農村普惠金融的現狀與發展研究

于之倩 汪 月

（廣州大學經濟與統計學院 廣東廣州 510006）

引言

普惠金融的首次亮相是在2005年國際小額信貸年，當時普惠金融的主要特點可以歸納為：可以負擔的成本、社會不同階層群體均可成為其服務對象等。我國在2013年黨的十八屆三中全會上，首次將發展普惠金融上升至國家戰略層面。2015年，在中央深化體制改革領導小組審議通過后，國務院出臺了《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》（以下簡稱《規劃》）。在此次《規劃》中，普惠金融的特征可以概括為“以機會平等和商業可持續作為原則，以有獲取金融服務要求的社會不同階層和各群體為主要服務對象，是一種成本可負擔且適當、有效的金融服務”。在此基礎上，重點關注貧困人群、農民、小微企業等特殊群體，不斷提高金融服務的覆蓋率，改善金融服務的可得性和滿意度。

隨著《規劃》的逐步落實，各市場參與主體積極緊跟指引，不斷健全機制，推進產品服務改革，加大對重點領域的金融服務供給力度，滿足消費者的金融需求，使金融服務更加便利、覆蓋面更廣，不斷提升民眾的參與感和獲得感。雖然從整體看普惠金融發展勢頭正猛，但農村普惠金融發展依然不足，甚至部分地區的低收入群體連最基礎的金融服務都體驗不到。農村普惠金融涉及金融體系面向農村所有需求者提供獲得和使用各項金融服務的機會，這意味著不僅在廣度上，而且在深度上都要盡可能滿足各類群體的金融服務需求并做到可持續。更為重要的是，農村普惠金融的發展對幫助農民轉型、提高農民收入水平、增強農民金融意識、完善農村地區金融體系、促進農村地區經濟發展等各方面具有不可忽視的推動作用。習近平總書記在2017年的全國金融工作會議上指出，社會經濟的發展重點是將更多資源配置到薄弱環節中。顯然，農村普惠金融完全契合了前述金融工作的基本要求和原則，將成為我國未來經濟發展的重點領域，并對我國金融形態演變和秩序運行產生深遠影響。

一、農村普惠金融發展現狀

從整體規模上看，截至2020年6月末，全國農村銀行業機構資產規模為39．87萬億元，占全部銀行業金融機構資產的12．9%。農村銀行業機構中法人機構數量眾多，目前數量達3920多家，占全部銀行業金融機構數量的85%以上，網點和服務滲透度高，在支持民營和小微企業、服務“三農”、鄉村振興、脫貧攻堅等領域發揮了重要的作用。目前農信機構（包括農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社）是我國法人機構數最多、營業網點分布最廣、從業人數最多的農村銀行業金融機構。截至目前，我國共有1545家農村商業銀行、27家農村合作銀行、694家農村信用社，農村商業銀行占農信機構的68．18%。截至2019年末，全國共有分支機構78630個，從業人員高達86．52萬人。

中國人民銀行的數據顯示：截止到2020年底，本幣普惠金融領域貸款余額共計21．53萬億元，相較前一年增長了24．2%，增速上升11個百分點；全年共計增加了4．24萬億元，較前一年上升了1．75萬億元；農戶生產經營貸款余額共計5．99萬億元，同比增長了11．5%，增速較上年上升5．1個百分點；農村（縣及縣以下）貸款余額32．27萬億元，同比增長11．9%，全年增加3．55萬億元，同比多增1．2萬億元；農戶貸款余額11．81萬億元，同比增長14．2%，全年增加1．51萬億元，同比多增3213億元；農業貸款余額4．27萬億元，同比增長7．5%，全年增加3295億元，同比多增2580億元。結合歷史來看，對農村普惠金融發展現狀的概括可以分為以下幾個方面：

一是基礎金融服務惠及的范圍不斷擴大，伴隨著金融覆蓋形式創新不斷。全國銀行業金融機構對鄉鎮地區的覆蓋率在2019年6月末前達到了95．65%，有99．20%的行政村能夠享受基礎金融服務，這一比率較2014年末上升8．1個百分點；鄉鎮中有95．47%能享受保險服務。助農取款的服務點數量達到82．30萬個，能夠獲得基礎金融服務的農村居民越來越多。全國行政村基礎金融覆蓋率情況如圖1所示。

