動力轉換與我國城鄉適度 二元發展模式分析

摘要：對于發展中的人口大國而言，要克服城鄉二元發展結構失衡、農村發展相對滯后的諸多弊端，單純依靠城市化這樣的傳統動力是有局限性的。由于城市工業發展水平總體有限，要完全依靠城市化來吸納農村人口，促進城鄉產業結構和技術水平的提檔升級，最終有可能導致“農村病”與“城市病”并存。要立足我國國情，逐步探索城鄉適度二元發展模式。從長遠來看，促進城鄉適度二元發展的出發點在于激活鄉村發展的內生動力，補齊農村發展短板。在農村微觀基層組織管理層面，逐步探索半自治半行政治理模式;在農村宏觀管理體制方面，積極探索半計劃半市場模式;在農產品流通體制方面，努力探索半統購半統銷模式，最終形成城鄉一體化互養互促而不是互害的管理體制和發展模式。在助推城鄉適度二元發展過程中，動力轉換的關鍵在農村，難點也在農村。要探索建立農業適度保護模式，著力提高低收入人群的收入水平;以鄉鎮所在地為重點推進農村醫療、教育、交通等基礎設施建設;廣大西部鄉村要大力培育發展庭院經濟，為補齊農村發展短板釋放新動能。

關鍵詞：城鄉統籌;城鄉二元結構;城市化;相對貧困治理

基金項目：國家社會科學基金西部項目“東西部收入差距視域下西部地區社會救助體系創新研究”（20XJY010）

中圖分類號：F291? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2021）09-0060-07

對于發展中的人口大國來說，“三農”問題始終是一個大問題，也是國家發展的重中之重。有一種觀點認為，解決好“三農”問題主要是通過城市化帶動來消解城鄉二元發展結構失衡、農村發展嚴重滯后的矛盾。對此，筆者不敢茍同。筆者認為，單純依靠城市化來解決“三農”問題是有局限性的，要立足人口大國的國情，重點通過制度創新來激活鄉村內生發展動力，逐步探索統籌城鄉協調發展、城鄉一體化互養互促的適度二元發展模式。

一、謹防單純依靠城市化來解決“三農”問題的局限性

城市是社會發展到一定歷史階段的產物，也是生產力發展的必然結果。根據考古有關結論，最早的城市起源于中東地區，距今約9000年前。從世界城市化過程來看，工業化是推動世界城市化進程的重要動力。18世紀60年代英國工業革命爆發，隨著工業化的推進，大批農村人口進入城市，英國成為世界工廠，也成為世界第一個基本實現城市化的國家。1825年，英國鋼產量占世界一半，1851年，英國城市人口占總人口51.2%，已經有超過一半的人口生活在城市，基本實現了城市化。從19世紀50年代開始，工業革命在西方主要國家擴散，法國、美國、德國等一批國家相繼進入工業化階段，也帶動了整個世界進入城市化時代。到了1950年，經過100年的發展和演化，這些發達國家的城市化率均達到50%以上，城市化的推進極大地促進了國家生產力的發展。①

但城市化對解決“三農”問題的效果如何，是否能成為主要手段，需要根據不同國情來具體問題具體分析。對于人口小國比較可行，因為農村人口不多，城市吸收農村人口壓力不大。對于工業發達國家來說，也比較可行，因為工業發達，城市有相對完善的產業體系支撐，能夠吸收更多的農村人口就業，不會導致“城市病”。同時，由于城市工業發達，工業可以反哺農業和支援農業，也不會導致“農村病”。“從20世紀30年代開始，一些工業發達國家開始對農業實施傾斜政策。進入20世紀六七十年代，工業發達國家普遍對農業實施政策傾斜，比如，對農產品價格補貼，對農民提供補助，1995年歐共體補貼率達到50%，日本達到77%，世界經合組織（OECD）農產品總的補貼率為41%。由于財政傾斜支持發展農村產業，推廣農業技術，發展農村合作組織，提高農業生產力，提高農民收入，從而改善了農村基礎設施和居住環境，很多發達國家的城鄉差別已經不大。”② 但對于發展中的人口大國來說，要完全依靠城市化吸收農村人口，并最終解決“三農”問題有很大困難。從城市方面看，由于農村人口基數大、數量多，城市要完全吸收壓力必然很大。由于城市自身產業基礎薄弱，城市人口自身的就業壓力也比較大，隨著科學技術的不斷進步，一些簡單勞動正越來越多地被機器所替代，這無疑增加了農村人口進城就業的難度。從農村方面看，由于農業產業結構單一，農產品比較效益低下，再加上市場信息不對稱等因素的影響，城市的誘惑會導致農村優勢要素包括勞動力、資金等盲目無序地流入城市。因此，如果單純依靠城市化來解決“三農”問題，最終有可能誘發城市人口過于擁擠、城市出現貧民窟、農村“空殼化”和土地撂荒等“農村病”與“城市病”并存的不良后果，導致整個國民經濟陷入惡性循環狀態。

