法治視角下村務監(jiān)督委員會的作用發(fā)揮研究

張家偉

〔摘要〕在依法治國的時代背景下，開展村務監(jiān)督具有保障村民監(jiān)督權(quán)的有效行使、限制和規(guī)范村民委員會權(quán)力、維護農(nóng)村政治穩(wěn)定的法治價值。當前，開展村務監(jiān)督還面臨一些問題：監(jiān)督氛圍尚未形成；上下聯(lián)動機制不暢；村務監(jiān)督委員會監(jiān)督效能發(fā)揮不足。因此，應從以下路徑提高鄉(xiāng)村治理能力和治理水平：增強農(nóng)民的法治觀念，優(yōu)化監(jiān)督環(huán)境；修訂相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用；加強村務監(jiān)督委員會建設，落實保障制度，不斷提高成員能力素質(zhì)。

〔關(guān)鍵詞〕村務監(jiān)督委員會；村務監(jiān)督；鄉(xiāng)村振興

〔中圖分類號〕D422.6〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）04-0053-04

2021年1月，中共中央、國務院發(fā)布的《中共中央國務院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》（以下簡稱《意見》）規(guī)定：與換屆同步選優(yōu)配強村務監(jiān)督委員會成員，基層紀檢監(jiān)察組織加強與村務監(jiān)督委員會的溝通協(xié)作、有效銜接。這體現(xiàn)出黨和政府對村務監(jiān)督委員會的重視，為村務監(jiān)督委員會的優(yōu)化發(fā)展指明了方向。鄉(xiāng)村振興的全面推進，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的加快發(fā)展，離不開鄉(xiāng)村治理能力和治理水平的提高，在依法治國的時代背景下，提高鄉(xiāng)村治理能力和治理水平離不開法治的重要依托作用。在廣大農(nóng)村地區(qū)，村務監(jiān)督委員會具有重要地位、發(fā)揮重要作用，其依照《中華人民共和國村民委員會組織法》行使監(jiān)督權(quán)，是加強黨的農(nóng)村基層組織建設和鄉(xiāng)村治理、推進鄉(xiāng)村法治建設的重要舉措，日益受到黨和政府的高度重視。改革開放以來，隨著黨和政府對農(nóng)村工作的日益重視以及農(nóng)村改革的不斷深化，農(nóng)村在政治上建構(gòu)了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督“四個民主”相統(tǒng)一的制度架構(gòu)〔1〕。

一、村務監(jiān)督委員會開展村務監(jiān)督的法治價值

開展村務監(jiān)督是《村民委員會組織法》賦予村務監(jiān)督委員會的法定權(quán)力，村務監(jiān)督委員會通過行使法定監(jiān)督權(quán)力，代表村民開展監(jiān)督，發(fā)揮保障村民監(jiān)督權(quán)的有效行使、限制和規(guī)范村民委員會權(quán)力、維護農(nóng)村政治穩(wěn)定的法治價值。