圖1 全國行政村基礎金融覆蓋率情況

二是電子支付在農村地區廣泛鋪開，促進電商快速發展取得顯著成效。農村地區處理的網銀支付業務在2019年6月末前達到了63．54億筆，金額共計74．27萬億元；移動支付業務達到了47．35億筆，金額共計達31．17萬億元；3．57億筆農村電商進行的支付業務在銀行機構得到處理，金額共計4030．33億元；2．14億筆支付業務在助農取款銀行卡服務點得到辦理，金額共計1813．25億元。

三是多種類金融服務全面助力實現鄉村振興。全國涉農貸款余額在2019年6月底前達到34．24萬億元，約有9．86萬億元貸款的發放對象為農戶。涉農貸款中屬于普惠金融范疇的余額共計6．10萬億元，在全部涉農貸款余額中所占份額與上年相比增加了8．24個百分點，增速相較于其他各項貸款高出了1．11%。僅在2019年上半年期間，就有約1．17億戶/次農戶取得全國農業保險提供的2．57萬億元風險保障以及203．09億元受災賠款。

四是金融瞄準精準脫貧攻堅目標有的放矢。截止到2019年6月底，全國范圍內發放的扶貧小額信貸累計達3834．15億元，余額共計2287．57億元；累計有960．14萬戶/次貧困戶受到貸款幫扶，余額共計566．62億元；全國范圍內各深度貧困縣取得的貸款余額共計17365．89億元，比年初增加1274．27億元，增速為7．92個百分點。針對產業精準扶貧的專項貸款余額共計1．24萬億元，幫扶約805萬建檔立卡貧困人口實現精準脫貧的發展目標。

二、農村普惠金融發展績效分析

普惠金融自概念被提出以來，一直是各國關注的熱點。由于國外對于普惠金融的研究較早起步，對普惠金融發展水平的評估研究也較早成型。比如，國外學者Beck（2007）以當時銀行機構服務的可獲得性以及可使用性這兩個角度出發，通過金融機構的數量、人均存貸款金額等相關指標對普惠金融的發展水平進行了分析；Sarma（2008）以人類發展指數的構建方法為參考，從金融服務的滲透性、銀行服務的可獲得性以及存貸款的使用效用角度對普惠金融發展水平進行了分析；Yorulmaz R（2018）從金融供給和金融需求的角度，研究了不同國家普惠金融發展的動態變化，在此基礎上構建相關指數來測度普惠金融的發展水平。

國內學者結合我國的國情，在普惠金融發展水平的評估研究中也取得了相應成果。比如，焦瑾璞（2015）從金融資源區域滲透率、金融資源可獲得性以及貸款使用情況三個維度構建了普惠金融發展水平指標體系；田園（2016）通過金融資源供給和農戶信貸需求兩方面來衡量普惠金融發展水平。在《中國普惠金融指標分析報告（2019）》中，采取了以使用情況維度、可得性維度、質量緯度構建的重點指標來分析我國普惠金融發展水平。綜上所述，從使用情況、可得性、質量這三方面進行農村普惠金融發展水平的評估是結合我國國情的較為全面的評估方法，本文也將圍繞這三個角度對我國農村普惠金融發展進行績效分析。

（一）使用情況維度

從賬戶和銀行卡使用情況來看，截止到2019年底，農村地區開立的個人銀行結算賬戶數，累計數額在全國累計總數中占比達40．04%，賬戶數相較于上年增長4．96%。農村地區銀行卡發卡數為35．43億張，同比增長10．44%。與此同時，活躍使用賬戶擁有率有所上升，其中農村地區成年人中擁有活躍使用賬戶的比例為83．37%，相較上年同期增長1．12個百分點。全國農村地區累計開立個人銀行結算賬戶情況如圖2所示。

圖2 全國農村地區累計開立個人銀行結算賬戶情況

從電子支付使用情況來看，截至2019年末，農村地區手機銀行、網上銀行開通數目累計達到8．16億戶和7．12億戶，同比分別增長了21．87%、16．37%。農村移動支付在2019年共計發生100．58億筆，網絡支付126．60億筆，較去年實現了7．15%、24．02%的增長。全國農村地區手機銀行和網上銀行開通數情況如圖3所示。

圖3 全國農村地區手機銀行和網上銀行開通數情況

從個人投資理財情況來看，在農村地區，購買理財產品的比例為36．78%，相較上年同期高出0．67個百分點。從個人信貸使用情況來看，農村地區成年人未償還貸款的人均筆數為0．46筆，成年人中獲得過銀行貸款的比例為36．06%，相較于上年同期高出1．44個百分點；在銀行以外的機構或平臺獲得過借款的比例為22．68%，相較于上年同期高出1．6個百分點。在建檔立卡貧困人口貸款使用情況方面，建檔立卡貧困人口和實現脫貧人口截止到2019年底獲得的貸款余額為7139億元，惠及了201萬貧困人口，貸款覆蓋面達到25．4%，相較上年末高出了3．5個百分點。全國建檔立卡貧困人口貸款余額情況如圖4所示。

