本科層次職業教育辦學主體的比較及選擇

□薛茂云

《面向21世紀教育振興行動計劃》提出培養本科層次職業人才以來，我國本科層次職業教育的探索和實踐走過了20 多年。20 多年來，本科層次職業教育施行多個辦學主體并舉的制度，但是，隨著本科職業教育制度的變遷，不同時期的辦學主體、主體間的側重點會有所變化。通過對不同本科層次職業教育辦學主體優劣勢的比較分析，有助于政府機構、高等院校和社會形成共識，優化資源和政策供給，提高本科層次職業教育辦學成效。

一、制度變遷：高職院校獲得獨立培養本科層次技術技能人才合法地位

1998年，國家首次提出培養本科層次技術技能人才，先后發布12 份政策文件（見表1）推進本科層次職業教育，近兩年，更是多次發文密集部署本科層次職業教育工作，體現了我國高層次技術技能人才培養工作的時代緊迫性。

表1 國家推進本科層次職業教育的政策文件及要點

（一）國家定位：應用型本科院校承擔本科層次技術技能人才培養的主要職能

2019年以前，國家強調通過應用技術型本科院校開展本科層次職業教育。1998年12月，教育部頒布的《面向21世紀教育振興行動計劃》提出：部分本科院校可以設立高等職業技術學院、允許職業技術院校的畢業生經過考試接受高一級學歷教育，也就是通過“試辦”和“聯辦”的形式探索培養本科層次技術技能人才。其中，可以設立高等職業技術學院的“部分本科院校”必然擁有應用型工科學科基礎，屬于“部分學科應用型”本科院校，因為，當時我國高等教育還沒有擴招，應用型本科高校極少，“應用型本科高校”的概念也還沒有提出來。2011年8月，《關于推進中等和高等職業教育協調發展的指導意見》要求：優化職業教育層次結構，完善高端技能型人才通過應用本科教育對口培養的制度。該政策明確了兩個重要信息：一是應用型本科教育屬于職業教育體系中的本科層次；二是應用型本科教育要通過“聯辦”的形式培養高層次技術技能人才。更具體地，應用型本科教育可以明確為由地方性和行業性本科院校實施。

1998年至2011年，國家只出臺過兩份政策文件涉及本科層次技術技能人才培養，并且兩者之間有10年的空檔期，這跟當時我國高等教育重點關注規模擴張的時代背景有關。1998年底，我國人口總數達到12.47 億人，高等教育毛入學率僅有9.76%，遠遠落后于世界發達國家。1999年國家開始推動高等教育大眾化進程，200 多所專科學校升格為地方本科院校或行業性本科院校[1]，以及將職業大學、部分高等專科學校和獨立設置的成人高校通過“三改一補”方針改辦成高等職業技術學院[2]，高等學校數量的快速增加帶動了招生數量的擴大，到2002年，高等教育毛入學率達到15%，實現了大眾化。2005年，國務院發布《關于大力發展職業教育的決定》，明確提出了高職教育在未來五年內要實現“招生規模占高等教育招生規模的一半以上；為社會輸送1100 多萬名高等職業院校畢業生”。在高等教育大眾化進程中，高職院校規模獲得極大擴張，但是職教體系的構建尚未引起國家重視，導致本科層次職業教育發展緩慢。

2014年，高等職業教育進入內涵發展快車道，本科層次職業教育作為一種新的職業教育類型和層次也開始得到國家重視，也就是在這一年，“本科層次職業教育”概念得到官方的認可和使用。2014年5月，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》首次提出要“探索發展本科層次職業教育”“引導一批普通本科高等學校向應用技術類型高等學校轉型，重點舉辦本科職業教育”。同年6月，《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》明確提出：發展應用技術類型高校，培養本科層次職業人才，使得本科層次職業教育達到一定規模。2015年10月，《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》進一步要求，推動部分地方普通本科高等學校轉型發展，引導一批獨立學院發展成為應用技術類型高校，重點舉辦本科層次職業教育。2018年11月，《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022年）》進一步強調，引導一大批普通本科學校向應用型轉變。這四份文件強調了本科層次職業教育的主要實施路徑：通過地方普通本科院校向應用技術類型高校轉型來實施。