（一）保障村民監(jiān)督權(quán)的有效行使

“有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究”〔2〕。任何行使公權(quán)力的機構(gòu)和人員都要受到監(jiān)督，這已成為黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的規(guī)定以及社會的共識。村民委員會及其成員行使的權(quán)力也是公權(quán)力，廣大村民有權(quán)對其行使公權(quán)力的行為進行監(jiān)督。《村民委員會組織法》規(guī)定了村民委員會實行村務公開制度，規(guī)定了應當公布的接受村民監(jiān)督的許多事項，賦予了村民廣泛的監(jiān)督權(quán)。但是現(xiàn)實中，不可能每位村民都能夠履行監(jiān)督義務，如有些村民在外地務工，不可能都有機會參與監(jiān)督；有些村民參與村務的熱情和積極性不高，存在多一事不如少一事的心態(tài)；不可能每位村民都有監(jiān)督能力，比如財務的內(nèi)容相對專業(yè)，未必能看懂。這就產(chǎn)生了在外務工的村民無法行使監(jiān)督權(quán)，不愿監(jiān)督的村民放棄了監(jiān)督權(quán)，缺乏監(jiān)督能力的村民無法行使監(jiān)督權(quán)的問題，基本的監(jiān)督權(quán)都得不到行使，就更談不上有效行使了。《村民委員會組織法》賦予村民推選產(chǎn)生村務監(jiān)督委員會的權(quán)利，村民有了自己的監(jiān)督代表即村務監(jiān)督委員會，代表村民依法行使監(jiān)督權(quán)，這是村務監(jiān)督委員會及其成員的法定義務，這就壓實了村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督責任。《村民委員會組織法》中要求村務監(jiān)督委員會成員中應有具備財會、管理知識的人員，使得村務監(jiān)督委員會成員的素質(zhì)高于普通村民，懂財務、懂管理，具備監(jiān)督能力，這就為有效行使監(jiān)督權(quán)打下了智力基礎。既有監(jiān)督責任，又有監(jiān)督能力，代表村民開展監(jiān)督，這就保障了村民監(jiān)督權(quán)的有效行使。

（二）限制和規(guī)范村民委員會權(quán)力

從《村民委員會組織法》中規(guī)定的村務公開的事項可以看出，村民委員會的權(quán)力很大，幾乎涉及村里事務的方方面面，這就需要另一種權(quán)力來制衡和監(jiān)督，使之得到限制而不擴張、規(guī)范而不違法。權(quán)力制衡是指對權(quán)力的限制和平衡，是通過平衡權(quán)力之間的關(guān)系使得權(quán)力之間相互牽制進而限制權(quán)力的擴張與亂用。這是一種內(nèi)在的行為，一般而言發(fā)生在權(quán)力行使前和權(quán)力運行中。在村級組織機構(gòu)內(nèi)部之間，設立村務監(jiān)督委員會，使村務的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開行使，通過村務監(jiān)督委員會的權(quán)力對村民委員會的權(quán)力進行制衡，使之得到限制，避免村民委員會在村務管理中既當“運動員”，又當“裁判員”。在村民委員會和村民外部之間，村務監(jiān)督委員會代表村民對村民委員會行使權(quán)力進行監(jiān)督，不斷促進村民委員會規(guī)范行使權(quán)力。村民委員會的權(quán)力得到限制和規(guī)范了，有利于有效避免腐敗現(xiàn)象發(fā)生，有利于村民利益的保障和實現(xiàn)，有利于農(nóng)村民主法治的發(fā)展。

（三）維護農(nóng)村政治穩(wěn)定

法治是國家長治久安的堅固基石，維護國家長治久安，必須靠法治。同樣，一個村的穩(wěn)定，也離不開法治保障。村務監(jiān)督委員會開展村務監(jiān)督，是落實《村民委員會組織法》、推進農(nóng)村法治建設、維護農(nóng)村政治穩(wěn)定的重要舉措。隨著鄉(xiāng)村振興的推進，農(nóng)村經(jīng)濟社會活動的活躍，農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場交易行為的增多，村民委員會的權(quán)力將進一步擴展，因為村民委員會在推進鄉(xiāng)村振興的過程中會涉及很多新的具體工作，對每項新的具體工作的實施都意味著新的權(quán)力增加。同時，村民的權(quán)利意識將進一步覺醒，因為村民在鄉(xiāng)村振興的大環(huán)境下得到了市場經(jīng)濟活動的鍛煉，市場經(jīng)濟強調(diào)市場雙方主體之間的權(quán)利平等。村民的權(quán)利意識覺醒，則會對村民委員會的違法亂紀行為、侵害村民利益的行為容忍度降低，村民與村民委員會及其成員的關(guān)系就容易緊張，農(nóng)村的政治穩(wěn)定就會存在隱患，極易出現(xiàn)群體上訪等事件。村務監(jiān)督委員會依照《村民委員會組織法》規(guī)定，代表村民開展村務監(jiān)督，通過限制和規(guī)范村民委員會權(quán)力，在村黨組織領(lǐng)導下，在村民支持下，做到“為民做主”，及時監(jiān)督糾正村民委員會錯誤行為，將矛盾及時化解在村里，有利于消解村民與村民委員會及其成員之間的對立，避免群體上訪等事件，進而維護農(nóng)村政治穩(wěn)定。