圖4 全國建檔立卡貧困人口貸款余額情況

（二）可得性維度

從銀行網點可得性來看，截止到2019年底，銀行網點在鄉鎮地區實現96．61%的覆蓋，在上年基礎上實現小幅上升；平均每萬人擁有1．59個銀行網點，相較上年稍有下降。從機具可得性來看，在農村地區共有POS機具692．62萬臺，同比減少了3．21%；ATM機具37．53萬臺，同比減少了1．36%。

從助農取款點可得性來看，截止到2019年底，全國范圍內助農取款銀行卡服務點達到了87．35萬個（其中，配備電商功能的占26%），覆蓋了占全國總數99．21%的52．33萬個村級行政區。2019年，農村地區的助農取款服務點共辦理了支付業務4．26億筆，同比下降7．9%，總金額為3549．36億元，同比下降了1．92%。

（三）質量維度

從金融行為、金融知識方面來看，針對金融服務對象的金融行為和知識測試在農村地區的得分穩定上漲。截止2019年底，農村地區金融服務消費者取得了5．94分的金融行為平均分，與上年相比增加0．1分；取得5．85分的金融知識平均分，與上年相比增加0．14分。從信用貸款情況來看，農戶使用信用貸款比例小幅上升。截至2019年末，農戶信用貸款占比為16．97%，相較上年末上升0．63個百分點。在信用建設方面，截至2019年末，在農戶信用信息系統中已經建立了1．86億農戶信用檔案，其中建檔農戶的信貸獲得率為51．47%。

通過對上述三個不同維度的分析，可以得出以下結論：一是金融服務穩步扎根于農村地區。表現為銀行結算賬戶和發卡數量在農村取得較高增長率，活躍賬戶數小幅上升；農村地區電子支付普及率持續上升，移動支付業務量有所上升，網上支付業務量顯著增加。農村地區理財意識有待進一步提升。建檔立卡貧困人口貸款覆蓋面穩步擴大；二是農村地區獲得金融服務更加便捷、高效。銀行網點對鄉鎮的覆蓋面逐步擴大，全部村級行政區基本實現助農取款點全覆蓋，邊遠地區金融服務可得性不斷改善。在農村數字普惠金融發展的作用下，農村金融機構加速接入大小額支付系統、農信銀支付系統，彌補人均銀行網點數、ATM機具、POS機具數量下降帶來的影響；三是農村金融服務質量不斷改善。農村地區消費者金融素養穩步上升，農戶信用貸款比例有所增加，農村地區信用體系建設逐步完善。

三、農村普惠金融存在的問題

第一，農村金融服務可得性實際偏低。雖然銀行網點鄉鎮覆蓋率持續上升，農村數字普惠金融發力彌補了每萬人擁有的銀行網點數、機具數的下降，但由于農村金融網點偏高的運行成本、涉農貸款風險高而利潤率低，導致真正能夠立足于農村地區的中小金融機構的金融業務發展艱難，不能充分發揮其在農村普惠金融中應有的作用。相反，出現了部分中小金融機構偏離最初定位的脫農向城、脫實向虛的現象，加劇了農村金融供給不足的問題。

第二，農村金融基礎設施建設落后。雖然電子支付普及率持續上升，城鄉差距有所縮小，但我國農村的“數字鴻溝”現象依然存在，金融科技的發展成果沒有全面惠及農村地區。“三農”數字化水平不高，智慧農業技術不成熟；傳統農村金融機構數字金融能力有待提升；新型數字普惠金融機構與金融監管尚未達成一致；雖然數字普惠金融服務在支付和信貸領域發展迅速，但在其他領域無法滿足農村地區的金融需求。

第三，農村地區信用體系不完善。農村征信環境的整體不理想以及農業生產經營過程中的不規范，導致銀行在放貸前無法掌握農戶的信用信息，放貸過程中無法核實農戶真實的經營和資產負債情況，放貸后無法控制貸款用途和進行貸后管理，這一系列問題導致銀行不愿意給農戶放貸。銀行不愿意給農戶放貸，使關于農戶生產經營的數據收集減少，更加阻礙了農村地區信用體系的完善。

