鄉村黨建創新的境遇、內涵與實現路徑

〔摘要〕鄉村黨建有機結合于黨領導的各項事業之中。“走鄉村善治之路”作為推進鄉村治理現代化的有效路徑，深刻影響著鄉村社會治理結構和治理方式。鄉村善治賦予了鄉村基層黨建新的使命，也成為了鄉村基層黨建創新的契機。鄉村善治下的基層黨建創新，需要加強基層組織治理能力建設，密切與農民的血肉聯系，提升基層組織成員的市場適應能力及其在鄉村中的影響力等。只有這樣，鄉村黨建才能有效引領鄉村善治的開展。

〔關鍵詞〕鄉村善治；基層黨組織；黨建創新；鄉村振興

〔中圖分類號〕D267.2〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）04-0035-06

〔基金項目〕國家社會科學基金項目“新時代推進鄉村善治的中國邏輯及其實踐進路研究”（18BKS127），主持人熊小青。

基層黨建有機結合于黨領導的各項事業之中。“走鄉村善治之路”作為推進鄉村治理現代化的有效路徑，深刻影響著鄉村社會治理結構和治理方式。黨的十九屆五中全會提出，優先發展農業農村，全面推進鄉村振興的戰略任務，鄉村善治被賦予了更豐富的時代內涵和更深遠的時代意義。鄉村治理的善治取向，反映了鄉村在現代化轉向中的必然性，也體現著鄉村社會治理的復雜性、艱巨性。因此，農村基層黨建創新必然圍繞著善治展開，或者說基層黨建被賦予了新時代善治的內涵。充分把握并實踐這一內涵，是在錯綜復雜的鄉村社會現代轉型中堅持并實現好黨的領導的根本要求。

一、基層黨建創新的境遇：鄉村治理的善治轉向

善治是善之治或善于治之義，即善于治理，或者治理實現了良好效果之意，其核心是基于大多數人認同的社會秩序的實現。有學者認為，善治具有合法性、法治性、透明度、開放性、責任性、回應性、有效性、效率性、參與性、協商性、穩定性、廉潔性、公正性、包容性等〔1〕；有學者認為，善治的關鍵是實現“自主管理”。這些觀點更多地是從理論或普遍性意義上講善治，然而任何善治總是與國情、鄉情及其發展需要結合在一起的。新時代的鄉村善治，是在鄉村現代化已經成為人們的共識并現實地成為鄉村發展主題及其建設目標的大背景下進行的。因此，新時代推進鄉村善治是鄉村現代化建設的必然要求。在中國特色鄉村現代化建設實踐中，善治就是激活鄉村治理資源，構建適合鄉村現代化發展的治理體系，主要表現在建立自治、法治和德治的治理體系，打造共治共建共享的治理格局上。黨的十九大指出，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和最大公約數，很好地詮釋了善治的要義。新時代推進鄉村善治，就是在黨領導下通過治理主體的多元、治理過程的協商和治理成果的共享等，實現大多數人滿意的治理成效。辦好農村的事情，實現鄉村振興，關鍵在黨〔2〕。當善治現實地成為鄉村治理的取向時，鄉村善治的新理念、新思路、新要求，重塑著鄉村社會關系，重振著鄉村發展基礎，打破著鄉村傳統利益格局，挑戰著一切有違現代化的陋習和觀念。鄉村黨組織的“堡壘作用”及其領導的內涵與方式必須對之進行積極引導。為此，鄉村善治無疑成為了創新鄉村基層黨建的新境遇。

1.鄉村善治蘊涵著基層黨建創新的新要求。新時代走鄉村善治之路，是在鄉村振興大背景下不斷推進鄉村治理體系和治理能力現代化所進行的社會管理創新，其宗旨就是要充分發揮不同治理主體在鄉村治理中的作用，共議協商、積極參與從而形成治理共同體，逐步實現鄉村社會的現代化。善治所秉承的新理念、新目標和治理方式手段的新變化等，內在地規定了鄉村治理體制及其格局，從而對不同治理主體提出了新的要求。黨的建設始終與黨領導的各項事業結合在一起，并將建設成果落實到鄉村各項具體工作中。因此，善治中如何加強黨對村民自治組織的領導？如何發揮黨組織引領、凝聚作用？如何激活鄉村社會的活力，實現社會的和諧有序？如何發揮基層黨組織優勢？等等，這些具體的現實的問題的解決成為了善治下基層黨建創新的契機，也由此成為基層黨建創新的新目標、新要求。