二、村務監(jiān)督委員會開展村務監(jiān)督面臨的問題

雖然從國家到地方對村務監(jiān)督極大重視，形成了村務監(jiān)督的法律體系，但天下之事，不難于立法，而難于法之必行。當前，村務監(jiān)督委員會在開展村務監(jiān)督的具體實踐中還面臨一些問題。

（一）監(jiān)督氛圍尚未形成

法治意識的突出表現(xiàn)在于樹立自己的權(quán)利義務意識。法治的實現(xiàn)既在于履行自己的法定義務，也在于行使自己的法定權(quán)利，兩者不可或缺。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟、權(quán)利經(jīng)濟，平等的市場主體在市場行為的等價交換中既要向?qū)Ψ铰男辛x務，同時又平等地享受對方因向自己履行義務而得到的權(quán)利，逐步在市場經(jīng)濟中樹立了權(quán)利義務意識，進而樹立了法治意識。法治的實現(xiàn)需要比較發(fā)達的市場經(jīng)濟，相對于城市，農(nóng)村經(jīng)濟社會相對落后，市場經(jīng)濟發(fā)展還不充分，法治發(fā)展的基礎相對薄弱。村民具有義務意識，但權(quán)利意識還相對淡薄，有時還意識不到自己享有的法定權(quán)利，如《村民委員會組織法》賦予自己的監(jiān)督權(quán)，即使意識到了也未必去行使。同時，農(nóng)村是熟人社會，“在傳統(tǒng)的熟人社會里，人們交往只需憑人情、風俗、習慣、道德、倫理等調(diào)整人與人之間的關(guān)系，法律不僅不被接受甚至被排斥。受這種文化的影響，社會成員法律知識和法律意識普遍缺乏，人們發(fā)生糾紛大多不愿通過法律途徑解決，找熟人說理是常見的處理方式。這種來自熟人社會的思維方式和行為方式，極大地影響了法律的運行，阻礙了法治精神的內(nèi)化”〔3〕，還難以形成濃厚的監(jiān)督氛圍，這種情況給村務監(jiān)督委員會開展村務監(jiān)督帶來一定難度。

（二）上下聯(lián)動機制不暢

《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定：村黨組織領(lǐng)導村民委員會以及村務監(jiān)督委員會、村集體經(jīng)濟組織、群團組織和其他經(jīng)濟組織、社會組織。村黨組織在農(nóng)村發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，村黨組織書記可以說是村里的“最高領(lǐng)導”。有的村黨組織書記兼任村民委員會主任，這種情況下監(jiān)督村民委員會主任就是監(jiān)督村黨組織書記，對于村務監(jiān)督委員會及其成員來說是一個不小的挑戰(zhàn)。《村民委員會組織法》規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。村黨組織開展工作也能夠得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的指導、支持和幫助，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導村黨組織，“領(lǐng)導”本身包含著指導、支持和幫助的內(nèi)涵，絕不可能放手不管。但是，村務監(jiān)督委員會開展村務監(jiān)督能夠得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)哪個組織機構(gòu)的指導、支持和幫助，目前還沒有明確的法律規(guī)定，還需對上下聯(lián)動的機制作出明確規(guī)定。