毫無疑問，國家政策持續強調將應用型本科院校作為培養本科層次技術技能人才的主要途徑，并且意圖通過地方性、行業性的普通本科院校轉型來擴大本科層次技術技能人才培養規模。然而，20年過去了，高層次技術技能人才培養跟不上國家經濟社會發展步伐，需求缺口依然巨大，已經影響我國創新型國家建設戰略的順利實施。

（二）政策轉變：高職院校獲得獨立培養本科層次技術技能人才合法地位

2019年開始，我國高等職業教育進入提質培優階段，標志性舉措是《國家職業教育改革實施方案》的頒布。《方案》提出20 條職業教育改革措施，其中包括：完善高層次應用型人才培養體系；推動具備條件的普通本科高校向應用型轉型，鼓勵有條件的普通高校開辦應用技術類型專業或課程；開展本科層次職業教育試點。《方案》除了延續“通過普通本科高校向應用型轉型來擴大高層次技術技能人才培養規模”的政策思路外，還明確提出“本科層次職業教育試點”這一全新路徑來實施本科層次職業教育，這里的“試點”特指通過專科高職院校升格為職業技術大學來培養本科層次技術技能人才。這是我國對本科層次職業教育體系認識的重要轉變。同年，《中華人民共和國職業教育法修訂草案（征求意見稿）》指出：本科層次職業教育由本科層次的職業高等學校和其他普通高等學校實施。該草案提出了“本科層次的職業高等學校”概念，高職院校獨立培養本科層次技術技能人才的合法地位得以確立。

隨后，國家密集出臺通知文件具體部署本科層次職業教育試點，例如，《教育部辦公廳關于做好本科層次職業教育試點學校完善提高和測評指導工作的通知》《關于組織開展本科層次職業教育試點專業設置論證工作的通知》和《關于征求本科層次職業學校設置標準（試行）意見的函》等。2020年9月，《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》列出56 項重點任務（項目），“推進本科層次職業教育試點”是其中之一。2021年1月，《本科層次職業學校設置標準（試行）》和《本科層次職業教育專業設置管理辦法（試行）》頒布實施，為本科層次職業教育試點提供了政策支撐。隨著國家政策對“本科層次職業教育試點”支持力度的不斷加大，高職院校獨立舉辦本科層次職業教育必將迎來大發展。

二、實踐態勢：本科層次職業教育三種辦學主體的比較

政策變遷過程中，《國家職業教育改革實施方案》明確了三個本科層次職業教育實施主體，一是普通本科院校設立職業技術學院或開辦應用技術類型專業。二是應用型高等院校。其中，專科高職院校和本科院校聯合培養本科職業人才的學位授予單位是本科院校，且這些院校大多是地方應用型高校，因此，將“聯辦”模式的辦學主體歸為應用型高等院校。三是本科層次職業學校。三個主體代表著三種不同的本科職教辦學路徑，哪種路徑更具有辦學優勢是舉辦本科層次職業教育必須思考的戰略問題，直接影響國家本科層次技術技能人才培養整體成效。筆者以SWOT 分析法為基礎構建分析框架，對三種辦學主體進行宏觀分析，明晰三者舉辦本科層次職業教育的優劣勢。