2.鄉村善治為基層黨建創新提供了新思路。黨的十九大明確提出，要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，堅持走鄉村善治之路。這就規定著新時代善治實踐的路徑遵循，也確立起基層黨建創新方向，即不斷提升新時代基層黨組織領導善治的能力和水平。為此，基層黨建應從貫徹政策的堅定性、黨員模范性、組織優勢等方面著手，立足于群眾的自主管理、自我管理，注重村民的獲得感、利益感，強調公共利益最大化建設，提升公共服務水平。具體包括：尊重農民主體性、引導協調不同治理主體利益；從村民直接相關的經濟發展、生活環境等諸多領域出發，提升鄉村生活水平；彰顯法治思維、系統思維，提升鄉村自治水平、加大鄉村法治進程；弘揚鄉村德治傳統，樹立優良村風，化解鄉村發展中的各種沖突；注重黨員干部的清正廉潔，提高黨員干部的擔當負責精神等方面。這就為基層黨組織改進和拓展工作提供了新思路。

3.鄉村善治為基層黨組織注入了發展活力。鄉村善治強調村民自主管理，眾人之事由眾人商量，確立起共建共治共享發展理念及共議協商的矛盾化解方式。可見，善治被賦予了鄉村社會主義民主建設的內涵，成為國家治理體系和治理能力現代化的組成部分。因此，這一根本性變革必然引發鄉村管理理念、方式方法的改變，促使基層黨組織發揮戰斗堡壘作用的方式、機制得到改進。比如，善治要求政府更多的是服務鄉村，因而有了減政放權、村民自治下沉、村黨支書一戶挑、第一書記、駐村干部、財政支農資金投入等一系列改革。而這些舉措引發了基層黨組織從組織結構、組織成分到組織管理、領導理念及方式等的創新，其結果也必然使得基層黨組織運轉整體效能得到提升。可見，善治引發的治理效應，給基層黨建創新注入了新的活力。

二、鄉村基層黨建創新的新內涵：提升引領善治的能力

善治深刻影響著鄉村社會治理秩序，重構著鄉村社會治理結構和治理方式。鄉村基層黨組織是貫徹落實黨對鄉村方針政策的關鍵主體，發揮著堡壘作用。習近平總書記在十九屆中央政治局第二十一次集體學習時指出：“基層黨組織是貫徹落實黨中央決策部署的‘最后一公里’，不能出現‘斷頭路’，要堅持大抓基層的鮮明導向，持續整頓軟弱渙散基層黨組織，有效實現黨的組織和黨的工作全覆蓋，抓緊補齊基層黨組織領導基層治理的各種短板，把各領域基層黨組織建設成為實現黨的領導的堅強戰斗堡壘。”〔3〕為適應新時代鄉村治理現代化需要，鄉村基層黨組織作為鄉村善治的領導力量，必須通過黨建創新來提升其領導善治的能力和水平。這當中包括從加強基層組織建設、增強組織善治能力到創新基層黨組織的領導方式、動員方式和影響力等方面提升善治水平的方面。就是說，鄉村基層黨建被賦予了新時代善治內涵，從而使黨建內在地體現著善治這一時代要求。

（一）“三治結合”：鄉村基層黨建創新的實踐前提

黨的十九大指出，建立自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，走鄉村善治之路。“三治結合”治理體系的確立，是對鄉村管理體系從民主管理向有效治理的跨越與創新，內在地規定著基層黨組織堡壘作用的方式，成為了基層黨組織在治理上積極作為的重要前提與路徑遵循，也成為基層黨建創新的前提。