（三）村務監(jiān)督委員會監(jiān)督效能發(fā)揮不足

一方面，大多數(shù)地方對村務監(jiān)督委員會的保障制度規(guī)定比較籠統(tǒng)，缺乏對其辦公地點、經(jīng)費來源、政治地位、工資待遇以及獎懲機制等方面的明確規(guī)定。有的地方為保持農(nóng)村“兩委”隊伍的穩(wěn)定和促進其任職做事的積極性，作為激勵，規(guī)定村黨組織書記、村民委員會主任連續(xù)任職滿一定的屆數(shù)，其離任后每年可享受一定數(shù)額的補貼，由縣里發(fā)放，而村務監(jiān)督委員會主任無此待遇，其年度補貼由村里發(fā)放，由于數(shù)量較少，一定程度上影響了其監(jiān)督的積極性。另一方面，村務監(jiān)督委員會成員的素質(zhì)能力不足，難以順利履職盡責，影響了監(jiān)督效能的發(fā)揮。雖然《村民委員會組織法》規(guī)定村務監(jiān)督委員會成員中應有具備財會、管理知識的人員，但在很多農(nóng)村不太容易實現(xiàn)，有的村子年輕人外出打工較多，留下了較多的老人、兒童，村里很難找出具備財務、管理知識的人員。

三、村務監(jiān)督委員會開展村務監(jiān)督的優(yōu)化路徑

鑒于村務監(jiān)督委員會開展村務監(jiān)督具有的重要法治價值，結(jié)合其開展村務監(jiān)督面臨的問題，有必要研究提出優(yōu)化路徑，化解問題，發(fā)揮其法治價值，以提高鄉(xiāng)村治理能力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（一）增強農(nóng)民的法治觀念，優(yōu)化監(jiān)督環(huán)境

第一，大力發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟，推進鄉(xiāng)村振興。經(jīng)濟的發(fā)展意味著社會的變革。市場經(jīng)濟對于中國傳統(tǒng)的經(jīng)濟模式而言可謂是革命性的，是一種全方面的改觀。因此，市場經(jīng)濟又絕不僅僅是經(jīng)濟更是包含了制度和文化〔4〕。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，相對于城市，農(nóng)村匱乏的物質(zhì)條件影響著法治的健全，也阻礙了農(nóng)村法治化的進程。《意見》提出，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，大力實施鄉(xiāng)村建設行動，并規(guī)定了具體措施，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展迎來了新的發(fā)展機遇。2021年6月1日起施行的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》，更是以國家法律的形式，為推動鄉(xiāng)村振興提供了立法保障。在推進鄉(xiāng)村振興過程中，社會主義市場經(jīng)濟在農(nóng)村必將進一步發(fā)展，經(jīng)濟的發(fā)展帶來的是商品經(jīng)濟的發(fā)達、市場交換行為的增加、權(quán)利義務觀念的轉(zhuǎn)變、法治觀念的強化，等等。同時，市場經(jīng)濟的發(fā)展沖擊的是傳統(tǒng)的農(nóng)村家族觀念的秩序，進一步樹立現(xiàn)代社會秩序，有利于法治觀念的形成。第二，加強農(nóng)村法治宣傳教育。《條例》規(guī)定村黨組織做好本村的法治宣傳教育。在農(nóng)村做好法治宣傳教育是村黨組織的主要職責之一，村黨組織應當責無旁貸扛起這個責任。法治宣傳教育量大面廣，在農(nóng)村不可能短時間將龐大的法律都普及給農(nóng)民，在一定的時間內(nèi)應分階段實施，首先應對村民開展《憲法》《村民委員會組織法》等法律知識的宣傳教育，培養(yǎng)村民權(quán)利意識，促進村民監(jiān)督權(quán)的行使。通過大力發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟和加強農(nóng)村法治宣傳教育，雙管齊下，增強農(nóng)民的法治觀念、權(quán)利意識，鼓勵其積極參與到村級治理中來，形成村務監(jiān)督的良好氛圍，有利于村務監(jiān)督委員會開展村務監(jiān)督。

