯蒂文內奇。到1950年，全國范圍內已經有14座在建新城，其中倫敦周圍的8座衛星城均在建，但是最終這8個新城均淪為“睡城”，并沒有起到承接倫敦疏解人口的功能，反而增加了倫敦的交通壓力，因為老城高工資必然吸引人們入城內工作。出于這一現實發展結果，1965年前后，新的衛星城方案通過，該方案提出在倫敦城外70～100千米之外，交通干線能到達的遠郊區建立功能自立的“反磁力”新城。到1980年，全國范圍內新城建設的數量進一步增加到32座，吸納了超過250萬的人口，倫敦周圍的新城又增加了4座。新城開發在某種程度上確實解決了第二次世界大戰后英國大城市人口擁擠和無序發展的問題，對控制倫敦市區的自發性蔓延發揮了一定的作用。但是，由于規劃人員沒有認識到倫敦在金融、高新技術產業所具有的巨大集聚優勢，最終《大倫敦規劃1944》的人口疏解目標并未實現。2004年2月，大倫敦政府通過了《大倫敦空間發展戰略》，并描繪了倫敦未來30年的發展藍圖。在以金融、保險、高科技等新興非工業產業發展的市場環境下，倫敦政府決策人員和規劃人員認識到人口的增長、核心區加密、緊湊的豎向開發方式，更有利于城市發展，于是改變了之前的做法，在尊重市場規律的基礎上，鼓勵倫敦中心城區的加密豎向緊湊發展。另外，《大倫敦空間發展戰略》還明確了空間發展的優先權，倫敦市中心特別是倫敦大片占據有利位置的區域在過去50年未能在發展中受益，在此后的發展中將獲得優先發展權。

總結倫敦的綠化帶和新城建設政策，得出如下幾個方面的認識：第一，綠化帶政策對于倫敦的生態環境產生了積極影響。第二，綠化帶政策也帶來了一些社會問題，如綠化帶的建設使得城市跨越綠化帶發展，居民的通勤成本不斷增加。面對經濟發展的壓力，綠化帶政策使得更多的農用地轉化為非農建設用地。綠化帶的建立使得綠化帶內市區的土地供應跟不上城市發展的需求，導致房價不斷上漲，中心城區只能進行高密度開發。第三，1939—1980年，大倫敦地區的人口規模不斷收縮，這一階段的綠化帶政策較為簡單，沒有考慮到城市經濟發展過程中的用地需求會隨之上升等，這一階段的綠化帶政策較為有效。但是在1981年后，大倫敦地區的人口規模又開始不斷膨脹，經濟發展迅猛，用地需求量不斷上升，綠化帶政策遭遇不斷向外推移的壓力，最終發展為倫敦都市綠化帶。綠化帶政策發展過程中，在面對經濟社會等方面發展變化的壓力時，當剛性、環狀的綠化帶政策不再適應社會的變化時，綠化帶政策經歷了從起初簡單不變性向柔性、靈活的轉變，也被認為是解決問題更優的辦法。

2 日本東京

1925—2000年，日本的人口從59.7百萬增加到126.93百萬，同期，東京大都市區的人口從6.5百萬增加到33.42百萬。在此期間，國家人口增長了一倍多，而東京都市圈的人口則增加了五倍多 （見表2）。

在日本的城市化快速發展時期，政府也從國家和地方層面制定和采取了一些措施來應對東京都市人口的快速增長。如：東京綠化帶政策、區域增長極戰略和區域平衡發展戰略，通過劃定過度集中區、調整區、發展區來推動區域平衡發展戰略的實施，制定新城計劃和特區計劃推動區域增長極的形成。

但是這些政策的實施都未取得限制東京都市人口增長的效果，人口不斷增長的原因在于：第一，城市集聚經濟的強勁作用。在快速城市化時期，日本的經濟活動、企業總部不斷向東京集聚，1975—1985年，大阪的部分企業總部遷往東京，使得東京的工資水平遠遠高于全國平均水平，導致全國人口不斷向東京集聚。第二，日本經濟結構的調整。第二次世界大戰后日本的經濟政策，尤其是1970—1990年，日本經濟結構的調整，高新技術產業和服務業取代了重工業的地位，東京地區知識性產業和服務業高度發達，出于這些產業對集聚的高度要求，東京的吸引力進一步提高。第三，基礎設施的缺乏使得區域增長極戰略和平衡發展戰略難以實施。第四，起初的城市政策制定者和城市規劃人員對城市集聚經濟的作用重視程度不夠，直到20世紀80年代后期，才逐漸認識到城市集聚經濟和市場的力量。此外，日本政府是中央相對地方更為強勢，政策實施過程中，其他政府行為的支持力度不夠，東京市外部規劃增長極地區的基礎設施投資不足，使得均衡分散化政策難以實施。

東京都市增長管理政策產生的負面影響及其經驗啟示主要有以下幾個方面：第一，城市政策的制定要結合市場機制。大城市快速發展最重要的驅動力是城市集聚經濟，政策制定者和規劃人員在制定城市政策時一定不能忽視集聚經濟和市場機制的作用。東京三大都市圈人口持續增長最重要的原因是忽視了市場機制的作用。第二，中央政府應在認識到大城市集聚經濟作用的同時，通過制定科學的規劃和政策來促進大城市發展，減少規模效應產生的負面影響。第三，基礎設施的配套建設對于區域增長極和平衡發展戰略的實施非常重要。

3 韓國首爾

第二次世界大戰后，首爾的人口持續快速增長，在20世紀80年代的十年間，首爾的人口增長率是全國人口增長率的2倍。1990年首爾的人口規模已突破1000萬，1993年，首爾的人口有所下降，但是都市區的人口卻在持續增長。

