新疆區域創新政策量化評價研究

秦海波，肖鴻波，烏 靜，李莉莉

(1.新疆大學政治與公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830047；2.新疆大學國家安全研究省部共建協同創新中心，新疆 烏魯木齊 830047；3.新疆大學經濟與管理學院，新疆 烏魯木齊 830046；4.新疆財經大學信息管理學院，新疆 烏魯木齊 830011)

0 引言

區域創新發展是我國擺脫中等收入陷阱，實現聯動增長與協調發展的關鍵力量[1]。我國正處在創新驅動轉型的關鍵時期，在當前創新驅動發展戰略背景下，加快從要素驅動發展向創新驅動發展的轉變是 “十四五”時期所面臨的一個緊迫任務[2-4]。區域創新能力是構建區域創新體系的核心支撐[5]，囿于區域發展程度的差距，使得創新活動在區域層面呈現多樣態勢[6]。各地區的創新發展水平參差不齊、區域差異明顯，部分地區發展水平明顯滯后[7]。

2017年11月，科技部聯合發改委批準新疆啟動建設絲綢之路經濟帶創新驅動發展試驗區，提出要將新疆打造成絲綢之路經濟帶創新引領示范區、科技成果轉化示范區和面向中亞與西亞的協同創新平臺[8]。近年來，新疆區域創新呈現出加快發展的良好局面，以科技創新為引領，不斷推動經濟實現高質量發展[9]，但與其他省區相比，新疆的區域創新能力仍然處于較為落后的地位[10]。推動新疆加速轉型，對于加快建設創新型國家，實現全局創新發展具有重要意義。

本文以2000—2020年新疆出臺的248項區域創新政策為基礎，借助ROSTCM6文本挖掘軟件建立PMC指數模型，深入挖掘政策文本，進行量化評價，以期為新疆區域創新政策的制定與區域創新政策體系的完善發展提供有益建議。

1 相關文獻回顧

政策評估為調整、優化政策措施，提高政策執行質量，判斷未來政策走勢等提供決策參考和依據。最早的政策評價起始于Suchman[11]提出的五類評估，其后，Poland[12]提出 “三E”評估分類架構；Wollmann[13]提出經典政策評價，以揭示因果機制對政策進行分析評價。國外學者注重定量與定性相結合的方法進行政策評估[14]。在創新政策的界定方面，國內外學者進行相關研究時，并沒有將科技政策與創新政策進行嚴格區分，隨著創新驅動受到學界的重視，越來越多的學者直接使用創新政策的概念進行研究[15-16]。

國內學者對于創新政策的評價研究經歷了以下三個階段：

在第一個階段，主要是學習借鑒國外的定性政策評價方法，處于創新政策評價方法的摸索時期。這一階段我國學者對創新政策評價方法進行了有益探索，初創性地將國外先進經驗引入國內。張雅嫻等[17]在Rothwell等[18]對科技創新政策工具研究的基礎上，通過供給面政策工具、環境面政策工具與需求面政策工具對我國軟件產業政策進行了實證性分析。肖士恩等[19]研究發現我國科技創新政策評價處于探索階段，在對國內外學者的政策評估方法進行探討的基礎上，為我國科技創新政策評估提供了有益借鑒。黃燦[20]通過歐盟與我國創新政策的比較，對我國創新政策進行了多角度評價，為我國創新政策的制定與執行提供了有益的借鑒方向。董娟等[21]通過科技政策目標、重要舉措、投資與政策環境以及研究方向四個角度進行中美新科技創新政策的比較分析，為完善我國科技創新戰略提供參考。劉會武等[22]提出以評價目的、創新活動、時間尺度三要素為維度的創新政策三維分析框架，為政策評價提供了新的思路與方法。

在第二個階段，強調科學研究方法與理論模型的結合運用。該階段我國學者對政策計量模型進行了有益探索，相較于上一階段更加注重評價方法的科學性，也更加側重于模型方法的使用，但仍未完全形成體系研究。彭紀生等[23-24]從政策力度、政策目標、政策措施三個維度入手建立政策計量模型，在量化分析的基礎上對我國科技政策進行客觀評價,以創新政策為例，給出政策量化標準的具體操作手冊。劉會武等[25]從系統化視角出發，提出創新政策 “鉆石模型”分析框架。郭強[26]建立了科技創新政策評估指標體系，通過模糊數學理論和熵值法對科技創新政策效果進行定量評估。襲著燕等[27]運用文獻計量法對山東省科技創新政策文件進行量化分析，構建了區域科技創新政策設計框架。趙莉曉[28]基于公共政策評估視角，建立了創新政策評估理論框架。

