山西公共法律服務體系的完善思路

〔摘要〕近年來，山西在重視公共法律服務體系建設方面，先后制定了一系列公共法律服務方面的制度、政策，實現了實體、熱線和網絡平臺的融合。但目前仍然存在公共法律服務體系不健全、層次不清晰、資源供給渠道較為單一、保障機制不健全、服務平臺不健全、發展水平不平衡等問題。因此，需要在構建主體齊備、職責明確、協調配合的公共法律服務機制；豐富公共法律服務產品；完善政策與法律有效銜接的公共法律服務制度；打造“人工智能+”公共法律服務平臺；健全公共法律服務的多元化社會保障機制；完善多層次的公共法律服務評價和監控體制幾個方面下功夫，不斷提升山西公共法律服務體系建設水平，為推進城鄉基層治理現代化提供有力的法治保障。

〔關鍵詞〕公共法律服務；保障體系；平臺建設

〔中圖分類號〕D927〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）04-0108-05

〔基金項目〕山西省軟科學研究計劃項目“山西省公共法律服務體系構建研究”（2019041060-5），主持人張翼杰。

黨的十八屆四中全會從全面依法治國的戰略高度出發，提出推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設。為落實此項工作，打造覆蓋城鄉、便捷高效、均等普惠的現代公共法律服務體系，山西各地從2015年開始了公共法律服務的理論和實踐探索，在制度建設、平臺建設等方面取得了一定成績。但仍然存在公共法律服務體系不健全、層次不清晰、資源供給渠道較為單一、保障機制不健全、服務平臺不健全、發展水平不平衡等問題。為此，形成完善的公共法律服務體系，需要從以下幾個方面進一步加強。

一、構建主體齊備、職責明確、協調配合的公共法律服務機制

公共法律服務包括服務提供主體、服務對象、服務產品、服務方式與標準、服務保障等基本要素。目前，山西公共法律服務體系中存在以下問題：服務主體要素欠缺、體系不完整；政府主體資源不足、法律專業服務主體積極性不高、社會服務主體極少或資源欠缺；政府主導和部門協同的體制機制尚未形成，司法部門缺乏相關部門配合與社會力量支持，各服務部門的職能尚未明確；部分地方政府仍未將完善公共法律服務體系的工作納入社會發展規劃，缺乏整體設計和協調推進機制，等等。

公共法律服務是政府的重要公共職能，必須充分發揮各級政府在公共法律服務體系中的主導作用，激發各類社會主體參與的主動性、積極性，使政府主導與社會組織參與在公共法律服務中相輔相成，共同發揮作用〔1〕。政府的主導作用包括：全面推進公共法律服務的管理、實施、評估與監督；負責公共法律服務體系的規劃編制、政策的制定及銜接、制度實施和財政保證；培育和壯大律師協會、公證協會、基層法律服務協會、社區糾紛調解員及法律服務志愿者等公共法律服務主體，支持社會力量參與公共法律服務。

構建公共服務體系，要通過地方立法明確政府在公共法律服務體系建設中的主導作用、主要職責及政府在公共法律服務體系建設的保障作用，牢固樹立服務人民理念，有責任擔當；要構建市場與行政、自律與他律、主導與輔助、政策與法律等有機結合的公共法律服務體系建設機制，激發法律專業主體與社會主體參與的積極性（如調解員、仲裁員、公證員、律師、法律援助人員、社區矯正人員、司法鑒定人員等法律專業服務主體，應根據縣級以上人民政府國民經濟與社會發展規劃、基本公共法律服務和民生建設規劃，在同級財政預算范圍內配合同級政府加強公共法律服務基礎設施、制度完善、工作站點和隊伍建設工作）；要根據相關法律法規以及職業條例，積極履行公共法律服務的職責、主動承擔公共法律服務的工作，配合政府積極開展公共法律服務業務。社會組織及公共法律服務志愿者，依承諾履行公共法律服務義務，承擔公共法律服務職責。逐步建立和完善公共法律服務責任考核機制，全面開展公共法律服務質量考評，保障公共法律服務質量不斷提升〔2〕。