SWOT 分析法是一種戰略研究方法，可以對研究對象所處的情景進行全面、系統、準確的研究，最初應用于企業競爭戰略分析，后來廣泛應用到個人、各類組織，以及社會經濟發展的各個領域。SWOT分析法從研究對象外部競爭環境和內部競爭條件兩個方面進行分析，外部競爭環境包括機會O（opportunities）和威脅T（threats）兩個維度，內部競爭條件包括優勢S（strengths）和劣勢W（weaknesses）兩個維度。外部競爭環境諸要素依據教育的外部關系規律來確定。高等教育發展受一定的社會政治經濟影響和制約，高等學校的發展主要受到政策、資金和社會認可度的影響[3]，據此，筆者選擇政策、資金和社會聲譽三個角度比較外部競爭環境。內部競爭條件結合本科院校的學科評估指標體系和高等職業院校人才培養工作評估指標體系來確定。國家《第五輪學科評估工作方案》明確：本科院校學科評估指標體系包括人才培養質量、師資隊伍與資源、科學研究（與藝術/設計實踐）水平、社會服務與學科聲譽等四個方面[4]，但是本文比較對象是本科職業教育，強調“實踐育人”“雙師型教師隊伍”和“應用導向的科學研究”，因此，將國家《高等職業院校人才培養工作評估方案》指標體系中的“產教合作育人”和“實踐教學”兩個指標替代學科評估方案中的“人才培養質量”，從而確定從產教合作育人、實踐教學、雙師型師資隊伍、應用導向科學研究、社會服務等五項指標比較高校內部競爭條件。據此，依據本文構建的分析框架對本科層次職業教育主體辦學影響因素進行分析（見表2）。

表2 本科層次職業教育三種主體辦學影響因素SWOT 分析

從外部競爭環境來看，通過在普通本科院校設立職業技術學院或開辦應用技術類型專業的途徑來培養高層次技術技能人才沒有得到政策的大力支持，只是在兩份政策文件中作了引導，一是在《面向21世紀教育振興行動計劃》中提到“可以設立”，二是在《國家職業教育改革實施方案》中明確是“鼓勵”，國家沒有把該路徑作為本科層次職業教育實施的主要路徑，也沒有專項資金資助。實踐中，通過設立職業技術學院或開辦應用技術類型專業來培養高層次技術技能人才的普通本科院校也較少，社會對通過該路徑培養高層次技術技能人才的關注度也較小。相反，通過地方性、行業性普通高校向應用型高校轉型來培養高層次技術技能人才的路徑被國家寄予厚望，得到政策的持續支持。2015年，教育部、國家發展改革委和財政部聯合發布《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》具體推進轉型工作，并且每年安排一億元資金以“產教融合”“產學研合作”等項目建設的形式支持地方本科院校轉型。2020年9月，“推動具備條件的普通本科高校向應用型轉變”被列入《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》重點工作任務。在實踐中，應用型高校評價標準尚未出臺，社會上特別是普通高校領導和師生對 “應用型轉型”接受度較低，甚至存在一定的抵觸情緒[5]，導致轉型工作“政府一頭熱”的現象長期存在，給本科層次職業教育的實施帶來一定的阻礙。通過專科高職升格為職業技術大學培養高層次技術技能人才的路徑成為近年來政策關注的重點。2019年本科層次職業教育“試點”以來，國家發布了本科層次職業教育專業目錄體系、專業管理辦法和本科層次職業學校設置標準，并且也將“推進本科層次職業教育試點”列入《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》重點工作任務。省級政府也給予升格高職院校一定的資金支持。更加難能可貴的是，社會、專科高職院校領導和師生對 “升格為職業技術大學”的愿望強烈，本科層次職業學校獨立培養高層次技術技能人才已經具備天時、地利、人和的最優外部條件，必將迎來跨越式發展。

