山西縣域創新驅動發展路徑探析

牛芳 牛子琪

〔摘要〕實施創新驅動發展戰略，把創新擺在國家發展全局的核心位置，這是黨中央在新的發展階段確立的立足全局、面向全球、聚焦關鍵、帶動整體的國家發展戰略。縣域創新在國家區域創新體系建設過程中起著承上啟下的關鍵作用，實現創新驅動發展的基礎在縣域，活力和難點也在縣域。黨的十八大以來，山西省委、省政府積極作為，把創新驅動作為轉型發展的邏輯起點，作為轉型發展蹚新路的根本途徑，在縣域創新驅動發展工作上取得了階段性成效。但同時也要看到，山西在縣域創新驅動發展的工作實踐中還存在科技創新意識不強、科技創新人才匱乏、科技研發投入少、創新能力不足、創新環境不優等問題。為此，需要通過實施創新理念引導工程、創新人才引領工程、協同創新工程、創新型企業培育工程、科技成果轉化工程、創新環境支撐等措施，全面提升縣域創新效能，促進創新成為縣域經濟發展的主要引擎，實現縣域經濟高質量發展。

〔關鍵詞〕縣域經濟；創新驅動發展；科技成果轉化

〔中圖分類號〕F124.3〔文獻標識碼〕A〔文章編碼〕2096-8442（2021）04-0096-06

〔基金項目〕山西省軟科學研究計劃項目“新時代縣域創新驅動發展的路徑研究”（2018041009—4），主持人牛芳。

創新是人類特有的認識能力和實踐能力，是推動民族進步的不竭動力。一個民族要想走在時代前列，就一刻也不能沒有創新思維，一刻也不能停止各種創新。黨的十八大提出實施創新驅動發展戰略。黨的十九大報告中再次強調，創新是引領發展的第一動力。創新，已成為提升我國綜合國力和核心競爭力的關鍵。而縣域作為國民經濟的基本單元，在國家實施創新驅動發展戰略中舉足輕重。山西積極響應國家創新驅動發展戰略，狠抓落實，對深入實施創新驅動發展戰略進行全新的謀劃部署，在縣域創新驅動發展方面取得階段性成效。山西計劃到2023年，建設國家級創新型縣（市、區）5個，建設省級創新型縣（市、區）10個，建設省級創新型鄉鎮100個，示范引領縣域創新驅動發展。總結當前山西縣域創新驅動發展面臨的挑戰，探索山西縣域創新驅動發展的路徑，對于提升創新能力，促進新舊動能加速轉換，實現山西高質量轉型發展具有重要意義。

一、山西縣域創新驅動發展的階段性成效

（一）開展縣域創新驅動發展的重要性

民乃邦之本，縣乃國之基。縣域是以縣級行政區為主體、以縣城為中心、以鄉（鎮）為紐帶、農村為腹地的政治、經濟、社會、資源、人口、生態、環境等方面構成的系統。縣域上連城市，下融農村，處在承上啟下的關鍵環節，構成了省域、市域經濟發展的支撐，縣域經濟活則省域活，縣域經濟強則省域強。縣域創新在國家區域創新體系建設過程中也起著承上啟下的關鍵作用。2017年5月11日發布的《國務院辦公廳關于縣域創新驅動發展的若干意見》，明確指出實施創新驅動發展戰略，基礎在縣域，活力在縣域，難點也在縣域。在山西轉型發展大局中，縣域經濟具有基礎性、全局性、根本性作用，發展縣域經濟是提升區域經濟發展速度、促進區域產業轉型升級的重要路徑。當前，山西縣域經濟發展不平衡，創新驅動發展水平不高，科技創新能力不足，科技管理體系弱化，因此，全面推進縣域創新驅動發展對于山西經濟發展具有重要的現實意義。山西積極響應國家創新驅動發展戰略，為更好完成各項縣域創新驅動發展任務，發布了《山西省人民政府辦公廳關于推進縣域創新驅動發展的實施意見》，集中打造縣域發展新引擎、培育縣域發展新動能，依靠科技進步實現縣域創新發展。