第四，農村居民金融素養較弱。中國人民大學中國普惠金融研究院理事會聯席主席兼院長貝多廣認為，目前普惠金融推廣的最大難點在于，普惠金融最想要去覆蓋的人群即農村居民本身的金融素養較弱。農村居民在金融知識的接受能力和儲備上處于劣勢地位，對貸款、保險、投資等方面的金融知識所知甚少，這導致農村普惠金融打通“最后一公里”成為最難攻克的一環。

四、促進農村普惠金融發展的建議

第一，全方位推進普惠金融改革。深化機制體制改革，創新產品服務方式，發揮協同效應，整合信用信息資源，平衡好促進發展和防范風險的關系，打好“組合拳”。首先，發揮商業銀行優勢，統籌推進“線上+線下”農村普惠金融服務發展。發揮工、農、中、建和農信社等傳統銀行業金融機構線下網點分布廣泛、擁有農村地區居民信任度和豐富的服務實踐經驗等優勢，實體和數字“雙管齊下”。引導商業銀行對線下網點和機具進行合理規劃和優化布局，穩步推進線下網點的智能化改造，必要時對社會價值顯著但商業價值相對不顯著的線下服務點和機具進行補貼，保障線下服務不缺位，以布局合理的線下網點來彌補農村地區“數字鴻溝”；指導金融機構優化服務流程，鼓勵傳統銀行業以滿足農村地區特殊需求為目的進行金融產品創新，提高農村金融服務實際可得性。比如，鼓勵金融機構開發針對農業產業化發展的特色貸款產品，融入數字技術來拓展農村金融業務，緩解農村金融服務高成本的問題。其次，增加小微型金融機構數量。一方面，各地方政府因地制宜在促進民營銀行發展的基礎上，加強對金融租賃公司、消費金融公司和保險資產管理公司等小微型金融機構的關注，充分發揮其在促進農村地區經濟發展中的重要作用；另一方面，引導小微型金融機構合理充分發揮地緣優勢，積極調整業務運營方案，向金融發展薄弱地區布局。通過實現普惠金融多元化布局，引導形成競爭性的普惠金融機構格局，促進普惠金融機構良性發展。

第二，穩步推進數字鄉村發展，為農村數字普惠金融發展打好基礎。首先，持續完善農村交通、通信等基礎設施建設，大幅度提升鄉村網絡設施水平，加快推進農村寬帶通信網、移動互聯網和下一代互聯網等網絡基礎設施和應用服務的發展，以數字金融服務、流動金融服務為媒介彌補偏遠地區缺少線下服務的不足。加強互聯網信息終端建設和延展性服務的高質量供給，鼓勵數字服務供應商積極開發適應“三農”特點的信息終端、技術產品、移動互聯網應用軟件，全面構建普及、安全、綠色的農村網絡環境。其次，鑒于在數字普惠金融業務發展過程中的傳統金融和信息技術風險以及兩者結合后產生的新型風險，必須在風控理念和技術上有所創新，實現對業務模型風險評估和動態管理的優化，強化金融機構實時監測、阻斷風險的能力。最后，在數字普惠金融發展中，不乏一些不法分子打著金融服務、金融惠農的幌子開展金融詐騙、非法集資等活動，打破了正常的金融秩序，更嚴重侵害了農民的合法權利，因此完善數字普惠金融監管機制同樣不容忽視。當前，我國已經實現全面小康社會，今后貧困問題轉變為相對貧困，要充分發揮農村數字金融的長尾效應，深化共享、公平機制，提升金融福祉，讓更多農民能夠利用互聯網提高生產效率和生活質量，共享數字普惠金融為農村帶來的各項福利。

第三，利用政策落地刺激創新，建設具有農村特色的信用環境。首先，發揮小微金融機構具有的天然親民屬性和人緣、地緣的比較優勢，以及大中型金融機構資金充足的特點，鼓勵小微金融機構深入農村地區布點，推進農村普惠金融發展，主動培育普惠金融需求主體，采取類似統一、公開、透明的授信方式，提高農戶整體信用水平，逐步建立一套完備的信用體系；其次，推動電子商務更快下沉，抓住與互聯網金融協同發展的機遇，帶動農村普惠金融蛻變轉型。農村電子商務的發展可以創造農村金融需求，也有利于農村普惠金融的發展。隨著農村電子商務規模的擴大，借助飛速發展的信息化技術，電商平臺在掌握大量金融活動和相關商品交易的數據信息后，生成人格化的信用信息，這些規模巨大的信用信息將十分有益于擴大農村普惠金融服務對象的范圍并以此推進農村信用環境建設。