值得注意的是，依靠房地產擴張所帶動的城市化進程與績效，對解決“三農”問題只具有短期效應，不具有長期效應。一般房地產投資所帶動的經濟周期大約是20年左右，最多不超過30年，而且后續如果缺乏其他產業配套，房地產泡沫的破滅也是必然的。所以，發展中的人口大國一定要高度警惕房地產擴張所帶動的城市化問題，在房地產擴張到一定程度后，必須依靠創新大力發展城市其他產業，逐步消解高房價問題。我們知道，新型城市化的實質應該是人的城市化，是人的實際生活水平和生活質量的提高，如果城市內生發展缺乏產業支撐，一旦大量農村人口轉為城市戶口，就會出現很多人缺乏有效就業，形成偽城市化局面。對一個國家而言，城市化只是現代化的物質外殼，并不是實質，城市化是現代化的外生變量，而不是內生變量，更多的是產業現代化促進城市化發展，而不是相反。在衡量國家現代化水平上，城市化應該是一個次要因素，關鍵是要考量國家治理水平、產業競爭力、文化影響力以及居民生活質量等內涵指標。不可否認，在城市化快速擴張的過程中，由于體制機制不健全等因素影響，可能還會產生嚴重的官員尋租問題。比如，有的官員可能會通過土地拍賣價格的支配權，暗箱操作工程項目建設，為自己營造政績工程;有的還可以通過工程吃回扣尋租，一舉兩得。其惡果主要表現為一些城市由于過度供給商品房、巨型樓堂館所和廣場等出現“空城”“鬼城”現象;生產企業過度供給，突破規劃紅線粗放發展，進一步加劇產品過剩;土地利用率不高，五花八門的開發區開花不結果，造成土地資源大面積浪費，大多呈圈地閑置狀態等等。在這種情況下，快速的城市化進程寧可慢些穩些也比快些要好，因為經濟社會的任何發展都存在路徑依賴，一旦設施建好，返工重新建設成本更高。所以，積極穩妥地推進城市化發展是一種優化選擇，要防止那種急躁冒進的“大躍進”做法。

具體到合理的城市化指標，筆者認為，對于少數發達國家，尤其是具有雄厚工業基礎支撐的國家，城市化水平可以超過85%以上。但對于發展中的人口大國，如果城市化水平超過50%就需要慎行，一般以不超過75%為好。如果城市化水平超過75%，就有可能引發較為嚴重的“城市病”和“農村病”。一般而言，設計合理的城市化水平指標應重點考慮五個關鍵變量：一是農民人均收入，尤其是人均純收入，這是農村人口能否進城的收入前提，否則，農民進城就是在制造更多的“貧民窟”;二是貧富差距或基尼系數，貧富差距越大或基尼系數越高，越不利于城市化進程，因為多數窮人是無法實現進城愿望的;三是工業化水平，工業化水平越高，城市化水平也必然越高;四是土地資源約束邊界，為了確保糧食安全，人口大國一定要確保一定的農業用地，尤其在人均耕地較少的情況下，農業用地的紅線為城市規定了最大土地擴張邊界;五是人口數量，人口數量越多的國家，其推進城市化健康發展的難度也越大。其中，城市化水平與人均收入水平、工業化水平呈正比例關系，而與貧富差距或基尼系數、土地紅線和人口數量呈反比例關系。在穩妥推進城市化的過程中，發展中的人口大國還要特別注意城市布局的均衡問題。一方面，要考慮到城市自身發展的需要，突出特大城市或城市群的發展，這是關乎國家核心競爭力的問題。另一方面，要考慮到帶動農民、農村、農業發展的需要，補齊小城鎮發展的短板，這是關乎國家穩定尤其是糧食安全的問題。