從內部競爭條件來看，在普通本科院校設立職業技術學院或開辦應用技術類型專業，政策和社會關注度較少，具體實踐也很少，分析其內部競爭條件價值不大。對于地方性、行業性普通本科院校向應用型轉型，實踐中轉型成功的案例較少。這些院校還是基于知識邏輯而非市場需求進行專業設置，缺少產教融合、產學研合作、校企合作等應用型人才培養機制，使得教師的科學研究和社會服務能力不能有效轉化為高層次技術技能人才培養優勢，導致學生能力結構跟經濟社會發展需求不匹配。此外，我國高等教育大眾化、普及化進程中，地方高校大多發展成為擁有1-2 萬名學生規模的多學科綜合性大學，應用型學科較少，整體轉型為應用型本科院校的難度很大。對于本科高職院校，其辦學定位是職業教育類型，繼承了專科高職的職業人才培養模式、社會需求導向的專業設置，以及學校的校園文化、實訓基地、校園治理模式等軟硬件條件，高度匹配技術技能人才培養要求，有利于培養出合格的高層次技術技能人才。然而，職業技術大學是由專科高職升格而來，“雙師型”教師的科學研究和社會服務能力整體欠佳，一定程度上會影響高層次技術技能人才的創新能力培養。

總而言之，專科高職院校升格為職業技術大學具備天時、地利、人和的外部環境，實現起來最容易；地方性和行業性普通本科院校向應用型轉變雖然得到政府的大力支持，但由于受到人們觀念和學校自身學科知識導向等辦學條件的影響，成功轉型還有很長的路要走。從學校內部條件來看，本科高職院校具備培養高層次技術技能人才的大部分條件，存在的主要問題是師資力量欠缺，以及由此帶來的學校科學研究和社會服務能力的不足。地方性和行業性普通本科院校轉型發展面臨一系列的辦學條件限制，但其教師科學研究和社會服務能力較強，通過合理的轉型利用，將有利于高層次技術技能人才創新能力培養。

三、“試點”樣態：本科層次職業院校中公辦和民辦的比較

高職院校升格職業技術大學獨立培養本科層次技術技能人才具有外部競爭優勢和良好的內部人才培養基礎，是推進本科層次職業教育的重要路徑。“試點”院校中，包括兩種辦學性質的學校：民辦院校和公辦院校。遴選的“試點”學校在各自的辦學性質類別里都是綜合辦學實力強的優質學校，對兩種不同性質的“試點”院校進行比較分析，明晰內外部辦學優勢，可以進一步優化本科層次職業教育實施路徑。對兩種不同性質“試點”學校辦學影響因素進行SWOT 分析（見表3），能夠“以點帶面”掌握民辦職業院校和公辦職業院校培養高層次技術技能人才的競爭力。

表3 兩種不同性質“試點”院校辦學影響因素SWOT 分析

從外部競爭環境來分析，民辦和公辦“試點”院校具有同樣的政策支持、社會和師生的強烈期盼。資金方面，民辦本科職業院校屬于社會力量辦學，較難得到政府的資金支持，公辦本科職業院校則得到省級政府較多的資金支持。資金資源能夠有力地支撐公辦本科職業院校引進高層次人才、改善辦學條件、創新人才培養模式等，將快速提升公辦本科職業院校辦學內涵。