二、根據群眾訴求，突出山西特色，豐富公共法律服務產品

公共法律服務產品是公共法律服務體系的核心，是公共法律服務供給側向需求側提供的公共法律服務的內容。公共法律服務體系的健全離不開相關產品的供應及其運行模式的多樣。同時，公共法律服務產品應當滿足公眾需求和各公共法律服務部門對于基本公共法律服務的需求，還應滿足司法部提出的集成司法行政各類法律服務項目、提供多種公共法律服務產品的要求。產品體系并不是一成不變的靜態體系，應當根據上述要求的變化，在合適的時機進行調整，成為一個隨需求調整、變化的動態體系。針對山西公共法律服務覆蓋面窄、產品體系不健全等問題。關鍵是要根據群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的訴求，持續豐富和拓展服務產品，完善服務產品體系，為群眾提供及時、精準、普惠、優質的公共法律服務產品。一是要根據法律服務機構當前的需求添加服務產品。可將司法行政部門主管的安置幫教、社區矯正、遠程視頻會見等服務產品應引入公共法律服務體系中來，還要持續拓展法律服務衍生產品，并將所有服務產品納入公共法律服務產品體系中統一管理。二是要全面整合法律服務資源。進一步細化司法鑒定中心、公證處、律師事務所、社區法律服務等機構的服務產品，利用公共法律服務平臺提供法律服務，同時要增加政府購買服務、自由市場服務等產品，構建全面覆蓋群眾需求的公共法律服務產品，補充社區矯正、安置幫教工作、普法、信訪、合適成年人在場服務、心理咨詢服務等，并增添自由市場法律服務產品，面向企業提供創新創業、投融資咨詢法律等服務，形成全覆蓋、高輻射的普惠型公共法律服務網絡，實現“送法入戶”，群眾足不出戶即可與優秀律師對話，享受優質、高效的法律服務〔3〕。三是要打造契合山西轉型發展“專題式”公共法律服務產品。要基于山西轉型發展的特殊需求，在新型產業建設、循環經濟建設、開放型城市建設、新型城鎮化建設、生態環境改善、清潔能源建設、旅游產業發展、鄉村振興及脫貧攻堅戰略實施、民生和人居環境改善等方面，打造契合山西轉型發展特色化、多元化“專題式”的公共法律服務產品。如打造應對山西在煤炭資源整合過程中出現的塌陷區改造、礦難傷殘職工救濟、煤礦職工社保費清欠、支付、工資拖欠等問題，以及在城中村改造中出現的涉及征地補償、房屋拆遷、回遷等糾紛所需要的法律服務產品。

三、完善政策與法律有效銜接的公共法律服務制度

公共法律服務制度是規范公共法律服務各職能部門職責、經費保障、人員分配等政策文件及法律的總和。完善的政策及法律制度是構建公共法律服務體系的保障。目前山西部分地區公共法律服務制度建設嚴重滯后，部分基層政府仍未將公共法律服務體系建設提上重要議程，未納入本地經濟、社會發展的總體規劃及經濟社會發展綜合考核體系。即便是公共法律服務體系建設和公共法律服務工作開展好的地方，有的公共法律服務工作還是靠司法行政部門和公共法律服務機構個別領導的個人溝通協調能力推動開展，缺乏公共法律服務長效的制度保障體制機制。