（二）山西縣域創新驅動發展的實踐成果

在縣域創新驅動發展的實踐中，山西以建設創新型縣（市、區）和創新型鄉鎮為抓手，以“創新驅動、人才為先、需求導向、差異發展”為基本原則，強化科技與縣域經濟發展的有效對接，促進先進技術成果與縣域經濟社會深度融合發展。并通過設立技術創新引導專項（基金）、開展人才支持計劃等措施，積極支持縣域開展科技創新創業，確保一定比例的科技創新項目、一定數量的科技創新平臺和載體在縣域落地。各縣（市、區）政府也加強對創新驅動發展的組織領導，科學謀劃創新驅動發展的工作格局，突出新技術、新業態、新商業模式在縣域創新驅動發展中的作用，因地制宜探索差異化創新驅動發展路徑。經過幾年的實踐，山西縣域科技創新取得了長足進步，縣域創新創業蓬勃興起，涌現出了一批各具特色的創新型縣（市、區），取得不少值得總結借鑒的經驗。

近年來，國家級創新型縣域交城縣，牢固樹立“抓科技就是抓經濟，抓創新就是抓發展”的理念，積極創新工作思路，著力在科技創新平臺建設、培育創新主體、發展高新技術產業和優化創新環境等方面下功夫，走出了科技創新引領縣域經濟社會發展的路子。科技創新百佳縣平順縣，借助現代科學種植技術實現傳統中藥材和傳統農產品種植及深加工，促進產業提檔升級，并大力發展太陽能、風能等新能源產業，全力營造科技項目至上的招商引資氛圍和環境，走出了以技術創新引領精準脫貧的路徑。省級農業高新技術開發區太谷區，以科技創新為驅動，全力打造“最具影響力的國家級農高區”，通過構建太谷區（縣）人才智庫、創新人才管理機制，加快“技術集成示范推廣平臺”建設，全力壯大特色農業等，走出了科技創新引領農業產業高質量發展聚集的路子。科技創新百強縣孝義市，大力推進科技創新驅動戰略，確定以“科技興市”為重點，以技術創新全力推進本市傳統產業的轉型升級、加快構建現代化產業體系，以開發區為主戰場堅持高端化、智能化、綠色化的創新驅動發展方向，大力培育新興產業充分發揮高新技術的后發優勢，以科技興農為抓手推進孝義市傳統農業特色化和生態化，走出了科技、產業集群化、融合化的路徑。這些縣（市、區）圍繞當地經濟社會發展的內在需求，走出了具有當地特色的創新驅動發展的路子，為推進山西縣域創新驅動發展發揮了示范引領作用。

二、山西縣域創新驅動發展面臨的挑戰

山西在縣域創新驅動發展方面雖然取得了一定成效，但也要清醒地認識到，山西縣域創新驅動發展的基礎薄弱，在推進縣域創新驅動發展過程中還存在一些不容忽視的制約因素，應引起高度重視。

（一）縣域科技創新意識不強

山西全省有117個縣級行政區，其中91個縣有煤礦。在煤炭工業發展初期，豐富的礦產資源無疑是工業化起步和經濟增長的引擎。但對煤炭資源的過度依賴，導致了一煤獨大的產業結構，造成了非資源型產業擠出、人力資本擠出、科技創新擠出以及教育擠出等，加大了經濟增長的風險。受2008年世界金融危機影響，產業結構不佳的山西經濟發展受到重創，殘酷的現實倒逼山西創新驅動轉型發展。但是，在創新驅動轉型發展的進程中，資源依賴思想的慣性猶存，一些縣域的發展思路還沒有真正轉到創新驅動發展上來，縣域科技創新意識淡薄還不同程度存在。一是部分基層領導對科技工作重視不夠。在抓縣域經濟發展中，有的縣級頂層領導存在重基礎設施、重產業、民生，輕科技發展現象，導致缺乏創新發展的戰略規劃，政府引領、鼓勵科技創新的措施不健全，特別是對中小企業自主創新的扶持力度不夠，缺乏鼓勵創新的良好社會環境。二是部分行業部門領導對科技創新重要意義的認識不深。有的部門的領導干部認為科技創新應該由科技部門來抓，缺乏戰略思維、長遠考慮，協作合力尚未形成，不少地方往往是科技主管部門“單打獨斗”。同時，有個別科技管理部門科技創新成果推廣應用意識也不到位，直接影響了綜合科技進步水平提升。三是企業科技創新主體創新意識欠缺。不少企業缺乏真正有競爭性的核心技術，同時受小富即安思想影響，存在滿足現狀、怕冒風險的思想顧慮。

