新形勢下人才安居政策的實施成效及優化路徑

〔摘要〕人才安居政策是服務地方人才高地建設和推動人才引育機制改革的重要保障，政策實施的成效關系到城市現代化的發展大局。在梳理人才安居政策出臺理論依據的基礎上，對X省J市實施的人才安居政策進行調研發現，目前實施的主要以“三房兩補”為主的人才安居政策，已取得了良好的引才效果和積極的社會效應。但同時也存在人才對“三房兩補”政策的關注度不夠、高層次人才的安居載體缺乏、租房補貼政策沒有普惠于普通大學畢業生等問題。為此，要從資源整合、政策優化、環境改善、機制運行等四個方面優化城市人才安居政策的基本路徑，以促進社會福利資源的優化配置和公平分配，建立起一個全方位覆蓋、多層次需求、個性化服務的人才安居政策保障體系。

〔關鍵詞〕人才安居；“三房兩補”；政策體系

〔中圖分類號〕F299.23〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）04-0082-04

〔基金項目〕江蘇省社會科學基金重大項目（17ZD001），主持人薛丁輝；無錫市哲學社會科學招標項目（WXSK21C69），主持人薛丁輝；無錫市委黨校系統科研項目（XT2118），主持人薛丁輝。

黨的十九屆五中全會指出，要深入實施人才強國戰略，全方位培養、引進、用好人才，實行更加開放的人才政策，構筑集聚國內外優秀人才的科研創新高地。人才是創新驅動的核心動力，而強有力的人才安居政策是建設人才創新高地的基礎。X省J市一直高度重視打造人才服務軟環境，出臺和落實了一系列人才安居政策，為本市高質量發展提供了堅強的人才支撐。近年來，J市人才高地建設對人才的數量、質量、類型提出了許多新要求，而不同層次人才的安居消費需求也存在差異化、多樣化現象。基于此，該市研究出臺了以“三房兩補”為主要內容的人才安居政策，取得了良好的引才效果和積極的社會效應。但筆者通過調研后也發現，高層次人才的安居基本缺乏、租房補貼沒有普惠普通大學畢業生等問題在一定程度上仍然存在。因此，如何進一步優化人才安居政策路徑，提升城市人才安居政策的內生張力，推進城市現代化建設、構筑人力資源新優勢，是我們亟需研究解決的問題。

一、人才安居政策出臺的理論依據

新形勢下安居問題既是民生問題，更是發展問題。馬克思恩格斯居住正義思想和馬斯洛的需要層次理論，有助于政府和社會在理論與實踐層面深刻把握制定人才安居政策的背景和意義，為不同層次人才給予差異化的安居政策扶持提供重要理論依據。

1.馬克思、恩格斯居住正義思想。居住是“現實的人”生存的基本條件，不僅僅為其提供遮蔽身體的一個場所，而且是滿足“人的需求”、理解“感性世界”、體驗“空間生產”的一種基本方式。馬克思指出，人們創造歷史的前提條件是能夠生活，為了生活就必須要有吃喝住穿等一些東西〔1〕95。馬克思、恩格斯居住正義思想認為，“現實的人”需要滿足多樣化的居住需求，包括安全休息、隱私保護、學習娛樂、自由交往等方面，“現實的人”的居住活動蘊含著居住者的精神、情感和文化的屬性，使生命活動變成自己意志的對象，從而建構居住者的意象世界。居住正義思想是馬克思、恩格斯在資本主義工業化生產背景下對居住失義的批判，體現出他們對社會各階層居住問題的現實關注。

2.馬斯洛需要層次理論。美國心理學家馬斯洛在借鑒弗洛伊德的精神分析理論和華生的行為主義心理學的基礎上，提出了作為人的動機基礎的需要層次理論。馬斯洛認為，人的生存其實就是一個不斷滿足自我需要的過程，人的行為動機的產生來源于那些未被滿足的由低層次到高層次的不同需要，只有當低層次的需要得到滿足之后，人才有動力推動高一層次需要的產生和發展。人類需要層次結構呈現為金字塔型，由底往上依次為生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我實現需要。其中生理需要包括食物、空氣、住宅等方面，它是其他各種需要的基礎，如果不能滿足就會對生命產生威脅。從本質上說，住宅是經濟功能和社會功能的統一體，必然是各類人才關注的重要方面。住房需求的滿足不僅是人生理需要的滿足，而且是其高層次需要滿足的基礎。