為此，要構建政策與法律有效銜接的公共法律服務制度，加強地方立法以保障公共法律服務長效化和制度化。一是規范公共法律服務內容，將已有的法律顧問、法律咨詢、普法宣傳、人民調解、法律援助、公證服務、司法鑒定等公共法律服務具體內容納入法律規范。二是規范公共法律服務實施機制，明確各類法律服務機構的業務范圍和性質地位，并建立各主體之間職權和責任的統籌協調機制。三是規范公共法律服務監督和評價機制，設立有效的監督機制和科學的評價體系。使得政策與法律銜接合理、順暢、可行、有效，最大限度地避免制度體系內部的沖突和矛盾。根據國家公共法律服務政策制定地方法規和規章，首先通過實施性立法，細化國家相關法律和政策，使國家公共法律服務方面宏觀性、指導性法律政策通過地方立法制度化、法治化，提高操作性；其次進行創制性立法，對于國家公共法律服務政策未規定或不易具體規定的部分，結合山西地方實際，制定法規和規章，形成“政策可行可控、法治有據有力”的政策與法律有效銜接的具有地方特色的公共法律服務保障制度體系。

四、打造“人工智能+”公共法律服務平臺，促進公共法律服務均衡發展

多元主體在公共法律服務資源供給中存在分散性的弊端，要實現資源的碎片化到集中化，必須順應現代信息技術的進步和發展，建設大整合的公共法律服務網上平臺，利用“互聯網+”的思維延伸公共法律服務的時間和空間，降低公共法律服務資源供給成本，提升公共法律服務的效能和水平。山西應強化公共法律服務三大平臺體系建設，打造“人工智能+”為主的服務模式，運用大數據等信息技術打通公共法律服務平臺之間的壁壘，讓各服務平臺工作者施己所長、密切配合，推動公共法律服務資源的聯通共享，最大限度發揮公共法律服務互聯網平臺的融合效能，彰顯服務移動化、數據智能化、辦事高效化、服務便捷化，實現全省公共法律服務資源共享，縮小公共法律服務城鄉差異。

（一）實體平臺“一站通”

一要打造“一站通”服務平臺，建立公共法律服務中心，設置社區矯正、法律援助、律師咨詢、公證辦理、安置幫教等服務窗口，安排本區域律師事務所輪流值班，為群眾來訪、來電提供專業解答。二要簡化程序，為群眾提供簡便暢通的服務環境，縮短辦事、辦證及審批時間。三要在各鄉鎮或街道設立法律援助站，偏遠地區設置法律援助聯系點，在“法律咨詢、法律援助、人民調解”基本功能的基礎上，拓展融合“律師服務、公證辦理、法治宣傳”等司法行政業務職能的“3+X”模式。

（二）網絡平臺“一網通”

發揮信息化助力作用，打造山西公共法律服務“一網通”，并與實體平臺有機融合，開設平臺概況、法治宣傳、法律咨詢、律師管理、公證辦理、糾紛調解、法律援助、矯正幫教等服務欄目，實現網上查詢、網上咨詢、網上預約、網上受理、網上審核、業務跟蹤、結果查詢一網通，通過“定期+劃片”的現場服務及“網絡平臺+遠程互聯”的線上服務，實現網絡服務全天候、全區域覆蓋。

（三）語音平臺“一號通”

升級“12348”法律服務熱線，組織法律工作者在線值班，提供聲訊法律咨詢和法律服務引導。把法律服務熱線與網站、短信、微博、微信等結合起來，推動新媒體新技術與各個服務平臺的技術對接，方便群眾以不同方式、不同渠道享受公共法律服務資源。同時，要設置服務熱線管理平臺，話務員及時、準確填寫話務咨詢工單，歸納、梳理出具有社會性、普遍性的輿情信息，定期進行輿情分析，提出可能對當地社會和諧穩定造成影響或危害的輿情預警。還要推行法律服務24小時零距離，對受理的老、弱、病、殘等行動不便的群眾或者軍人的法律咨詢可委派法律人員上門服務。逐步把“12348”打造成為集業務預約受理、提供法律咨詢、普法宣傳、疏導情緒、指導維權、協調聯動、政務監督等功能于一體的綜合法律服務熱線平臺。