1.黨引領善治必須維護村民自治制度。實行村民自治，是憲法規定的鄉村社會治理制度，是人民當家作主的具體體現。村民自治是從我國農村社會的“泥土中生長出來”的民主制度，它的產生和發展，始終離不開黨的領導這一核心，村民自治必須堅持黨的領導。但黨的領導并不是由基層黨組織中某個人的意志主導村民事務，也不是黨組織去代替村民自治。村民自治就是讓村民充分行使民主權利，通過民主的選舉、管理、決策、監督等參與到村內事務的管理。黨的領導及黨支部“堡壘作用”的發揮是通過黨的方針路線的宣傳、黨的組織優勢及黨員模范帶頭等方式，參與到村民自治之中。基層黨組織在村民自治中發揮把握政治方向、協調組織、示范帶頭等作用。基層黨建應圍繞村民自治來推進創新，從領導方式到工作內容，從黨政到黨群、干群關系，努力把黨的意志轉化為村民意愿及其鄉村行動，這便成為基層黨建的現實課題。

2.黨引領善治需要依法依規進行。法治是國家意志的體現，是社會文明及其現代化程度的標志。任何治理行為都必須依法進行，善治之路也必定是法治之路，因此，善治內在地包涵著法治精神和理念。一方面，黨的基層組織作為鄉村治理主體及其鄉村治理體系的領導力量，必定是法治的倡導者、實踐者和領導者，因而基層黨建應該重視法治，并在黨組織的領導實踐中踐行法治。基層黨組織應依法承擔起領導、監督鄉村公權力的職責，如落實村務公開、村務重大決策等。另一方面，基層黨組織工作往往都是與具體的、細碎的村民事務相聯，是村民切實利益的表現，其治理的敏感性、利益性及其影響都是很大的，基層黨組織唯有依規依法才能真正體現公正和權威，才能在紛繁復雜事務處理中實現黨組織的威望。只有依法履行自身的職責，堅持法治原則，實現鄉村公平正義，基層黨組織的工作才具有正當性而被村民接受。

3.黨在引領善治中十分重視鄉村德治建設。鄉村社會的顯著特征就是熟人社會、人情社會，親情、友情、鄉情構筑起鄉間的人際關系，它們依靠鄉風鄉規、風俗習慣等道德規范來維系。黨的基層組織根植于鄉村，了解并熟悉其工作環境及其對象的鄉土性，能夠有效地對黨的方針政策進行鄉土性闡釋和推進，以鄉土的方式進行不同治理主體之間的溝通協調，引導村民以村規民約規范鄉村秩序，德治成為黨引領善治的重要抓手，成為基層黨組織化解沖突、提高效能的重要手段。因而，基層黨建從德性及其鄉土性出發，通過踐行新風尚、新道德來實現鄉風民風的轉變，尊重村民對鄉土人情和鄉風民俗的認同，營造良好的鄉村德治氛圍。

（二）治理有效：基層黨建創新的根本要求

治理有效是鄉村振興總要求之一，是鄉村振興戰略實施中推進治理創新的內在要求，更是鄉村善治的根本要求。治理有效強調治理的合理性和有效性，注重治理的結果導向，體現著善治的實效取向，符合村民心理期待，順應市場化社會對效益的要求，由此也成為鄉村基層黨建創新的根本要求。

新時代善治的有效性取向，是基于新時代鄉村社會現代化轉型的現實提出的。隨著我國新型工業化、城鎮化發展的不斷深入，鄉村社會正在經歷劇烈而重大的社會轉型，大量人口向城市流動、人才流失、市場能力不足、鄉村公共事業難以為繼等社會問題突出，鄉村呈現著“空心”狀況。振興鄉村首在治理，就是要通過有效的治理，重新理順鄉村各種社會關系，盤活鄉村資源，激發鄉村活力，這當中，有效是關鍵。農民是務實的，市場是講效益的，要使不同主體參與進來，有效的作為、實在的效益回報是前提。從農民身邊困難入手，從鄉村經濟發展著眼，把治理落實在村民看得見、摸得著的利益上，增強農民對治理的滿意感、獲得感和參與感，這已經成為新時代加強鄉村基層黨組織建設的廣泛共識。