（二）縣域科技創新人才匱乏

一切創新活動都是人主導的，創新驅動的實質是人才驅動。但由于自然、地理、歷史、教育和經濟發展水平等原因，山西在縣域科技創新人才匱乏問題仍然比較突出。一是縣域創新驅動發展人才結構不夠合理。山西不少縣（市、區）創新人才結構表現為學校研究機構人才多、企業人才少；培養人才多、返鄉人才少；新能源、信息技術、農產品精加工等專業人才、創新人才少；中高端人才、引領產業發展的創業人才以及產業發展的領軍人才缺乏。再加上由于縣域基礎條件差，不少縣（市、區）存在頂尖人才引不進、優秀人才留不住等困境。這樣的人才狀況嚴重制約了產業結構調整和縣域經濟發展。二是技術人員任用不合理。有的縣（市、區）對技術崗位、技術人才沒有完全做到“因才設崗”“因崗聘人”。導致有的技術人才因沒有相應的工作方位而“英雄無用武之地”，有的技術人員因專業與安排崗位不對而到崗不出力，浪費人才資源，制約科技創造創新。三是縣域科技主管部門工作人員的創新能力不強。作為科技主管部門工作人員除應該具備較強的責任心和工作熱情等職業道德素質外，更重要的是要具備過硬的專業技術素質和較強的科技創新能力。而山西有的縣（市、區）科技主管部門的工作人員對科技發展規律認識不深，嚴重影響了科技工作的效能。

（三）縣域科技研發投入少

創新活動需要大量投入，研究表明，當一個國家或地區的研發強度（研發投入占GDP的比重）在1%以下時，是技術使用階段；研發強度在1%～2%之間時，處于技術改進階段；研發強度在2%以上，就進入了技術創新階段。企業對研發的投入是衡量這個企業創新能力的一個重要指標。近年來，山西研發強度一直在1%左右徘徊，研發投入偏低，創新驅動的任務艱巨。全省縣域的科技投入則更少、投入渠道單一且不均衡。一是科技創新基礎較差。總體上山西的科技項目總量少，且項目資金也比較少。并且現有科技項目的分布也不均衡，發達的（市、區）科技項目較多，而邊遠貧困（市、區）項目相對較少。二是縣級財政科技投入少。縣域科技創新的投入不足，難以保證基層科技工作的開展，科技工作和創新活動受到限制。三是科技創新融資渠道不暢。部份縣（市、區）尚未建立風險投資基金和完善的科技金融體系，導致科技中小型企業融資難度大、科技投人渠道單一、缺乏研發投入。四是企業用于科研的投入不足。少數企業經營上存在短期行為，忽視高科技人員的培養、引進和使用，忽視科技創新對企業發展的作用，企業產品核心竟爭力不能得到有效提升。