在第三個階段，主要是國外先進評價方法的本土深化運用以及科學研究方法的跨學科運用，形成了主要包括統計分析方法、前沿面分析方法、系統分析方法三類比較典型分析方法的體系化研究[29]。張永安等[30]基于文本挖掘建立PMC指數模型，對國務院出臺的創新政策進行評價分析。俞立平[31]以高技術產業為例，基于DEA方法與Malmquist指數的實證分析方法，對區域創新政策評價框架進行測度與檢驗。游玎怡等[32]基于創新生態系統理論與政策工具理論，對深圳、香港兩地的科技創新政策進行量化評價。成全等[33]通過構建主題模型與PMC指數模型，對我國原始性創新政策進行政策量化評價。

從上述研究成果來看，國內學者對科技創新政策的評價開展了豐富的研究工作，既包括政策文本的內容分析、測度評估等問題，也包括對科技創新政策評價模型的研究。一方面，實現了由模仿式學習不斷向探究中國問題、講中國故事的本土深化運用方向發展；另一方面，構建了相對完善的科技創新政策評價研究體系。然而，如何進一步挖掘政策文本內容，提高政策評價的科學性及降低研究的主觀性成分，仍是科技創新政策評價研究的難題。此外，目前關于科技創新政策的評價研究，主要集中于國家層面的政策與較發達地區相關政策的分析，鮮有研究探討分析后發地區的科技創新政策，也鮮有研究聚焦于新疆的區域創新政策。目前關于新疆區域創新政策的研究主要集中在一些宏觀性的分析，對政策內容進行系統評估和量化分析還屬于研究空白。新疆作為絲綢之路經濟帶核心區，是面向中亞五國合作的陸橋型國際通道，有必要對新疆區域創新政策進行科學評價分析。一方面，有利于我國西進戰略的開展，培育新的創新經濟增長；另一方面，能夠助力區域協調發展，實現全局創新發展。本文根據已有研究成果，將定性研究方法與定量研究方法相結合，建立PMC指數模型，對新疆區域創新政策進行綜合量化評價。

2 新疆區域創新政策量化評價

2.1 模型建立

目前評價科技創新政策的研究較多使用定性與定量相結合的研究方法，主要聚焦于文獻計量方法與政策模型評價法，其中PMC指數模型是文本政策的重要評價方法之一。PMC指數模型由Ruiz Estrada等基于Omnia Mobilis假說思想提出，該模型認為世上的萬物都是運動、發展且互相聯系的，不論其大小都非常重要，最初作為一種經濟政策的評估方法[34]。通常建立PMC指數模型有如下步驟：選擇設置政策變量及參數；建立多投入產出表；計算變量值及PMC指數；繪制PMC曲面圖。

從國內來看，學者對PMC指數模型的應用領域不斷拓展，通過與文本挖掘相結合的方法對科技創新政策、經濟政策、產業政策與民生政策等領域進行評價分析。PMC指數模型主要具有以下優勢：第一，建立模型時需充分、全面考慮各種變量及參數，評價具有較強的綜合性；第二，與深入挖掘政策文本內容相結合，能較大程度降低研究的主觀性，提高評價的科學性與準確性；第三，該模型方法可以從不同維度展現政策的優勢與弱勢，推動政策量化研究不斷深入。鑒于此，本文在挖掘新疆區域創新政策文本內容的基礎上，構建PMC指數模型進行政策量化評價分析。

2.2 樣本選擇與詞頻統計

本文通過 “北大法寶”數據庫和新疆維吾爾自治區黨委、人大、政府及相關廳局的官方網站收集和篩選相關政策，獲得有效政策文件248份，時間區間為2000年至2020年。

ROSTCM6.0軟件能夠實現文本詞頻檢索、分詞處理與語義分析，對于政策文本內容的挖掘能夠起到有益的借鑒作用。本文借助ROSTCM6.0軟件對248項新疆區域創新政策文件進行分詞處理，統計分詞后政策文檔的詞語頻次。鑒于研究樣本為自治區層面的區域創新政策， “新疆” “維吾爾” “自治區”等代名詞對于待評價政策樣本的政策功能、政策特性無實際意義，在統計高頻詞時首先將此類詞語剔除；其次剔除 “發展” “建設” “實施”等指向性不明確的動詞。剔除上述詞語后整理獲得出現頻次最高的50個詞匯，如表1所示。