二、人才安居政策的實施成效及存在問題

城市的現代化需要人才的現代化，人才的現代化促使其需求呈現出多元化，當然也決定了不同人才對住房需求的多樣化。如既有購買需求，也有租房需求；既有高端公寓的住房需求，也有普通住房的需求；既有人才個體的居住需求，也有人才團隊的居住需求。J市的人才安居政策主要由“三房兩補”構成，自這些政策實施以來，引進和培養了一批具有創新能力、發展潛力的高素質人才，形成了人才集聚效應，為該市全面打贏創新驅動攻堅戰提供了強有力的人才保障。

（一）人才安居政策的實施成效

1.購房補貼政策助力高層次人才實現筑巢式安居。購房補貼政策主要適用于國內外領軍型、骨干型高層次人才。自該政策實施以來，J市共有高層次人才64人申請并獲得購房補貼，累計共發放補貼共1526萬元。從享受購房補貼的額度差異來看，其中享受50萬以上補貼的15人，20萬至50萬之間補貼的7人，享受20萬元以上購房補貼的人數占總人數的34.4%，享受的補貼金額占發放補貼總額的85%。從享受購房補貼的人才領域和類別來看，其中領軍型創業人才7人，企業創新類人才51人，教育領域領軍人才3人，衛生領域領軍人才3人。人才類別則包括國家“千人計劃”人才、省“雙創計劃”人才、市“530計劃”領軍人才等各類高層次人才。

2.租房補貼政策是柔性人才和青年人才短期安居的首選。租房補貼政策主要適用于企業引進的柔性人才和招聘優秀大學生等青年人才。這種智力兼職、人才租賃等引才方式可滿足企業在項目合作、技術攻關等方面的短期需求。租房補貼政策可解決柔性人才的短期安居問題。該政策的申請條件是：要在J市工作滿6個月或以上，并與當地企業簽訂5年以上工作合同；在撥付標準和期限上，給予博士5萬元、碩士和高級專業技術人員3萬元，并且此補貼由政府與企業（單位）各自承擔50%，補貼時間為五年。目前J市共有124人柔性人才享受此補貼，撥付金額達147.5萬元。大規模招聘優秀大學畢業生等青年人才也是J市人才引育工作的重要內容，該政策從2012年實施以來，主要對“雙一流”高校畢業本科生實施補貼，目前共有2465人申請并獲得此補貼，撥付金額達1377余萬元。這些青年人才很多進入戰略性科技型企業，為該市的電子信息、生物科技、新能源、新材料等新興產業發展注入了新鮮力量。

3.人才公寓成為高層次人才過渡性安置的重要載體。人才公寓申請主要適用于國內外領軍型、骨干型高層次人才。J市建立以“政府引導、企業參與、多元投入、市場運作”的人才公寓建設管理機制，2010年由政府投資規劃，在A和B兩個人才集聚的經濟開發區分別建設人才公寓。A經濟開發區以打造“百億級新興戰略性產業園區”為戰略目標，主要以生物醫藥、服務外包、新傳感器、文化創意等產業為主；B經濟開發區以打造“千億級新興產業集群”為戰略目標，主要以機械制造、新材料、新能源、現代物流等產業為主。不同的產業布局需要精準引進產業所需人才，而宜居的生活條件越來越對人才形成強力吸附。2011年A經濟開發區人才公寓開工建設，占地面積45.48畝，總投資約5.5億，共建有804套，2015年正式投入使用。目前已申請通過在住公寓571套共908人，近三年入住率基本保持在65%以上。B經濟開發區后因區劃變更調整等原因，沒能按照原計劃建設。從目前發展來看，A經濟開發區的人才公寓已成為高層次人才落戶解決過渡性居住困難的重要載體，在企業人才招引、安置方面發揮了重要作用。