二、改革開放以來我國農村發展動力轉換的階段性特征

長期以來，受制于我國城鄉二元結構失衡、農村發展相對落后的體制性約束，以抽吸農業生產要素紅利為主來支撐城市工業化快速發展的制度設計，在很大程度上雖然推動了城市產業結構的系統性升級換代，提高了城市的綜合競爭實力，但工業反哺農業、城市帶動農村提質增效的示范效應并不明顯，農業和農村發展的內生動力缺乏成為統籌城鄉一體化協調發展的嚴重桎梏。從農村改革與發展的不同階段來看，推動農村發展的內生動力嚴重不足，國家的一系列惠農支農扶農政策也缺乏連續性設計。

第一階段，從改革開放初期到上個世紀80年代中期，農村發展的主要動力有三：需求、價格和結構。從需求動力來看，這一階段，國家總體農產品市場短缺，農民不存在銷售困難問題，農產品需求動力比較充足。從價格動力來看，這一階段，國家多次調整提高了農產品收購價格，部分降低了農用工業品銷售價格。“至1984年，全國農副產品收購價格總水平比1978年提高了53.6%，而同期農用工業品零售價格水平上升幅度為7.8%。”③ 由此農村發展取得了價格比較優勢。從結構動力來看，這一階段，農村產業結構大幅調整，“1984年與1978年相比，經濟作物播種面積增長了33.7%，其中棉花和油料的總產量均增加了1倍多到2倍，其它如糖料、茶葉、蠶繭、水果、烤煙和黃麻等，也獲得大幅度的增長。同時，糧食播種面積雖然減少了6.4%，但單產提高了42.8%，總產量增長了33.6%。”④

第二階段，從上世紀80年代中期到90年代中期，農村發展的主要動力體現在兩個方面。一方面，隨著農村經濟管理體制改革的逐步深入，農村鄉鎮企業和個體經濟蓬勃發展，成為這一階段帶動農村發展的最核心動力。“1984年至1988年，是鄉鎮企業和個體經濟發展的黃金期，鄉辦企業增加了2萬多個，個體和聯戶辦企業增加了近1600萬個，其中鄉辦企業的平均就業人數達到50人左右，農村戶辦企業的平均就業人數在2人左右。”⑤“1992年以后，鄉鎮企業又一次掀起了超高速發展浪潮，鄉鎮企業總數一舉突破2000萬，在職職工突破1億人，總產值達到1.8億元，實現利潤突破1000億元，完成出口貿易額也超過1000億元。到了1995年，鄉鎮企業總產值達到14595.2億元，占GNP的25.5%，鄉鎮企業從業人數占全國勞動力的20%，占農村勞動力的28.6%。”⑥ 在這一階段，鄉鎮企業發展也出現了三種典型模式：“一種是蘇南模式，這種類型的鄉鎮企業主要源于改革開放前發展起來的社隊企業，企業由基層政權建立和擁有，集體經濟特點比較突出，是上個世紀80—90年代全國各地最流行的鄉鎮企業模式;一種是溫臺模式，以浙江省溫州、臺州的鄉鎮企業為代表，這類企業主要是在農民和手工業者等私人創立的個體工商戶基礎上發展起來的，私營企業特點比較突出;一種是珠三角模式，這類鄉鎮企業的特點是由港澳臺投資者（包括內地在港澳開設的企業）創辦和擁有，其業務也多為外向型。”⑦ 另外，農村發展還有一個動力來源于小城鎮的發展。1984年以后，國家允許務工、經商、辦服務業的農民自帶口糧到集鎮落戶。到1990年底，全國小城鎮突破1萬個，小城鎮人口達到2.67億人左右。小城鎮、鄉鎮企業和個體經濟等配套共同發展，構成了這一階段農村發展的主要動力。