表1 前50個高頻詞匯及詞頻匯總

為了避免選取典型政策時的主觀理解偏差，提高研究的科學性與可靠性，本文依據Rothwell等[18]的政策工具理論基石，對所收集的248份政策文獻進行編碼與歸類，將新疆區域創新政策中的相關政策工具分為三大類，即供給面政策工具、需求面政策工具和環境面政策工具。本文在進行編碼分類前，要求兩位編碼人員熟悉掌握政策工具維度釋義，能夠準確進行政策文本的歸類與記錄工作。考慮到編碼過程中編碼人員的主觀理解偏差以及不確定性，本文首先綜合考慮科技領域相關專家的意見；其次根據Viney[35]的分析信度檢驗方法，通過一致性系數α的大小檢驗編碼人員對編碼分類結果的一致性。當α位于0.8～0.9之間時，信度結果屬于可以接受，當α>0.9時，表示研究結果信度較高。通過計算，本研究對新疆區域創新政策編碼分類結果的信度值為0.92，編碼結果信度較高，歸類與編碼的可靠性較好?；趯?48份政策樣本的編碼歸類，結合三類政策工具的功能類別、科技領域專家意見以及文本挖掘所得結果，最終遴選出12項具有代表性的新疆區域創新政策，見表2。

表2 新疆區域創新典型政策

2.3 變量分類與參數設置

基于對248項新疆區域創新政策樣本的編碼、文本挖掘和已有文獻學者對變量的設置，結合新疆當前區域創新發展的戰略背景，本研究共設置了10個一級變量和40個二級變量，具體變量設置及來源見表3。在選定一級變量和二級變量后，選用二進制作為標準來規定參數識別。若選取的政策樣本符合某項二級變量描述的要求與條件，則所對應二級變量的參數得分為1，若不滿足則得分為0。

表3 新疆區域創新政策變量體系

2.4 建立多投入產出表

多投入產出表是基于各變量及其參數值的分析框架，能夠詳細觀測各項政策在每一個變量上的具體情況，是后續計算PMC指數和繪制PMC曲面的關鍵依據。在設置新疆區域創新政策測量標準后，本文基于分析框架構建多投入產出表，部分數據見表4。

表4 多投入產出表 (節選)

3 新疆區域創新政策實證分析

3.1 PMC指數計算

在確定新疆區域創新政策測量體系標準后，采用文本挖掘方法進行實證分析，如公式 (1)與公式 (2)所示，二級變量服從[0,1]分布。首先通過公式 (3)計算一級指標值；其次根據所得一級指標值，由公式 (4)計算出PMC指數：

X～N[0,1]

(1)

X={XR:[0～1]}

(2)

(3)

PMC指數=

(4)

根據上述公式，計算得出各項典型政策的PMC指數，并依據政策得分對政策進行等級評價，評價結果見表5。

表5 12項新疆區域創新政策PMC指數匯總

3.2 PMC曲面構建

通過12項新疆區域創新典型政策的PMC指數構建PMC曲面，能夠更加直觀地展示政策各維度的評價結果。本研究共有10個一級變量，考慮到PMC曲面的平衡性與對稱性，在構建PMC曲面時剔除X0。PMC曲面由3×3矩陣構成，構建方法如下：

(5)

將12項典型政策的一級變量得分帶入式(5)，得到各項政策的PMC矩陣，依據PMC矩陣得出各項政策的PMC曲面圖，如圖1至圖12所示。

圖1 P1政策的PMC曲面

圖2 P2政策的PMC曲面

圖3 P3政策的PMC曲面

圖4 P4政策的PMC曲面

圖5 P5政策的PMC曲面

圖6 P6政策的PMC曲面

圖7 P7政策的PMC曲面

圖8 P8政策的PMC曲面

圖9 P9政策的PMC曲面

圖10 P10政策的PMC曲面

圖11 P11政策的PMC曲面

圖12 P12政策的PMC曲面

3.3 新疆區域創新政策存在的問題與建議

基于各項政策的PMC指數與PMC曲面，總體分析發現：12項政策共有7項政策評估結果為優秀等級；5項政策為良好等級；沒有完美與較差等級的政策文本。盡管各項政策的PMC指數均值為7.17，評估結果位于優秀等級，但仍然存在以下一些共性問題。