（四）縣域創新驅動發展動力不足

創新型企業發展勢頭強弱與否是創新能力的重要標志。山西縣域經濟的產業構成通常以傳統產業和中小企業為主，這類企業多數規模小、對高層次人才吸引力不強，研發隊伍不穩定，附加值和技術含量不高，產業鏈發展不完善，創新乏力。而真正具有核心競爭力的創新型企業較少，致使山西縣域創新驅動發展的動力不足、能力不強。一是科技創新服務平臺建設還不完善。生產促進中心、企業孵化器、創業苗圃、產學研合作平臺等科技創新服務平臺為中小企業提供創業場所、技術信息、技術咨詢、技術轉讓以及人才培訓，對提高企業技術創新能力和市場竟爭力，加快企業創新發揮著巨大作用。而山西尚有部分縣域沒有搭建起這樣的平臺，或者搭建起這樣的平臺卻沒有按照產學研要求實實在在引導或幫助企業開展申報科技項目、知識產權專利、搞產品研發、技術推廣應用等科技創新工作，沒有真正發揮其作用。二是創新投入產出比還不高。目前，山西的科技成果中介服務市場化程度還很不足，加之缺乏高素質的技術經紀人，尚未形成專業化分工和網絡化協作的科技成果轉化服務體系。導致不少縣域已取得的科研成果和知識產權專利都藏身在“深閨”中，處于“沉唾”狀態，沒有得到開發、推廣、應用、發揮效益。這種狀況還大大影響了一部份企業或者行業人才發明創造積極性，甚至出現個別縣只追求專利申報數量，而不注重科技成果推廣應用情況。

（五）創新環境不優

創新環境的優劣直接影響著科技創新的質量和未來。創新環境優良能夠促進科技創新，否則制約和阻礙科技創新。創新環境由軟環境和硬環境組成，硬環境主要指自然生態環境和創新所需的基礎設施建設，而軟環境主要指創新政策和創新理念、創新精神和創新思維等在內的創新文化。山西的縣域創新環境整體不佳。一是縣域創新生態環境歷史欠賬較多。山西經濟發展好的縣域幾乎都是煤碳資源型的，長期挖煤對生態環境破壞嚴重，近年來這些縣域投入大量財力進行生態修復，但歷史欠帳太多，生態修復效果未達預期。雖然有的縣自然生態環境較好，如安澤縣、陵川縣等，但由于經濟基礎薄弱，發展較慢，真正的創新也難以開展。二是不少縣域沒有形成濃厚的創新氛圍。人們普遍思想觀念比較保守，創新意識淡薄，不思創新、不談創新、不愿創新、不敢創新、不會創新的思想仍然存在，沒有形成創新的文化氛圍，創新政策也不靈活，不能有效推動縣城經濟社會發展。同時，人們享受科技創新成果的意愿也不強烈，縣域的圖書館、科技館、體育館、大劇院等民生工程也還沒有充分發揮其宣傳引導的作用。

三、山西縣域創新驅動發展的路徑

縣域創新驅動發展如何走出一條新路，關鍵是要從理念、產業、科技、要素到體制、政策、環境進行深刻變革，部署落實創新驅動這個“大戰略”在一個個“小縣域”的貫徹實施，形成具有縣域經濟發展特色的“創新模式”。

（一）實施創新理念引導工程

理念是行動的先導。人們無論做任何事情，都是先有思想、后有行動。習近平總書記指出，沒有思想就沒有靈魂，沒有理念就沒有方向。對于一個組織、一個地區、一個國家來講，要發展就必須有正確的發展理念引領。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，為我們黨治國理政開創了一個新的境界。創新發展理念在新發展理念中居于首位。黨的十八屆五中全會指出，科技創新是經濟社會發展的重要戰略支撐，必須把創新擺在國家發展全局的核心位置，這是順應世界科技發展大勢、面向我國經濟發展新常態所做出的重大判斷。黨的十九大又進一步明確，創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐。縣域實現創新驅動發展，首先要把創新擺在縣域發展全局的核心位置，讓“創新是引領發展笫一動力”的理念深入人心，做好縣域創新發展的頂層設計，以創新發展規劃引領縣域經濟社會發展。深刻領會習近平總書記關于科技創新的重要論述，深化創新是以科技創新為核心的全面創新的意識，深化企業是真正創新主題的思想，依靠科技創新走小縣城大科技的路子。