從內部競爭條件來分析，根據《中國高等職業教育質量年度報告（2020）》和27 所“試點”院校（截止2021年4月30日）2020年度質量年度報告的數據統計，公辦本科職業院校的五項對比指標均優于民辦本科職業院校。首先，人才培養方面。人才培養是高等院校的中心工作，涉及師資隊伍建設、課程體系、教學體系、教學資源供給，以及人才培養模式創新等諸多因素，例如，公辦本科職業院校南京工業職業技術大學是全國育人成效50 強、教學資源50 強，獲國家教學成果獎一等獎1 項；22 所民辦本科職業院校沒有獲得國家級的教學和育人獎勵或榮譽。顯而易見，在育人和教育教學兩個指標中，公辦本科職業院校優于民辦本科職業院校。其次，“雙師型”師資隊伍方面。師資隊伍的整體水平直接影響本科層次技術技能人才培養的質量，公辦本科職業院校南京工業職業技術大學“雙師型”教師占比91%，具有博士學位的教師180 人，占比23%；22 所民辦本科職業院校“雙師型”教師占比在50%左右，具有博士學位的教師數量則沒有對外公布，可見，公辦“試點”院校的師資條件比民辦“試點”院校強，具備培養合格的高技術技能人才的師資力量。第三，科學研究和社會服務方面。本科層次技術技能人才培養目標是培養具備面向應用的創新思維、創造精神和創新創業能力，能夠創新運用工程技術方法解決一線復雜問題，能夠將研發方案在技術與工藝層面轉變為實際的產品或服務的“工匠型”人才[6]，因此，教師的應用導向的科學研究能力是培養合格“工匠型”人才的重要保障。橫向“四技”項目經費是評價高校應用型研究和社會服務能力的核心指標，22 所民辦“試點”院校中，8 所院校累計獲得橫向“四技”服務到賬經費745.4 萬元，其他13 所院校橫向項目到賬經費為0。公辦“試點”院校南京工業職業技術大學簽訂橫向“四技”服務合同159 項，到賬經費4095 萬元。所以，公辦本科職業院校教師的應用型科研和社會服務水平遠高于民辦本科職業院校，體現了公辦職業院校在科教融合培養創新型技術技能人才方面的巨大優勢。

總之，不論是外部競爭環境還是內部競爭條件，“試點”學校中優質公辦職業院校具有優質民辦院校無法比擬的優勢。“窺一斑而知全豹”，事實上，《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》的國家級項目認定數量可以從另一個側面證實公辦和民辦“試點”院校的辦學競爭力情況。2019年教育部認定了7 類國家級項目，22 所“試點”民辦院校中只有5 所學校被認定為 “國家級骨干專業”6 個；“試點”公辦院校南京工業職業技術大學被認定了7 類項目中的6 類。我國優質公辦高職院校的綜合辦學實力遠遠高于優質民辦院校是不爭的事實。

四、路徑優化：“雙高計劃”建設學校升格本科舉辦本科層次職業教育

通過對宏觀層面三種本科層次職業教育實施路徑的戰略分析和微觀層面“試點”院校綜合辦學水平的比較，優質公辦高職院校升格本科獨立培養高層次技術技能人才具有外部競爭環境和內部辦學條件的綜合優勢。事實上，國家對優質公辦高職院校進行了持續的資金投入和建設，培育了一大批具有很高辦學水平的高職院校，例如，2006年開始的國家示范（骨干）高職院校建設，2015年開展的優質高職院校建設，近期則啟動了“雙高計劃”建設。2019年，《教育部財政部關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》（簡稱 “雙高計劃”）提出：“堅持扶優扶強”的原則，支持基礎條件優良、改革成效突出、辦學特色鮮明的高職學校和專業群率先發展，發揮示范引領作用。同年12月，教育部遴選出197 所“雙高計劃”建設學校，均是公辦高職院校，代表了我國高等職業教育的發展水平和辦學特色，升格“雙高計劃”建設學校是開展本科層次職業教育的理想路徑。

順利升格是“雙高計劃”建設學校獨立開展本科層次職業教育的先決條件。“雙高計劃”建設學校升格為本科層次職業學校主要有兩種路徑：一是獨立升格，二是與獨立學院合并轉設。由于每所“雙高計劃”建設學校辦學基礎不同，所屬省份獨立學院辦學情況也不一樣，因此，“雙高計劃”院校需根據自身條件和所處的教育環境選擇合適的升格路徑。對于獨立升格的“雙高計劃”院校來說，應對標對表《本科層次職業學校設置標準（試行）》，完善辦學條件，特別應加強“師資隊伍”條件中的“專任教師總數應滿足生師比不高于18∶1”和“土地”條件中的“生均占地面積應不低于60 平方米” 的指標建設，爭取早日達到本科層次職業院校設置標準，升格試點本科層次職業教育。對于與獨立學院合并轉設的“雙高計劃”院校來說，一要深入了解獨立學院舉辦者的構成。應優先選擇與無社會舉辦方的獨立學院合并轉設，對于有社會舉辦方的獨立學院，應充分協調各方利益，達成一致意見后再啟動合并轉設工作。二要扎實做好第三方社會穩定性風險評估工作。特別是對獨立學院學生、學生家長和教師進行細致的意向調查，做好解釋說明工作，爭取全體師生、學生家長的同意，方可推進合并轉設工作。