第三階段，從上個世紀90年代中期到現在，農村發展的主要動力是城市化。“從1978年到1996年的18年間，我國的城市化率僅僅平均年增0.74個百分點。世紀之交，城市化開始加速。1997年以后，城市化率年均增速上升到1.5個百分點左右，21世紀初期也一直維持這樣的速度。”⑧ 其中，1994年的分稅制改革是推進城市化發展的一個重要誘因。“1993年12月15日，國務院作出《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，要求從1994年1月1日開始在全國范圍內實行以“分稅制”取代“包干制”的改革，主要內容包括：（1）調整中央與地方的事權、財權劃分。調整后，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運行所需經費，負責調整國民經濟結構、區域協調發展、宏觀調控等所需的支出。地方則承擔本地區經濟、社會事業發展所需支出。（2）調整中央與地方收入權的劃分。根據事權與財權相結合的原則，將維護國家權益、實施宏觀調控的稅種劃為中央稅，將與經濟發展直接相關的稅種劃為中央和地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃為地方稅。（3）實現稅收返還。為了減少實施阻力，對于地方按照新體制計算的上劃收入超過一定基數的部分，返還地方政府。”⑨ 分稅制改革之后，所有企業的稅收都要與中央分享，而且稅收系統獨立于地方政府，這就導致地方政府能夠從企業中得到的財政收入大為減少，辦集體企業的熱情迅速下降。在來自企業稅收收益減少的情況下，地方政府積極從預算外、尤其是從土地征收中為自己聚集財力，“城市化”開始成為地方政府發展經濟的新增長點。城市化對農村的帶動作用主要表現在三個方面：一是增加了農民來自土地的收入;二是增加了農民進城打工的機會;三是增加了對農產品的需求，進而帶動了農民收入的增加。目前，城市化帶動農村發展的潛力已經明顯不足，鄉村振興需要尋找新的動力源。這個新的動力源關鍵在于制度創新，要通過制度創新，激活鄉村發展的內生動力，這是根本。如何創新？筆者認為要把改革開放前和改革開放后兩個階段鄉村發展的制度優勢充分結合起來，去粗取精，積極探索建立一個新的制度管理框架。

三、契合城鄉適度二元發展目標的制度安排

作為發展中的人口大國，我們立足構建和諧城鄉關系，從根本上解決“三農”問題，絕不能盲目地照搬發達國家或別國的發展路子。在城市化動力變弱的情況下，需要著力激活農村社會發展的內生動力，這是根本。同時，鄉村發展目標不宜過高。對此，筆者認為應探索建立一個城鄉適度二元發展的制度管理框架。⑩ 什么是適度二元？即城市是一元，農村是一元，城市與鄉村存在不同發展模式，同時城鄉發展水平的差距不是太大，是適度二元。值得注意的是，這種意義上的城鄉適度二元發展，只是表明總體發展水平上城鄉有別是一種客觀存在，但在基礎面上，城鄉統籌應該實現基本均等化目標。比如，教育、衛生、醫療、社會保障等基本公共服務要努力實現城鄉均等化，防止城鄉發展水平的差距過分懸殊。這里的關鍵是要在城市和鄉村之間設置一個制度隔板，或一個管控通道，在這個管控通道的作用下，重點實現農村人口、資金、土地等要素向城市的合理有序流動。在要素有序流動的過程中，既要考慮到城市發展的需要，更要考慮農村的發展，要確保農村有一定數量的人口，確保農業產業的健康發展，尤其是要確保以糧食種植為基礎的國家糧食安全等。

一是現代農村土地制度如何設計。對于發展中的人口大國來看，土地制度如何設計，需要考慮社會穩定和發展兩個維度。從確保社會穩定方面來看，要考慮土地是農民的最后保險，一般不能輕易讓農民失去土地，因為如果大規模的農民失去土地，就必須確保城市能吸納這些失地農民就業，否則，這些失地農民的穿衣吃飯都可能成為問題，這會給社會穩定帶來較大沖擊。為此，在土地制度設計上要給農民留有退路，有一塊地作為最后保障，一旦在城市失業，農民還可以再回到農村從事生產和生活。從促進鄉村發展的角度看，筆者認為，關鍵是要實現或確保在土地上勞動或投資農業的人真正獲益，讓在土地上直接種植農作物的人有較高收益，而不是土地所有者或承包者或經營者獲取更多收益，這樣才能通過土地留住更多的人。由于農村產業發展的薄利性與周期性特點，如果讓土地的所有者或承包者或經營者抽吸農業種植的較高收益，再加上還要給土地所有者或承包者或經營者交租，這樣會大大降低實際在土地上勞動或投資農業的人的生產積極性，從而增加土地撂荒或土地轉入其他產業的可能性。