4.人才公租房政策切實減輕了企業留才用才成本。人才公租房申請主要適用于本科以上學歷人才，門檻相對偏低。自2008年開始，J市就著手整合機關事業單位自有存量用地來建設公共租賃房，目前已達到了616套的規模。公共租賃房分為家庭、單人、合住等多戶型，生活基礎設施齊全，單位為職工申請成功后拎包即能入住，而且租金每月每平方米僅需7元左右。該政策的實施降低了企業引才育才成本，提供的全配套生活設施更是受到以制造業企業為主的實用型、技能型人才的青睞。近三年全市人才公租房受理申請超過350人，企業和人才申請數量呈現不斷增長趨勢。

5.人才經濟適用房滿足了部分人才購房需求。人才經濟適用房主要適用于“雙高”人才、本科及以上且有中級職稱的人才申請。2009年，J市出臺部分人才照顧性購買經濟適用住房的暫行管理辦法。該辦法規定，符合條件申請的人才如有住房需求可申請購買人才經濟適用房（產權房），結算房價是在申請當期經濟適用住房核定市場價的基礎上優惠5%。截至目前，全市共申請并購買人才經濟適用房15套，共計1719.96平方米，在原價674.5萬元的基礎上，人才享受優惠金額33.7萬元。

（二）人才安居政策存在的問題

經過調查發現，J市實施的“三房兩補”人才安居政策取得了良好的引才效果和積極的社會效應。但同時也存在以下一些問題：一是人才對“三房兩補”政策的關注度冷熱不均。人才公寓、購房補貼等政策明顯受到高層次人才的歡迎，但是享受政策紅利的范圍仍然有限。被調查者普遍反映學歷、頭銜、職稱等準入條件偏高，使得一些為企業和社會做出貢獻的住房剛需人才無法滿足申請條件。申請購買人才經濟適用房的條件雖然不高，但受到所購住宅價格優惠幅度小及區域位置、戶型、環境等因素的影響，仍然處于受冷落狀態。二是高層次人才的安居載體仍然缺乏。J市A經濟開發區人才公寓的使用率日趨飽和，B經濟開發區由于缺乏大面積集中的安居載體，企業在引才效果上明顯弱于A經濟開發區。三是租房補貼政策沒有普惠于普通大學畢業生。租房補貼資助對象中雖然包括了本科學歷的人才，但僅局限在“雙一流”高校畢業生，與周邊地區的同類政策相比缺乏政策優勢。四是政府、企業和人才之間的政策溝通亟待加強。調查中發現很多人才對J市“三房兩補”政策的實施細則不夠了解，宣傳溝通機制的不暢直接影響到政策的實施效率。

三、人才安居政策的優化路徑

當好新時代高質量發展領跑者，不僅需要人才發展與科技創新、產業升級深度融合和協同推進，還需要更為優化合理的引才留才安居舉措。為此要從資源整合、政策優化、環境改善、機制運行等方面優化人才安居政策路徑，以提高人才安居政策的高效運行。

（一）實現資源整合，加大人才安居住房建設和供應力度

一是要加大人才保障性住房及用地供應。要把人才安居住房的發展規劃納入城市國民經濟和社會發展“十四五”規劃，以保障人才住房的有效供應。城市建設規劃中要把人才住房建設用地指標作為專項內容重點保障，尤其在近年新增供應的居住用地中，應騰出一定比例地塊作為人才保障房用地。要挖掘和清理機關事業單位現有存量住房資源，并納入全市人才住房信息管理平臺，從而為人才住房的補給做好保障。二是要積極探索土地出讓模式。可借鑒深圳采用的“控地價限房價競人才住房面積”的出讓模式，政府鼓勵房地產開發商參與人才住房的配建和運營，并通過探索競爭地價與競爭人才住房配建量相結合的招拍掛方式，大大提高住房建設的人才住房配建比例，以滿足普通居民與外來人才的住房需求，保障人才安居工程的建設。三是要鼓勵社會力量參與人才住房建設。要鼓勵大中型企業自行建設人才住房或提供租（購）房補貼，以解決本企業不同人才的住房需求。有條件的企業也可把閑置的商業、辦公用房和員工宿舍改造為人才公租房，政府則給予政策支持和相當比例的資金補貼。