第四，提升農村居民金融素養。一方面，將金融素養教育納入教育系統。鑒于我國目前農村地區居民金融素養較弱的實際情況，考慮將金融知識教育納入教育系統規劃，可以從根本上提高農村居民金融知識水平，有利于在家庭層面防范風險。另一方面，通過開展金融知識教育活動，向農村居民普及金融知識。比如，將開展金融知識教育活動的任務下放至村委會，以村為單位，通過村內宣傳、發放傳單、講座、會議等形式使農戶獲得必要的金融知識。在宣傳中，要因地制宜地將專業金融知識以通俗易懂的方式表達出來，充分結合農村居民實際生活，加強農戶對普惠金融的認同感。與此同時，金融機構還可以利用全面鋪開的營業網點，采用諸如方言播報、歌曲改編等形式，積極引導當地農民了解金融產品及其風險。金融機構與地方政府雙管齊下，才能起到全面提升農村居民金融素養的作用。

第五，加大政府政策支持力度，提升農村普惠金融發展水平。首先，在貨幣信貸政策方面，采用進一步完善差額存款準備金政策、擴大支農再貸款規模以及再貼現力度的措施，積極引導更多資金投向涉農產業和小微企業；其次，在稅收政策方面，采用進一步擴大減免稅收對象范圍和減免稅收標的的措施，鼓勵各地因地制宜，根據實際發展情況調整免稅范圍和優惠稅率，提升政策效率；最后，在財政補貼政策方面，采用農村普惠金融發展專項資金管理，加強對于涉農貸款的增量獎勵和定向費用的補貼額度，多措并舉為農村普惠金融高質量發展營造良好的發展環境。

2020年，在新冠肺炎疫情帶來嚴重沖擊和復雜嚴峻的國內外局勢的雙重影響下，包括農村普惠金融在內的普惠金融整體發展都面臨了諸多十分嚴峻的挑戰。據最新發布的《中國普惠金融指標分析報告（2020年）》顯示，綜合各項指標數據以及相關情況，我國普惠金融的發展經受住了疫情和國內外局勢變動雙重影響帶來的考驗，較好滿足了廣大人民群眾和市場主體的普惠金融需求，我國基本建成了與全面建成小康社會相適應的普惠金融服務體系，其中，農村普惠金融也取得了新的進展。過去一年里，在黨中央的統一領導和有力部署下，各有關部門多措并舉，在加大對深度貧困地區的金融傾斜力度、深化農村數字普惠金融發展、優化農村征信體系建設、強化農村地區金融消費者教育和保護等方面持續發力，推動了農村普惠不斷深化發展，煥發出新的生機活力。結合農村普惠金融取得的發展成果，再回顧農村普惠金融的發展歷程，可以肯定的是農村普惠金融已經走在了穩步發展的正確道路上。在當前全球疫情仍在持續演變，國際形勢復雜變幻，國內經濟恢復仍然不穩固不均衡，發展環境不斷面臨著新的變化和新的挑戰的大環境下，農村普惠金融的發展更應該“于危機中育先機，于變局中開新局”，把握機遇，迎難而上。

黨的十九屆五中全會在《“十四五”規劃和2035年遠景目標建議》中明確提出“走中國特色社會主義鄉村振興道路，全面實施鄉村振興戰略”。2021年2月21日，中央一號文件《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》發布，指出民族要復興，鄉村必振興，要將全面推進鄉村振興作為中華民族偉大復興的一項重大任務。全面落實鄉村振興戰略同樣是我國社會主義現代化遠景目標實現的關鍵，農村普惠金融則是實施鄉村振興戰略的重中之重。站在“十四五”開局之年，順應新時代背景下提出的新發展要求，農村普惠金融的發展意義深遠，責任重大。當前，在實施鄉村振興的政策背景下，農村普惠金融在一定程度上取得了較好的發展，但其存在的問題仍然不容忽視。在針對農村普惠金融發展的“補短板，強弱項”過程中，要堅持以進一步拓展農村普惠金融發展的廣度和深度，以不斷提高農村地區人民群眾的金融獲得感、幸福感和安全感為出發點，來解決農村普惠金融推進過程中遇到的問題。其間，除了需要從歷史發展過程中總結經驗教訓，還要依據實際情況及時進行動態調整，為農村普惠金融的發展保駕護航。因此，深入發展農村普惠金融，助力全面推進鄉村振興，不僅需要國家政策的扶持，更需要廣大農村地區的居民和企業的積極配合，只有這樣才能讓農村普惠金融真正惠及農村。