因此，治理有效賦予基層黨建新的時代內涵。治理有效既表現在過程的效率，也表現在治理結果的實效。為此，基層黨組織必須圍繞效益進行工作創新，如充分了解治理對象及其利益關系，整合鄉村不同治理資源，提升建議意見的針對性、公共性等。基層黨建必須從效益入手，其根本就是充分發揮好黨組織的先進性與組織性優勢。從鄉村治理有效而言，所謂先進性就是準確理解并貫徹黨的路線方針政策，秉持正確立場、觀點并提出鄉村發展方向。因此，先進性意味著站得高、看得遠、把握準，少走彎路、少折騰。黨的性質決定了黨的先進性，黨員的“大公”“無私”品質是其先進性的基石。所謂組織優勢，就是通過組織的力量來化解沖突、凝聚力量、做出決策、推動發展。習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上強調，黨的力量來自組織，組織能使力量倍增。組織優勢為治理有效提供了可靠的保證。中國共產黨是具有崇高組織使命、嚴密組織體系、嚴肅組織紀律的高度組織化特點的政黨，因此，黨的基層組織作為黨組織的一部分，以其嚴密的組織性深入到鄉村，從而展現出對鄉村社會治理的強大組織動員力、行動力、戰斗力，成為鄉村治理的組織者、領導者、示范者；尤其是鄉村振興及善治的實施過程中，基于鄉村社會“空心”現象，通過派駐“第一書記”“駐村書記”等方式，完善基層組織建設，這些都凸顯組織的力量。因此，基層黨組織的先進性與組織性優勢不斷轉化為治理優勢、群眾優勢、實效優勢，實現著有效地治理。

（三）以群眾利益為核心：基層黨建創新的出發點和落腳點

鄉村善治，歸根到底就是把村民利益實現好、維護好、發展好。馬克思認為：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”〔4〕83利益是一個重大的現實問題，也是個嚴肅的政治問題。中國共產黨的宗旨就是全心全意為人民服務。黨的十九大明確指出，要堅持把人民群眾的小事當作自己的大事，從人民群眾關心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起。因此，推進善治，堅持“群眾利益無小事”的執政理念，成為了鄉村基層黨建的根本宗旨。

進入新時代，治理意義上的群眾利益呈現出更為多樣、復雜的特點，利益表現得更為直接，利益沖突更加突出。這當中既有著傳統意義上的經濟利益、物質利益、政治利益等，又有現代意義上的環境利益、發展利益、精神利益等。對此，鄉村基層黨建，應基于新時代群眾利益特點，通過共議協商，尋求更大的利益共同點來實現群眾利益。同時，隨著鄉村現代化中民主建設深入，村民更加關注政治上權利、精神上的尊重、文化上多樣等諸多方面的利益需要。這在一定程度上反映了鄉村民眾對美好生活向往的深度和廣度。因此善治下鄉村基層黨建，應該積極回應村民的期待，推進黨建引領村民民主權利的實踐創新，如村民自治下沉的探索與創新，村民議事制度的完善，不同治理主體參與制度建立，村務公開的監督，黨的踐線方針政策的宣傳等。總之，通過基層黨建創新所帶來的領導方式、工作內容創新，切實保障了村民民主權利的落實。

三、創新基層黨建的實現路徑，不斷推進鄉村善治

隨著全面建設社會主義現代化強國新征程的開啟，鄉村治理現代化也進入一個新階段，善治將成為鄉村治理現代化的總領性目標貫穿于鄉村振興的整個過程之中。鄉村基層黨建創新必須圍繞黨在鄉村的任務，推進基層黨組織引領善治的能力建設，發揮好基層的堡壘作用。對此，要依據黨對推進鄉村治理的整體規劃，不斷創新黨建的實現方式和路徑，提升基層黨組織領導鄉村善治水平。具體而言，主要從以下方面入手。