從上個世紀80年代以來，國家一直強調穩定土地承包權，其積極意義毋庸置疑，但也存在明顯的不足，特別是由于土地流轉與家庭人口變動不協調，產生了諸多問題。一方面，農村家庭人口這些年實際變化很大，比如，年老去世、婚喪嫁娶、上學就業等因素帶來的人口變化，但從80年代伊始國家一直強調穩定土地承包權，并沒有統籌考慮農村人口變化的現實需求，即使土地承包權有小幅調整，也大多是在宗族內部的結構性調整。另一方面，農村土地承包政策多年保持不變，導致農村居民家庭的土地實際擁有數量出現兩極分化的問題，有的家庭人口少土地擁有量多，而有的家庭人口多土地擁有量很少，由于土地要素擁有量不平衡，缺地少地的農民就很容易致貧返貧，這也客觀上加劇了農村社會的貧富分化問題。面對土地與家庭人口變化不協調這種情況，筆者調查發現，一些村干部希望農村土地根據家庭人口變化最好10年一調整，因為一般10年就是一代人。但如果農村土地調整過于頻繁，也不利于保護土地肥力，還會助長土地利用的短期行為。有些學者主張在穩定土地承包權的基礎上，通過推進農村土地要素市場化來解決農村問題，這是十分危險的。因為土地要素市場化雖然能帶來短期收益，在短期內也可能刺激經濟增長，但從長期來看，就會催生大量的失地農民，這無疑會給社會穩定帶來巨大的風險。

二是對戶籍制度要有一個正確認識。任何國家都需要對人口流動進行管理，都需要戶籍制度。戶籍制度有狹義和廣義之分，狹義看戶籍制度，就是按戶登記人口的一種人口統計和管理制度，其主要目的是掌握人口信息、了解人口變動情況;廣義看戶籍制度，就有更深刻的含義，包括與戶籍有關的政治制度、意識形態、經濟制度以及各項法規政策等。新中國建立以后，1951年在城市開始施行城市戶口登記制度，1958年1月9日全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，改變了以往的戶口登記和管理規定，增加了遷入地和準遷單位的審批程序。改革開放前，由于戶口與權利、稀缺資源結合在一起，我國戶籍制度存在事實上的二元等級，戶籍變成了一種等級身份認同符號。改革開放后，國家對戶籍制度不斷進行改革探索，1980年代中期開始試行的居民身份證制度，是戶口管理制度中的一項重大改革措施。戶籍制度如何改，既要考慮公平問題，還要考慮效率問題，要在公平與效率結合上實現社會總效應的最優化。這里尤其要樹立正確的公平觀，任何公平都是建立在現實基礎上的，不能脫離特定現實來談論公平。“任何社會的公平都不是抽象的、絕對的和永恒不變的，而是具體的、相對的和歷史的，不同的社會存在著不同的公平觀念。權力決不能超出社會的經濟結構以及經濟結構制約的社會文化發展。公平則始終只是現存經濟關系的或者反映其保守的方面、或者反映其革命方面的觀念化的神圣化的表現。希臘人和羅馬人的公平認為奴隸制是公平的;1789年資產者的公平要求廢除封建制度，因為據說它不公平。在普魯士的容克看來，甚至可憐的行政區域條例也是永恒公平的破壞。”{11}

黨的十九大報告中明確指出，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，并強調“我國社會主要矛盾的變化，沒有改變我們對我國社會主義所處歷史階段的判斷，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發展中國家的國際地位沒有變”。這“兩個沒有變”是我們最大的國情。目前，我們推進任何改革，包括公平觀的樹立，都應立足于這個最大的國情基礎。立足于“兩個沒有變”的基本國情，筆者認為，我國的戶籍制度應立足城鄉適度二元特點來設計。在生產力基礎總體還比較薄弱的情況下，如果過度強調一元化，雖然更靠近公平，但有損害效率之嫌，甚至有可能較大程度地損害效率;如果過度強調二元化，雖有一定效率，但又有損害公平之嫌，甚至嚴重損害公平。這里需要在公平與效率之間尋找一個平衡，這就需要考慮適度二元的問題。在戶籍制度設計方面，筆者認為，隨著我國鄉村發展水平不斷提高，可以考慮實行城市和小城鎮兩種戶籍制度。這里的城市戶口，其管理方式與傳統的城市戶口一樣，但小城鎮戶口的管理方式要與傳統的農村戶口有別，要比傳統的農村戶口管理更嚴一些。筆者認為，可以考慮將大部分農民轉為小城鎮戶口，尤其是一些集中在縣城或鄉鎮中心的農民，都可以整體轉為小城鎮戶口。最終，城鄉適度二元發展反映在戶籍層面，就是城市戶籍和小城鎮戶籍兩種設計。