韓國首爾的都市增長管理可以追溯到20世紀60年代初，第二次世界大戰后大量人口快速向首都地區集聚，經濟活動也齊步快速集聚著，當時的決策者認為首都地區的快速發展不利于全國范圍內資源的合理有效配置，可能會帶來社會不公。因此，在首爾人口超過300萬時，中央政府就考慮采取有效政策來減緩首都地區經濟的快速增長。如1964年出臺的“限制首爾都市人口規模增長特別措施”，這一措施的具體內容有：將中央政府機構遷到首都以外的其他城市和地區，限制首爾都市內企業、大學、研究機構等發展，在韓國除首爾外的其他地區建立工業園區、花園城市以形成新的增長極來分流首爾地區的人口和經濟。為了應對快速集聚的人口和經濟活動對商務區和住房的需求，老城區的貧民區、棚戶區被拆遷改造，城市貧民只能遷移到周邊郊區居住。然而，到20世紀60年代末，首爾的人口規模還是持續增長突破500萬，此后政府開始了更加嚴格的限制增長政策。

20世紀70年代，為控制首爾的常住人口規模，韓國政府采取了各種政策措施。首先，城市增長限制計劃旨在遏制城市地區的擴張，為此當時的韓國政府在全國14個大中城市建立了發展限制區，又名“綠帶”。其次，制定了第一個10年《全國空間發展綜合計劃》和隨后的省級與地方計劃。韓國的綜合規劃要求是在一個自上而下的框架內解決，在這個框架內，國家、省和地方的綜合計劃是一致的。該規劃的內容主要強調了社會基礎設施建設的重要性、工業基礎建設的重要性等方面。最后，通過引進“市民稅”來限制首爾市的人口增長。然而，首爾的人口增速不降反升，各種人口增長減緩措施顯然未能實現預設的目標。

20世紀80年代，一種分階段的增長計劃被引進來規范國家和區域的土地使用，確保首爾都市區的有序發展。在1981年制定了第二個10年的《國家空間發展規劃》。在1982年制定的《首都區域規劃》（Capital Reginal Plan）和1972年《國家土地使用管理法》（National Land Use Management Law）的支持下，制定了《首都地區重排計劃》和《國家土地利用管理計劃》，將首都地區劃分為具有不同監管程度的宏觀區域，《國家土地使用管理法》將國家的整個領土劃分為五個不同的土地使用區域。到了1989年，韓國政府又公布了《新城發展規劃》，從另一個角度反映了這一階段控制首爾市區人口增長管理政策并未取得預期的效果。

20世紀90年代，進入了增長管理的新時代，這一階段更多采用經濟手段而不是行政手段來引導城市的發展。在韓國中央政府間的關系下，規劃和發展的權力主要集中于中央政府，但是隨著地方自治的擴大，省級和地方政府在發展管制方面擁有了更多自由，在解決多層次和多區管轄問題方面更有靈活度。環境因素是影響這一時期增長管理政策的另一個因素，自然資源的流失和環境的惡化成為公共議程的主導。

盡管制定了一系列都市增長管理政策，但是首爾都市區的人口依然增長，從1970—1975年韓國平均的城市人口增長率為2.3%，首爾平均人口增長率為4.5%，約為全國平均水平的2倍。1975—1990年，首爾地區的人口增長率進一步加大，接近甚至達到全國人口增長率的3倍。首爾地區強勁的集聚經濟效應使得人口快速地集聚，用地需求進一步增加，而綠化帶的建立使得首爾都市內用地供給不足，城市發展只能跨過綠化帶向外蔓延式發展，進一步加劇了城市住房價格的快速上漲，加速了首爾周邊地區農田的占用率，使得人們的通勤時間和成本不斷上升。例如，20世紀80年代，首爾市的居民消費價格指數約增長了不到兩倍，但是同期首爾的房屋租金指數上漲了三倍多，大約有44%～68%的其他城鎮人口通勤到首爾。還有研究表明，如果首爾的綠化帶政策提前終止執行10年，首爾市民的生活、通勤、住房成本都將大大降低，空間發展也會更加合理。而現實的政策實施產生的負面影響使得韓國的勞動力成本不斷上升。

總之，韓國在城市化快速發展階段的都市增長管理政策沒有實現既定目標的原因與日本類似。首先，首爾地區集聚了韓國大部分的金融、高科技產業，而韓國中部、西南部和其他地區只分布了9.5%、13.4%和3.7%的非工業產業。強勁的集聚經濟具有的增長潛力沒有被意識到。其次，基礎設施的投資主要集中在首爾都市內，其他地區的投資不足。再次，地方政府與中央政府之間缺乏溝通協作。最后，新城建設的耗資巨大、成本非常高，造成的職住分離等負面影響很顯著。

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Study on International Experience of Changes in Urban Scale and Structure

—— Taking London， Tokyo and Seoul as Examples

Faculty of Education， Beijing Normal University

HAN Shaoxiu

Abstract： In the past development， during the period of rapid urbanization， some developed countries have regulated the rapid expansion of population in their capitals through population decentralization policies. This paper by taking typical cities such as London， Tokyo， Japan and Seoul， South Korea as examples， this paper analyzes the policy reasons， policy process and policy effects of the regulation of urban population size in the stage of rapid urbanization， and summarizes the experiences and lessons from the failure of population regulation policies in these cities. The purpose of this paper is to provide reference for the policy guidance of scale regulation of big cities in China.

Keywords： urbanization; population size; policy regulation; international experience; lessons