首先，政策時效較為局限。各項政策均未涉及長期內容 (10年以上)，只有P1、P3、P4、P5、P8五項政策涉及中期內容 (6～10年)。聚焦于短期內容具有較強的政策可操作性與靈活性，卻缺少配套的長期目標與政策措施。本研究建議要順應中央創新戰略的布局態勢，把握地區創新發展定位；積極吸收采納相關科研機構、智庫與戰略研究機構的政策意見，充分考慮區域創新政策的政策滯后期，將長中期與短期政策目標相結合。此外，政策缺乏第三部門等主體參與。除了P8政策廣泛包括政府機構、高校院所、市場力量及其他政策主體，各政策均未包括第三部門等其他政策主體。第三部門等政策主體介入科技創新事務管理，能推動構建多元主體參與的治理模式，打造完善的科技服務平臺。為此，可建立健全相關法律法規，支撐第三部門作為科技創新管理微觀操作主體的同時，規范學術組織及科技服務組織等的職業素養與操守；有效融合政策機制與智力資源，促進區域科技發展與創新能力提升。

其次，政策領域側重點缺乏均衡性，各項政策在X4領域的得分均值僅為0.58。各項政策內容均包括經濟內容，較為全面地覆蓋社會服務及技術等內容，卻較少涉及環境內容。涉及新技術 (產品)、自主創新示范區建設、相關產業發展及科技企業創新等政策對環境領域的關注較少，不利于區域創新與生態文明建設的良性互動。環境是生態文明建設中的關鍵一環，制定區域創新政策以推動區域創新能力增長的同時應加大對環境領域的關注，設定對應的控制標準與行業準則。此外，不應一味追求政策領域的 “全面覆蓋”，要根據不同政策領域內容的異質性實現 “有效覆蓋”。

最后，政策激勵措施的使用較為單調。由于各項政策所關注的實際問題不同，所使用的激勵措施都較多聚焦于某一具體類型，雖有利于具體問題的解決，但缺乏配套的相關激勵措施不利于整體區域創新系統的構建與完善。應通過組織協調政府機構、科研院所、市場力量和第三部門等其他主體，構建完善的政-產-學-研-用-資-社鏈條[37]；各司其職，豐富政策激勵措施，增強區域創新政策的協同性。

除了上述共性問題外，根據各項政策的PMC指數及PMC曲面，本研究就12項新疆區域創新典型政策分別進行總結歸納，并提出相關完善建議。

P1政策的PMC指數為6.62，在政策性質、激勵措施、政策評價、作用層面及政策視角上的得分低于均值。為此，可通過使用稅收優惠及其他供給類激勵措施完善政策工具體系；強化與企事業單位、科研院所和實驗室等的合作關系，優化少數民族科技骨干人才的培養與使用管理流程；充分發揮其自身的獨特優勢，更好地將其作用于推動地區特色及優勢產業、企業的發展。

P2政策的PMC指數為8.32，除了共性問題政策時效外，在其余各項上的得分均高于均值。為此，應重視做好專利工作對于技術創新的促進作用，基于專利工作進展的實際情況，審時度勢增強政策的前瞻性；賦予政策長遠的戰略定位，使專利管理更好地適應區域創新體系建設的需要。

P3政策的PMC指數為6.35，除了政策時效及政策評價外，在其余各項上的得分均低于均值。為此，可通過與企事業單位和科技服務組織等合作，明確自治區科研機構創新發展的方向；推動供需精準對接，使科研機構在促進新疆實現跨越式發展中發揮骨干和支撐作用。

P4政策的PMC指數為7.67，在激勵措施、政策目標及作用層面上的得分低于均值。為此，除了重視對于高層次科技人才和急需緊缺專門人才的發展規劃，還應加大對于基礎研究人才發展規劃的關注與投入。基于本區經濟和科技發展水平的實際情況，在與國內各城市引進人才的競爭中充分發揮新疆的地緣優勢；營造良好的科技創新政策環境、滿足配套科技服務需求的同時，著眼于供需對接與科技成果轉化；細化關于科技成果、科研項目基金及科技人才兼職兼薪的管理，提高科技人才的獲得感[39]，從而為本區的科技創新發展提供有力的智力支持。