目前，山西公共法律服務體系建設在公共法律服務范圍、內容等方面，存在著城鎮與鄉村、發達縣域與欠發達縣域、一般群眾與特殊群體差異較大，嚴重影響公共法律服務普惠目標的實現。因此，要實現基本公共法律服務均衡惠及所有地區和群體，必須將公共法律服務資源適當傾斜農村和欠發達地區，提升農村和欠發達地區的公共法律服務水平。并將低收入群體、農民工、老年人、青少年、單親困難家庭、殘疾人等特殊群體和軍人軍屬、退役軍人及其他優撫對象作為公共法律服務的重點對象〔4〕，力爭縮小不同群體與地區之間公共法律服務的差距。

五、健全公共法律服務的多元化社會保障機制

山西公共法律服務政府主導和部門協同的機制尚未形成，各部門的職能尚未明確，缺乏整體設計和協調推進機制，在政策制定、規劃編制、標準統一、服務運行、財政保障、經費籌措等方面存在相互脫節現象。因此，需要進一步完善山西公共法律服務的多元化保障機制。

（一）完善主體保障機制

一是要充分發揮各級政府對公共法律服務的主導作用和各級司法行政機關統籌保障作用。省委省政府應當會同人大及政府相關部門，通過政策、法規、規章、規范性文件的制定實施，積極開展公共法律服務地方立法，使公共法律服務政策法律化、制度化，形成公共法律服務的剛性保障機制。二是要充分發揮司法行政機關在同級發展改革、財政、人社、民政等部門的協同作用，在機構設置、業務管理、考核落實等方面與這些部門建立工作協同保障機制。三是要重視發揮社會組織、志愿者個體的參與作用。鼓勵支持社會力量通過資助資金、設備、項目、產品、服務等方式參與公共法律服務體系建設，逐步培育和壯大社會、市場等各類主體。在組織人員參與、經費籌集、志愿服務、質量考評等方面與政府、政府部門、司法行政機關形成良性互動機制；在人力資源、財產經費、組織活動、服務質量方面認真履行社會主體的責任，形成自覺自愿、自我約束的保障機制。

（二）完善內容保障機制

地方政府、司法行政機關、相關職能部門，要圍繞公共法律服務建設和發展的規劃編制、政策制定、地方立法、人力資源、經費投入、平臺建設等內容形成協同保障機制，努力改變目前由司法行政機關單方面統籌保障的局面。在政策、法規、規章、規范性文件制定方面，建立和完善信息反饋、糾偏改進、協同完善機制；著力構建司法行政機關牽頭統籌，發展改革、人社、財政、職業教育培訓等部門通力協作、保障充分的公共法律服務體系。具體來說，財政部門應將公共法律服務體系建設經費納入同級政府財政預算；發展改革部門要將公共法律服務體系建設納入本地經濟社會發展規劃；人社部門要將公共法律服務體系人力資源和服務隊伍建設納入同級政府人力資源調配與機構改革的計劃；教育行政部門、司法行政部門及職業教育機構要將公共法律服務人員的教育培訓納入同級政府教育改革發展規劃；各級司法行政機關和公共法律服務機構要做好本系統內部人力資源、財政經費、平臺建設費用、服務隊伍和人員的職業教育培訓與規劃保障工作。

（三）完善手段保障機制

完善地方政府行政指導、法律行業自治自律、社會組織與志愿者自覺參與的多元化手段保障機制。一是政府、司法行政部門及其他相關部門要盡快建立和完善以行政引導為主的公共法律服務保障機制。主要通過公共法律服務法規、規章、政策與規范性文件實施，公共法律服務發展規劃和建設的實施，公共法律服務考評標準和考評體系等工作，強化行政引導。二是律師協會、公證協會、仲裁委、人民調解委員、法律援助等行業組織要逐步建立和完善以行業自治自律為主的公共法律服務保障機制。主要通過服務范圍、服務方式、服務監控、服務評價等措施強化行業自治自律。三是公共法律服務社會組織、志愿者個體應依照公共法律服務協議或承諾，建立和完善公共法律服務自律保障機制，強化社會自律。