（二）實施創新人才引領工程

習近平總書記指出，創新驅動實質上是人才驅動。實現縣域創新驅動發展，人才是關鍵，平臺是載體，項目是紐帶，三者密切聯系、互為條件，把實施項目的過程變為培養人才的過程和發展產業的過程，培育縣域發展新動能。一是加大人才隊伍建設力度。要圍繞縣域發展需求提出有前瞻性、創新性、針對性和可操作性的人才培養措施，加速造就一支有創新精神和創業能力的本土人才隊伍。同時，要堅持不懈地加大對黨政干部、科技人才、企業家等引領人才的創新精神和創新能力的培育，使他們真正具備了創新理念、創新精神、創新能力，自覺的引領創新，成為政府推動創新、開展科技創新和企業成為創新主體的領頭雁。二是大力培養和儲備未來的創新型人才。一方面，要采取“走出去、請進來”的辦法，積極主動與具有優勢的科研院所合作培養各類人才，選擇部分發達地區開展人才培養合作，建立人才交流機制，依托知名高校、跨國公司和培訓機構為山西縣域培訓急需緊缺高層次人才。另一方面，要進一步把人才教育擺到優先發展的位置，繼續強化基礎教育、切實抓好職業教育、全面推進繼續教育，重視創新創業導師隊伍建設，通過發展各類教育，搭建各種形式的創新創業輔導平臺，培育未來人才，以人力資源的開發推動優勢資源的開發。三是實現縣域發展從“人才支撐”到“人才引領”。要以人才結構調整特別是高層次人才的優化發展，引領全省縣域經濟結構轉型調整和發展方式轉變；以高層次人才的大力引進和培養，實現人才聚集效應，引領縣域創新驅動發展；依托重點項目引進引領產業發展的領軍人才，以人才引領產業發展。

（三）實施協同創新工程

政府、行業部門、企業要統籌協調，集聚縣域“大眾創業、萬眾創新”能量。一是政府要謀全局，保障科技創新投入。各縣（市、區）政府不僅要按照國家政策要求，以地方財政支出的l%以上比例預算科技投入經費，還要加大高新技術企業、科技型企業及知識產權專利、重大專項發明等資助和獎勵力度，全面支持各行業科研活動和科技創新。同時，要足額預算科技管理服務部門的工作運轉經費，為科技主管部門開展縣域科技服務管理提供經費保障。二是行業部門要相互協作，釋放“民間創新”活力。行業部門是承載技術研發、推廣、應用的主體，加之縣域經濟的繁榮源自各個行業對創新過程的普遍參與，它涉及新工藝和新產品的構思、開發與普及，是深入草根階層的自主創新。因此，各行各業要擠出更多資金搭建科技研發平臺，鼓勵和扶持科研技術人員集中精神搞發明創造，從而最大限度為全面開發“民間創新”釋放活力。同時，要深入機關、企業、農村、學校調研、宣傳、挖掘“民間”發明創造，并由政府每年主辦一到兩次大型“草根創新”大賽，對“民間”發明創造進行評選表彰，尤其要對重大發明創造頒發特別貢獻獎，充分集聚“大眾創業、萬眾創新”正能量。三是企業要釋放自主創新活力。企業是科技創新“主戰場”，各企業要克服只重眼前利益的小農意識，樹立遠景觀和核心價值觀，轉變依靠政府資源的等、靠、要思想，主動加大自身科研經費投入，不斷開發創新新技術、新產品，提升企業核心競爭力，使企業在科技創新中不斷升級、不斷強大、不斷盈利。