（二）拓展政策內涵，推行以人才為本的安居扶持模式

一是要以提前預支的形式扶持人才購買商品房。工作落戶簽約五年以上服務期的人才，在購買當地商品房或人才住房配建協議的房地產項目時，政府可直接為其提供相應人才級別的購房補貼作為購房首付，從而改變當前一些城市現行的“先買房后補助”形式，大大緩解人才的購房壓力。二是要逐步將租房補貼政策覆蓋面擴大到普通大學生。要及時修訂人才安居政策條款，在租房補貼政策上不局限于“雙一流”畢業生，加大對應屆普通大學畢業生的政策扶持力度，同時為他們提供就業指導、政策咨詢、崗位推薦、培訓交流、社會融入等服務，以減輕青年人才的異地安居壓力。三是要試點推行人才限價商品住房政策。可借鑒廈門、舟山等城市的人才限價房政策，政府相關部門按照周邊同品質普通商品住房銷售價格的70%或80%核定人才限價房售價，這種以限代補的方式可為人才解決異地創業安居的后顧之憂。而且人才限價房的產權登記要在購房者名下，當其在本地服務滿合同約定的年限后，其對所購住房擁有完全產權；若服務未滿，其所享受優惠面積的溢價部分由其和政府各占50%的收益。

（三）提升安居品質，打造更為宜居的引才留才環境

一是要優化人才住房規劃布局。可對接區域發展一體化戰略，將人才住房項目的空間布局與城市產業發展規劃、軌道交通規劃相銜接。要優先在交通沿線規劃新建人才住房，從而推動人才、資本、技術、物資等關鍵要素的流動，加速提升區域人才發展勢能。二是要完善人才住房的公共配套設施。通過對人才住房需求的調查可知，選擇配套設施完善的住宅是人才對住房滿意度的重要指標。政府要注重人才住房的區位選擇、戶型設計以及配套設施的規劃和建設，尤其在商業、教育、交通、醫療、養老、娛樂等基本公共服務方面要系統布局。三是要打造高品質“樂居”樣板區。對于頂尖人才、領軍人才、骨干人才集聚的經濟開發區，人才住房的規劃、建設和管理應該堅持共享樂居“家資源”的品牌理念，體現多元定位的國際化元素和特色，力爭設計并打造生態宜居、綠色社區、立體圈層等品牌樣本，從而為高層次人才的集聚提供高品質的人居生態環境。

（四）完善運行機制，創造更加協同的政策溢出效應

一是要建立人才認定標準動態調整機制。對于用人單位從市域、省域甚至國域外引進和自主培育的各類人才，如滿足本地人才分類認定享受安居政策規定的，企業或個人可以直接申請。對“相當于層次”人才的認定可主要面向未列入分類認定標準，且其主要業績滿足相應層次標準的也可享受安居政策。尤其對產業轉型升級和經濟發展作出一定貢獻的“技能型”“實用型”人才也可及時納入人才安居政策的享受范圍。二是要建立人才住房適時退出機制。要堅持人才安居政策實施標準，加強對保障對象的動態管理，掌握人才住房需求信息的變化，督促離職或不再需要住房保障的人才及時辦理退出手續，從而為后續人才或其他有迫切住房需要的人才及時提供入住或補貼，提高政策實施運行效率。三是要建立“政企才”之間的溝通機制。要加強政府與企業對安居政策的引導和宣傳，幫助各類人才及早了解政策內容和實施辦法。要建立統一的人才安居政策信息管理平臺，實現人才住房建設進度、供應分配、運營管理、申請流程、居住現狀等信息的實時共享。要加強自然資源、住房建設、人力資源等部門之間的密切配合，從而實現人才認定、產權登記等信息的互通互用，杜絕重復申報和不符合條件的轉租轉賣現象發生。

〔參考文獻〕

〔1〕馬克思恩格斯選集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1995.

責任編輯曉晨