（四）完善經費保障機制

現代公共法律服務體系的健全和完善離不開充足的經費保障，因此拓展公共法律服務經費來源渠道、加大經費保障力度是重要一環。公共法律服務的經費保障主要依賴于政府財政撥款和社會民間資助基金。一方面，各級政府要單列公共法律服務資金，以專項資金的形式作為政府財政預算的一部分，使公共法律服務體系納入政府基本公共服務均等化體系。另一方面，除了政府財政投入外，法律服務類的社會組織、行業協會、民間社團等均可以探索建立社會形式的公共法律服務基金，吸納社會資金融入。通過政府和社會經費資源的融合和互補，構建常態化的、可持續運營的現代公共法律服務經費保障機制。

六、完善多層次的公共法律服務評價和監控體制

加強對每一項服務的評估、評價、鑒定，積極開展服務評查、質量檢查公布、質量跟蹤檢查與監控等工作，促進服務機構和人員依法誠信執業，提高公共法律服務質量。

（一）完善公共法律服務考評體系

要重點構建多元化、多層次的司法行政部門、公共法律服務機構、社會組織、服務平臺智能化、服務質量等考核評價標準和考核評價體系。一是建設和完善多元化的公共法律服務考評體系，形成由司法行政部門、公共法律服務機構、社會組織、服務對象、服務平臺組成的等多元化考評體系。二是建設和完善多層次的公共法律服務考評體系，形成由省、設區的市、縣（區、市）、鄉（鎮、街道）、村（居）委多層次的公共法律服務考評體系。三是形成系統、規范的定性與定量有機結合的公共法律服務考評標準體系。

（二）完善管理監控機制

從公共法律服務機構準入、服務業務規范、服務實施建設、服務流程管理、服務人員配備等方面，完善公共法律服務的管理監控機制。一是要充分發揮法律服務行業協會的作用，完善行政管理與行業自律管理相結合的管理體制，明確各類法律服務機構資質認定、工作流程、業務規范、人員配備、設施建設等，并統一場所功能設置和標識、指引，推進公共法律服務規范化和標準化建設。二是要改革公共法律服務管理監控中制度設計與工作實際脫節的情況，逐步形成以自律和他律相結合、示范與引導相協調、服務形式、服務流程、服務內容、服務標準有機統一的公共法律服務管理監控機制。

山西公共法律服務體系完善的關鍵是統籌布局和整體規劃，并給予司法行政機關一個統籌者的實權地位；明確各部門配合的工作職責，協調轄區內各服務主體的法律資源，對各部門提供的法律服務產品進行統一調配、全程監管、事后評鑒；明確公共法律服務范圍、內容、目標及服務經費來源；確保法律服務體系建設切實落地，向貼近百姓生活、企業生產經營的方向發展。同時，要切實加大保障力度，一方面，要強化組織保障，將公共法律服務體系建設納入議事日程及當地經濟社會發展規劃、政府科學發展綜合考核工作中，在司法行政機關的統籌下，加強與財政、編制、政法等多個部門的協調互動，完善組織機構。另一方面，要強化資金保障，將服務體系建設所需基礎設施、信息化建設、工作經費等全面列入財政預算，構建與百姓需求相適應的經費增長機制，并適當加大對欠發達地區公共法律服務的支持力度，加強公共法律服務城鄉一體化建設〔5〕。

〔參考文獻〕

〔1〕劉武俊.解讀十八大報告的法治精神〔J〕.中國司法，2012（12）：21

〔2〕傅政華.堅持以人民為中心建設人民滿意的公共法律服務體系——在全國公共法律服務工作會議上的講話〔J〕.中國司法，2019（03）：6-10.

〔3〕關昱.經濟欠發達地區公共法律服務體系建設的探索與實踐〔J〕.中國司法，2017（07）：54-58.

〔4〕馬寶成.馬克思的公共服務理論與我國服務型政府建設〔J〕.行政管理改革，2011（09）：62-66

〔5〕韓秋林.基層公共法律服務體系構建研究〔D〕.武漢：華中師范大學，2019.

責任編輯郭麗娟