（一）加強基層黨組織治理能力建設

基層治理是直接與治理對象發生關系，并使其做出利于公共秩序的約束與改變的活動，呈現出事務性、細碎的、“微治理”等特征。基層治理能力主要涉及法治水平、協調能力、組織能力和執行力等。善治取向，就是要建立起自治、法治和德治相結合的治理體系，強調共治共建共享，強調公共利益最大化，注重治理主體的廣泛參與。這對于長期與基層群眾打交道的基層黨組織而言，相對于以往的命令式、官僚式、家長式作風和方式，必定是根本性的、革命性的變革。因而基層黨組織治理能力建設成為黨建成效的關鍵。

加強基層黨組織治理能力建設，最為重要的是基層黨組織的領導能力建設。黨的領導是通過黨的組織進行領導，黨的組織優勢是確保黨的領導的重要因素。健全組織結構，強化鄉村基層組織的集體領導，完善基層黨組織制度建設，這是組織領導有效的保證。加強基層黨組織領導能力，一要探索和完善自治下的兩委關系及其人員組成模式，實施一肩挑制度及鄉村民主集中制，并作好經驗總結和推廣。二要鍛造強有力的基層領導班子。適應新時代鄉村治理發展需要，通過充實組織力量、“第一書記”任職等方式加強基層領導班子建設。“第一書記”的職責在于激發基層黨員活力，強化基層組織建設，發揮好黨組織先鋒隊的作用。“第一書記”及由此進行的組織建設，推動農村發展的同時，也有助于增進與農民群眾的互動，拉近黨和群眾之間的距離。三要不斷吸收新鮮血液。一方面，充分發揮大學生村官作用，利用他們高學歷，創造性強的優勢，改善黨組織干部結構不合理狀況。另一方面，吸收一些具有突出表現的模范人物加入基層黨組織，充實和完善基層組織領導隊伍。

（二）強化基層黨組織與農民的血肉聯系

黨來自人民、植根人民，始終為人民利益而奮斗。基層黨組織是直接與農民打交道的，它深入鄉村社會，深耕農民群眾之間，是黨的方針政策的執行者、黨的宗旨意志的體現者，也是百姓意見的反映者、群眾利益的維護者，這就要求基層組織關心農民生產生活，切實維護和實現好群眾利益，使善治得到更充分體現。因此，密切與群眾的血肉聯系是基層黨建貫徹并實現善治的必然要求。

與人民群眾保持血肉聯系，最終是通過實在的、具體的“行為”來實現的。面對鄉村社會的現代轉型帶來的利益沖突、觀念沖突，使得鄉村社會關系異常復雜，利益彌合、分歧疏導、社會關系糾編等工作異常艱巨。基層黨組織是如何做、做的是什么、做得如何等，直接反映的是黨組織對群眾的態度。中央蘇區時期，毛澤東就提出，關心群眾生活，做好群眾工作，把血肉關系落實到具體群眾生活生產中。就是說，要從群眾利益、群眾困難、群眾疾苦等群眾生活生產的困境入手，切實解決群眾面臨的各種困難，如農產品銷售、農民工技能提升培訓、農村實用技術推廣等。同時針對目前利益多元、觀念沖突等社會轉型現狀，基層黨組織利用“基層”優勢，通過法治與德治結合方式做好協調服務，如引導成立鄉風民俗理事會、建立鄉村調解機構。針對農民法治意識缺乏，通過與上級組織部門合作成立鄉村援助、調解組織，建立權益訴求機制，設置“綠色通道”。從這些“小事”“煩心事”“難事”出發，推進基層黨組織的“微服務”“微治理”。也正是這種“微”實現著基層組織與農民群眾的密切聯系，鞏固著基層黨組織在群眾心目中的地位。

新時代強化基層黨組織與群眾的血肉聯系，需要重視鄉村公共利益的增加。鄉村善治就是實現鄉村公共利益最大化。就是說，只有公共利益得到保證，鄉村群眾利益才能得到最大程度保證，基層黨組織才能獲得大多數人的認同。事實上，公共利益得到保證的鄉村，其公共服務水平、經濟發展程度普遍較好。因此，基層黨組織在發展壯大集體經濟方面要發揮更好的作用，如集體經濟規劃、鄉村資源整合與開發、公共設施建設等；同時發揮黨組織優勢開展幫扶工作，通過市場化等方式提高農民組織市場化程度，如幫助農村電商、農村龍頭企業發展等。壯大了公共利益，鄉村公共服務就得到了保證，群眾利益的保證就有了堅實基礎。