主體獨立性是實現本科層次技術技能人才培養目標的組織保障。行為決策理論（Behavioral Decision Theory）是從組織行為學的角度探討決策過程的理論，該理論認為，組織中決策者的實際決策受到動機、偏好、認知及資源等因素的限制，當有多個決策者提出行動方案時，評估這些方案并選擇最佳方案需要花費大量的時間、金錢和平衡各方利益，將影響組織運行效率。在發展本科層次職業教育實踐中，“雙高計劃”建設學校升格為職業技術大學具有辦學主體單一性，從而有效避免了未來辦學過程中因多元主體參與決策可能帶來的矛盾和資源內耗，提高了本科層次技術技能人才培養學校的辦學效率。在法律層面，《中華人民共和國職業教育法修訂草案（征求意見稿）》也賦予了“雙高計劃”建設學校獨立培養本科層次技術技能人才的合法地位：“本科層次職業教育由本科層次的職業高等學校和其他普通高等學校實施”。可見，“雙高計劃”建設學校升格為職業技術大學獨立培養本科層次技術技能人才具備法律合規性和組織優越性。

辦學水平高是實現本科層次技術技能人才培養目標的必要條件。人才培養是高等院校的中心任務，為了實現本科層次技術技能人才培養規格要求，高職院校需要具備高水平的“雙師型”教師隊伍、高質量的專業建設和課程體系，豐富的教學資源和完備的實踐實訓教學體系等辦學條件，“雙高計劃”建設學校具有人才培養和治理水平高的扎實辦學基礎。《中國特色高水平高職學校和專業建設計劃項目遴選管理辦法（試行）》要求申報學校需要取得至少5 項國家級的標志性成果，包括：獲得國家級教學成果獎勵、主持國家級職業教育專業教學資源庫、承擔國家級教育教學改革試點、建設國家級重點專業、被評為全國就業創業典型、教師獲得過國家級獎勵、學生獲得過國家級及以上競賽獎勵等。以上遴選條件體現了入選的“雙高計劃”建設學校在辦學條件方面有著巨大優勢，為未來培養合格的本科層次技術技能人才提供了支撐。

創新能力強是培養合格本科層次技術技能人才的核心要求。本科層次職業教育強調理論基礎具有厚度、學習內容具有跨度、技術應用具有深度、職業定位具有寬度[7]，培養的人才具備多元化的知識結構、深厚的技術能力，能夠在實踐中進行知識遷移、創新技術應用將“技”轉化成“術”，具有創新性、復合性、行業性和可持續發展能力等特質[8]。本科層次技術技能人才的培養規格和要求凸顯了“學生創新能力”培養訴求，培養具有創新能力的學生前提條件是組建一支具有應用型科學研究和社會服務能力的“雙師型”師資隊伍，并采用“科教融合”機制培養創新性技術技能人才。“雙高計劃”建設學校具備“與行業企業深入合作開展科技研發應用，科研項目、專利數量多”的條件，并且通過“雙高計劃”建設，能夠進一步“提升教師科研能力，培養一大批具備改進企業產品工藝、解決生產技術難題，具有絕技絕藝的高水平雙師隊伍”[9]。“雙高計劃”建設學校為本科層次技術技能人才創新能力培養儲備了師資，為經濟社會發展輸送大量具備崗位勝任力的高層次技術技能人才提供了理想路徑。