（二）修訂相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用

第一，適時修訂《村民委員會組織法》。《意見》提出：與換屆同步選優(yōu)配強村務監(jiān)督委員會成員，基層紀檢監(jiān)察組織加強與村務監(jiān)督委員會的溝通協(xié)作、有效銜接。這一規(guī)定體現(xiàn)了黨和政府對村務監(jiān)督委員會的重視，為村務監(jiān)督委員會的優(yōu)化發(fā)展指明了方向。同時也要看到，《村民委員會組織法》沒有對村務監(jiān)督委員會的選舉時間作出規(guī)定，也沒有將基層紀檢監(jiān)察組織與村務監(jiān)督委員會的關(guān)系作出規(guī)定，因此，有必要通過全國人大常委會適時修訂《村民委員會組織法》，在《村民委員會組織法》中增加關(guān)于村務監(jiān)督委員會成員選舉以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察委員會與村務監(jiān)督委員會溝通協(xié)作、有效銜接等內(nèi)容。應梳理研究中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年印發(fā)的《關(guān)于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》中的條款，結(jié)合形成的經(jīng)驗，在修訂《村民委員會組織法》時作出相應的規(guī)定。第二，中央層面修訂法律后，地方層面可隨之修訂相關(guān)地方性法規(guī)。由于國家法律規(guī)定的是全國的一般性情況，不可能涵蓋各地的特殊性和具體性，因此，應該結(jié)合本地情況，對村務監(jiān)督委員會事宜規(guī)定的更為具體一些，消除盲點和空白，增強法律法規(guī)的可行性。法律是治國之重器，良法是善治之前提。通過修訂《村民委員會組織法》和相關(guān)地方性法規(guī)，有利于發(fā)揮立法在村務監(jiān)督實踐中的引領(lǐng)和推動作用，形成良好監(jiān)督局面。

（三）加強村務監(jiān)督委員會建設，落實保障制度和提高成員能力素質(zhì)

第一，地方有關(guān)部門應對村務監(jiān)督委員會的保障制度作出較為明確的規(guī)定，尤其是制定并落實好村務監(jiān)督委員會成員的補貼發(fā)放。村務監(jiān)督委員會主任的補貼，不應與村黨組織書記、村民委員會主任的補貼有較為明顯的差距，村務監(jiān)督委員會其他成員的補貼，不應與村民委員會其他成員的補貼有較為明顯的差距，補貼提高了，有利于心理上對自身工作予以重視和珍惜，有利于激發(fā)監(jiān)督積極性。第二，地方有關(guān)部門應采取措施提高村務監(jiān)督委員會成員的能力素質(zhì)。在村務監(jiān)督委員會成員選舉中，可設定對能力素質(zhì)的任職條件，比如，對財會、管理等專業(yè)知識的要求，或者對從事過財會、管理等相關(guān)任職經(jīng)歷的要求，保障選舉出具有一定能力和素質(zhì)的人員。更重要的是，地方有關(guān)部門應加強對村務監(jiān)督委員會成員的業(yè)務培訓，進行理論和實踐操作的培訓，定期舉辦培訓班并形成制度。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察委員會應定期到村里指導村務監(jiān)督委員會工作，答疑解惑、指導工作的過程，就是幫助相關(guān)人員提高能力水平的過程。第四，地方有關(guān)部門要加強村務監(jiān)督委員會成員的日常教育管理，每年度對其履職情況予以考核，建立健全相應的獎懲和退出機制。

〔參考文獻〕

〔1〕盧福營，高健.村務監(jiān)督委員會制度的局限與拓展——寫在后陳村村務監(jiān)督委員會誕生15周年之際〔J〕.浙江社會科學，2019（07）：66-72+157.

〔2〕中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〔N〕.人民日報，2014-10-29（01）.

〔3〕羅先澤，張美萍.社會主義法治文化建設研究〔M〕.北京：中國政法大學出版社，2016.

〔4〕郭廣輝.鄉(xiāng)村法治建設研究〔M〕.北京：中國檢察出版社，2019.

責任編輯白慧玲