（三）提升鄉村基層黨員隊伍現代素質

黨建創新最終要落實到黨員隊伍素質提升上。黨員隊伍是鄉村基層黨組織的基石，是堡壘作用實現的中堅力量，黨員隊伍素養在一定程度上反映了基層黨組織治理能力和治理水平。隨著全面建設社會主義現代化新征程的開啟，鄉村治理方式、環境和理念等的現代化轉向成為趨勢，善治的現代化內涵必然要求治理主體具有適應現代社會要求的知識、能力和水平的現代素養。面對生產力高度發達、社會分工廣泛、社會合作緊密、市場化程度不斷發展的現代社會，現代素養是理解和適應的鑰匙。因此基層黨員學習現代化知識、熟悉現代社會法則，增強現代適應能力，成為基層黨建創新的必然選擇。

1.開展有組織、有計劃地學習教育活動。中國共產黨是一個學習型的政黨，從革命時期在戰爭中學習戰爭，到今天的全方位學習，黨始終把學習作為加強黨的自身建設的重要方式。鄉村現代化大潮已經成為不可阻擋的發展趨勢。目前一些鄉村基層黨員，對鄉村現代化的認識、理解有限，尤其是對鄉村現代化的具體實施措施、要求等缺乏必要的認識。因此，要建立健全黨員隊伍的組織培訓機制，對黨員定期、系統學習做出紀律約束；開展分類且有針對性的培訓，結合鄉村實際及黨在新時代鄉村振興的方針政策，圍繞現代分工合作理念、法治思維及市場經濟理論進行培訓。

2.要深入挖掘身邊資源，樹立典型示范。城鎮化、市場化發展，造就了不少的“能人”，他們在闖蕩市場中積累了不少經驗，是鮮活的教材。這些人熟悉當地情況能夠在經驗交流中更有針對性進行教育。同時，積極發揮回鄉大學生及其退休返鄉人員人才優勢，開展科普性、對策性知識傳授。當然，也可通過爭取上級組織支持而邀請專家或企業家參與，如市縣黨校、龍頭企業、其它市場主體等。有條件的地方也可以到經濟發達地區考察參考。

3.提升法治化、民主化認識和實踐水平。現代化強調法治化、民主化的重要性。強調法治就是強調規則意識，任何權力都必須在法律范圍內；任何權力都是人民賦予的，都必須應用于人民利益之上。基層黨員由于直面現實利益、人情世故、鄉里鄉情等諸多因素，習慣于傳統情感性、管控性管理做法，然而在鄉村形態格局大變化下卻出現管理中的老方法不靈驗、不管用現象，不少“小”問題或微不足道的事件卻演變成群體性沖突的大事件。法治化、民主化就是適應新情況的新方法，它通過劃清權力邊界、理清權利與義務關系，潛規則變成明規則、人人都按規則做事來達到共治共建，并以此樹立起規則治理的權威性。這便是治理的根本要義、核心所在，也是整個黨員隊伍適應治理現代化要求的使命、擔當使然。

總之，基層始終是各種矛盾沖突最直接、關系最復雜的地方之一，也是整個社會治理的重心，鄉村基層黨建創新的意義更加突出。鄉村治理善治取向的確立，標志著鄉村基層黨組織必須圍繞引領善治能力提升、強化基層黨組織與農民的血肉聯系、提升鄉村基層黨員隊伍現代素養來推進黨建創新。唯有堅持黨對善治的領導，不斷推進黨建的善治創新，鄉村善治才能獲得有效地推進。

〔參考文獻〕

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〔3〕習近平在中央政治局第二十一次集體學習時強調貫徹落實好新時代黨的組織路線不斷把黨建設得更加堅強有力〔N〕.人民日報，2020-07-01（01）.

〔4〕馬克思恩格斯全集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1983.

責任編輯燕斌斌