（四）實施創新型企業培育工程

創新型企業是縣域最有活力的企業，是創新型縣域建設的主力軍。積極培育和扶持創新型企業，是強化企業技術創新主體地位、實施創新驅動發展戰略的關鍵舉措。一是要培育優秀的企業家。優秀企業家是推動縣域經濟發展和創新的主要驅動力，是企業最核心、最根本的要素，是提升縣域競爭力的重要力量。縣域要著力培養一批具有世界眼光、戰略思維、創新精神和現代經營管理水平，能夠引領企業參與國內外競爭的優秀企業家。二是要重點培育企業家精神。企業家是企業發展的引領者，企業家的思維方式和創新理念直接影響著企業的生存與發展。培育創新型企業的關鍵是培育企業家精神。企業家精神概括起來是創新、冒險、合作、敬業、學習、執著、誠信、責任。要通過系統學習和培訓讓企業家掌握管理理論和方法，具備敏銳的政治頭腦和遠見的戰略決策，樹立新時代的企業家精神，引領企業發展為創新型企業，成為縣域驅動創新發展的創新主體。三是要協同培育創新型企業。培育創新型企業是一項系統工程，各級政府、各部門要協同推進以企業為主體、市場為導向、產學研政用相結合的創新體系建設。要發揮好政府的引導和調控作用，強化企業在技術創新中的主體地位，激發技術創新的內源動力。

（五）實施科技成果轉化工程

習近平總書記指出，科技成果只有同國家需要、人民要求、市場需求相結合，完成從科學研究、實驗開發、推廣應用的三級跳，才能真正實現創新價值、實現創新驅動發展。強化科技同經濟對接、創新成果同產業對接、創新項目同生產力對接。一是完善技術轉移服務體系。要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，采取公益性服務與市場化運作相結合、網上平臺與實體機構相結合、技術要素與功能服務相結合的方式，促進政府、行業、中介機構良性互動，構建開放共享的科技成果轉化市場體系。二是拓寬技術引進的渠道，推進科技創新。引進適用技術，改造提升傳統產業，提升資源利用率；引進高新技術，培育新興產業，生產有競爭力的產品，提高科技進步貢獻率；引進適宜的農業科學技術促進農產品精加工，進而推動鄉村振興，實現科技惠農。三是加強創新園區建設。要創新投融資機制、加大對創新園區建設的投入力度，設立創新園區建設專項投資基金，不斷完善創新園區的配套服務功能，吸引高端人才來創新創業。使創新園區成為新興產業的集聚區、成果轉化的主渠道、創縣域創新驅動發展的主陣地。

（六）實施創新環境支撐工程

創新環境在增強科技創新活力，推進科技進步中起著關鍵的作用。實施創新驅動發展戰略，必須優化創新環境。一是要持續優化創新生態環境。牢記習近平總書記的囑托，堅定生態文明建設，貫徹落實黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略，弘揚右玉精神，切實加強生態保護和環境治理，大力發展綠色經濟，推動經濟社會發展全面綠色轉型，在全方位推進高質量發展征程中彰顯使命擔當，持續修復優化縣域的生態環境。二是要培育創新思維，提升縣域自主創新能力。以激發全社會創新創業活力為主線，以制度創新、組織創新和模式創新為動力，加大培育創客空間、創業咖啡、創業新媒體、創業訓練營、創業社區等“新型孵化器”；以中小企業+眾創空間、園區+眾創空間、大企業集團+眾創空間、中介機構+眾創空間、創投機構+眾創空間、高校科研機構+眾創空間等新模式，降低創新成本，拓寬項目源，實現科研成果轉化，逐步形成眾創空間投資主體多元化、運行機制多樣化、組織體系網絡化、創業服務專業化、服務體系規范化、服務內容標準化、資源共享國際化的發展局面，不斷提升縣域自主創新能力。同時，要大力弘揚創新精神，在全社會形成人人都思創新、人人都敢創新、人人都會創新的良好氛圍。大力營造尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造的社會環境，用良好的工作環境幫助人才實現自身價值，有力推動縣域創新驅動發展。

總之，在實施創新驅動戰略中，縣域要把科技作為創新之要，把人才作為創新之本，把教育作為創新之基，把文化作為創新之魂，推進發展理念、體制機制、社會管理等方面的全方位創新，進而推動縣域創新驅動發展。

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責任編輯董軍