財政資金績效審計的關注點與審計方法研究

董國洪

摘要：提升財政資金績效管理水平是提高財政資金使用效益，節約資金成本的重要途經。績效管理理念雖已提及多年，但推行效果仍未達到預期理想的效果，重投入、輕管理，重支出、輕績效的意識仍然存在。通過開展財政資金績效審計監督，強化部門責任意識，可以有效推動各地績效管理水平的提升，實現財政資金提質增效。

關鍵詞：財政資金;績效管理;審計方法

一、引言

開展預算績效管理是落實黨中央、國務院重大決策部署的客觀要求，是實現財政資金提質增效，建立現代預算管理制度的重要內容。通過開展財政資金績效審計工作，可以在一定程度上改變財政資金在管理、使用中長期存在的重視投入數量而忽略產出質量的問題，在重視財政資金使用的真實性、合法性的同時，更加注重資金投入使用后所產生的社會效益、經濟效益和環境效益。理想的、真正意義上的績效管理工作，可以通過設定科學、合理的指標體系，利用專業化的績效評價方法對每個項目產生的效益以定性化和定量化的方式準確的表達出來，實現優勝劣汰，進而推動預算編制、管理和審核過程的簡約化、公平化。但從目前來看，績效管理方面還存在許多問題，甚至成為了財政部門、預算單位的一種“負擔”、一種“形式”，沒有實現真正意義上的績效管理。

二、確定財政資金績效審計項目的因素

在確定財政資金績效審計項目時，要緊緊圍繞國家方針政策、地方黨委、政府工作重心，切實提高服務大局意識，真正發揮審計在國家治理體系和治理能力現代化中應承擔的重要作用，提高政府部門在利用和管理公共資源的經濟性、效率性和效果性。這些因素主要包括以下方面。

（一）國家方針政策和黨委、政府工作重心

審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要力量。圍繞國家方針政策和地方黨委、政府工作重心確定績效審計項目，是全面落實黨中央決策部署和地方黨委、政府工作要求的客觀需要，是推動國家政策落地、經濟高質量發展的必然選擇。

（二）審計項目重要程度

一般從資金性質和資金規模兩方面考慮，資金性質越重要，規模越大，重要程度一般越高，審計結果就越容易被社會公眾所關注。因此，在選擇財政資金績效審計項目時，對資金性質重要、規模較大的項目要格外引起注意。

（三）審計效果

審計效果是指開展財政資金績效審計所能產生的影響力，主要包括：通過開展績效審計工作是否大力改善或提高被審計單位項目管理水平;是否促進被審計單位對項目進行有效的控制和管理;是否促進被審計單位降低資金支付成本、提高資金使用效率等。預期的審計效果越好，被選擇作為審計項目的機率就越大。

（四）審計成本和可操作性

在開展財政資金績效審計時，審計機關要充分考慮自身有限的資源，尤其是完成審計項目所必需具備的專業人員。確定財政資金績效審計的成本，主要是通過對備選項目開展成本-效益分析，確定所選擇的項目成本與收益比例，避免選擇收益低、成本高的項目。選擇的項目付出成本應小于預期審計效果，且有足夠的理由能引起決策層的重視。

（五）管理風險

當被審計單位在管理方面缺乏經濟性、效率性和效果性時會產生一定的風險，被審計單位的管理風險越大，審計機關開展財政資金績效審計帶來的改進就越大，審計效果和審計質量就愈加明顯。

三、財政資金績效審計的關注點

（一）績效目標管理方面

1. 關注績效目標管理體制的健全情況。目前各級財政部門在安排預算時，普遍存在使用傳統的基數增長模式，特別是部分預算資金依然存在著法定支出、逐年增長的情況，使得部門對績效目標的設定、管理更加流于形式，績效目標設定與否難以觸動部門利益，導致績效目標與預算安排銜接不夠。由于法定支出、法定增長的要求，有些項目甚至沒有建設規劃、立項評審等材料的情況下就安排預算。在這種情況下，要重點關注和審查財政部門績效目標管理體制和制度的建立健全情況，對照建立的體制機制和相關制度，關注制度的執行情況和體制機制的健全情況，以此來發揮績效目標的約束作用。

2. 關注績效目標是否量化，績效目標的申報是否流于形式。目前，雖然相關職能部門根據部門職責制定了通用的績效目標申報表，但是因各級職能部門的具體情況差異，且制定的績效目標申報表中可量化指標缺失，定性化指標模糊不清，難以準確測算項目產生的真實效益，且在客觀反映實施效果方面存在一定的技術困難，影響到績效目標的準確性，使得績效目標的申報在一定程度上流于“形式”。

3. 關注績效目標的設定是否清晰。目前，大部分預算單位設定的績效目標與部門職能、政府工作任務結合得不夠緊密， 由于使用通用的績效目標申報模板，不能針對項目的具體特點進行有針對性的設定，使得績效目標的設定專業性欠缺、針對性不強，無法全面、準確的反映部門履職盡責情況和項目開展情況。

4. 關注績效目標的申報是否實現全覆蓋。目前，績效目標的申報主要針對項目支出。要關注財政部門是否對法定支出、法定增長的項目不設定績效目標以及績效目標的覆蓋層面未擴展到部門整體支出、上級對下級的轉移支付等方面的問題，特別是近幾年各地財政收入出現明顯下降趨勢，可用財力不斷減少，甚至部分財政已完全成為“吃飯型”財政，使得績效目標的申報成為了“選擇性”申報。

（二）績效運行監控方面

1. 關注績效運行監控是否到位。目前大多數績效運行監控還停留在政策要求層面，對預算執行中的監控未有實質性措施，且缺乏績效監控方面的專業人員，導致績效監控流于形式。

2. 關注監控的內容是否明確。目前大多數績效運行監控更側重于項目的執行進度，資金花沒花出去，花的方向對不對等，對預算安排的資金有沒有發揮預期的效益，執行中有無偏離預期目標等監控內容缺乏系統性認識。