P5政策的PMC指數為7.17，在激勵措施、政策目標及政策視角上的得分低于均值。為此，可從三個方面介入，即政策引導、簡政放權及政府監管[40]。實現政策組合的差異化，提升激勵措施的針對性；防止出現政府監管的極端化、監管不足與監管過度，激發企業技術創新的活力。此外，應完善產業政策執行環節，避免政策驅動型企業為了套取政策紅利而導致政策效果的大幅削弱[41]。

P6政策的PMC指數為6.15，除了政策視角外，在其余各項上的得分均低于均值。為此，應增強宏觀政策的引導性，營造良性的社會投資環境；管控創新重點領域投融資的風險，促使社會資本存量持續自我強化與發展[42]，從而完善投融資機制，充分發揮社會資本的積極作用。

P7政策的PMC指數最高，得分為8.48，在政策時效及激勵措施上的得分低于均值。 “十三五”科技創新發展規劃較為完善，實現科技創新發展規劃的時效性與縱深部署有機結合，仍是亟需改進的政策薄弱點。為此，可依據地區科技發展的實際情況，積極吸收先進地區的經驗；確定優先發展的重點領域，滿足經濟與社會發展的需求。

P8政策的PMC指數最低，得分為5.68，政策全文并未公開。除了政策時效、政策主體及激勵措施外，在其余各項上均低于均值。聯合智庫及相關媒介機構發布政策解讀，提升公眾滿意度，促進其對于政策文件的理解，助力政策具體執行的同時也應及時向社會公開規范的政策全文，持續深化政務公開。此外，應細化激勵措施，便于政策條款落實到位。

P9政策的PMC指數為7.30，在政策性質、政策時效、政策領域及激勵措施上低于均值。為此，應以構建高效的 “政產學研”協同創新體系為依托[43]，促進科技成果轉移轉化；基于長遠的視角，動態調節對企業、產業及科研機構等的資金補貼結構，促使科技成果轉化達成最優目標。

P10政策的PMC指數為7.92，在政策時效及政策評價上的得分低于均值。為此，可拓展創新創業的覆蓋廣度，加大對本區特色優勢產業的扶持力度，形成創新和創業相互帶動的良性循環。

P11政策的PMC指數為6.43，除了作用層面及政策視角外，在其余各項上的得分均低于均值。為此，應以烏昌石國家自主創新示范區的長遠發展為立足點，加強對國家自主創新示范區高新技術企業高質量研發創新活動的精準化支持力度，深化相應特色創新體制機制改革，完善政策設計；以現代科技手段為依托，打破生產要素的流動壁壘，強化創新要素的跨區域流動，充分發揮示范區的先行先試及帶動輻射作用。

P12政策的PMC指數為7.92，在政策性質、政策時效及激勵措施上的得分低于均值。為此，可細化科技體制改革舉措，促進科技惠民；增強政策的引導性，推動創新型新疆建設，為實現社會穩定和長治久安的總目標提供動力支持。

4 研究結論與展望

本研究通過對2000—2020年新疆區域創新相關政策的歸納梳理，借助ROSTCM6文本挖掘軟件，構建新疆區域創新政策評價表，遴選出12項典型政策，計算PMC指數和構建PMC曲面，得出以下結論：①12項新疆區域創新政策的PMC指數均值為7.17，評估結果位于優秀等級，不存在較差等級的政策，整體狀況良好；②7項政策的PMC指數介于7～8.99之間，評估結果位于優秀等級，其中P2、P7、P10和P12得分較高，優于P4、P5和P7；③P1、P3、P6、P8、和P11這五項政策的PMC指數較低，介于5～6.99之間，評估結果位于良好等級，較大程度上受政策領域、政策目標、政策評價與作用層面的制約；④12項政策在政策性質、政策評價、作用層面和政策視角等方面的表現較好，內容詳細、具體；⑤各項政策存在四項共性問題：政策時效較為局限、政策缺乏第三部門等主體參與、政策領域側重點缺乏均衡性、政策激勵措施的使用較為單調。為此，應從上述角度介入政策的制定與優化完善。

本研究的分析結論存在一定的局限性，后續可基于扎根理論編碼、大數據、爬蟲技術等方法與手段進一步挖掘政策文本內容，豐富評價指標的選取維度，降低研究的主觀性成分，制定更具有科學性、高信度與高效度的評價體系。