三是創新農村管理體制。作為一個發展中的人口大國，在農村微觀基層組織管理層面，可以探索實行半自治半行政模式;在農村宏觀管理體制層面，可以探索實行半計劃半市場模式;在農產品流通體制層面，可以探索實行半統購半統銷模式。從農村基層微觀生產組織建設看，目前農村總的改革方向應該是大力推進農村社會的組織化和合作化建設，這是提高農村生產效率的重要途徑。一家一戶分散的生產方式是產生農村諸多問題的重要根源，農村基層組織軟弱渙散也與此有關。一家一戶各自為政，合作互助精神進一步稀缺，互相攀比加劇，人情淡漠化，婚喪嫁娶成了主要的群體精神生活凝聚點。由于缺乏分工效率和規模效率，單個農戶承受風險的能力弱，對技術的推廣多持保守觀望態度，嚴重制約了農業勞動生產率和農民收入的提高。由于歷史傳統等諸多因素影響，中國農民善分不善合的特點還是比較突出的，所以，僅僅依靠農民自發推進組織化和合作化生產難度較大，客觀上需要政府發揮好主導和引領作用。由于人多地少，城市吸納勞動人口的能力還比較弱，出于城鄉統籌發展考慮，農村的合作形式應多具備勞動密集性和技術密集性特點，鄉村勞動力人口不能太少。為此，在合作組織制度設計上，要適當增加農民跳出鄉村社會的制度成本，在農村建立半自治半行政基層組織。所謂半自治半行政組織，具體就是農村基層組織主要負責人由上級組織部門考察任命，在經過一段時間的實際工作觀察后，村民對上級組織任命的干部若不滿意，可以行使否決權否決任命，由上級組織再選合適人選任命。這種上級任命、下級否決的做法本質上也是實現權力制衡的一種方式。目前農村基層推行村書記、村主任和村集體經濟組織負責人等“一肩挑”，這也是農村深化改革和推進發展的一個大方向，是有積極意義的。但問題是，要真正實現“一肩挑”，組織機構上必須合一，要一個“身子”，不能多個“身子”，不然，“一肩挑”就會流于形式，而且還可能導致組織運行效率低下的問題。未來的農村基層組織治理應考慮經濟組織、政治組織、行政組織等一體化建設，一套人馬、多塊牌子，這就會大大提高基層組織效率。

從農村宏觀管理體制建設看，可以探索實行半計劃半市場模式。所謂半計劃半市場模式，就是一部分在計劃的盤子里運轉，一部分在市場的盤子里運轉。過去高度集中的傳統計劃體制造成發展缺乏活力，不利于調動農民的生產積極性;農民對市場而言是弱勢群體，由于農產品生產供給的自然周期性以及社會對農產品需求的收入彈性系數較小，同時，農產品的儲存成本較高，完全市場化對農業發展來說就是高風險低收益，這會導致越來越多的人不愿意經營農業，出現農業產業撂荒化問題。如何實行半計劃半市場模式？國家要根據各地土地、氣候、水資源等區域比較優勢，對重要農產品的總需求狀況進行評估，合理布局生產，避免盲目重復競爭導致生產過剩;基層組織按國家計劃落實生產任務，剩余部分由基層組織和農戶根據市場需求組織生產。農產品不同于工業品，主要涉及吃飯等問題，所以在人口數量基本穩定的前提下，市場需求大體也是穩定的，而現代大數據等高科技手段為精準預測農產品需求狀況提供了可靠的技術支撐。

從農產品流通體制建設看，可以探索半統購半統銷模式。所謂半統購半統銷，就是一部分農產品由國家統購統銷，尤其是重要農產品，一部分走市場渠道，由農民自主經營。這里的半統購半統銷和半計劃半市場模式是相銜接的，在半計劃的盤子里，也就是國家計劃種植的農產品一律實現統購統銷;在半市場的盤子里，即農民根據市場需求狀況自主種植的農產品銷售由市場作主或調節。為什么要半統購半統銷？這是因為主要農產品銷售不穩定是目前最突出的問題。農產品市場行情看好時，農民容易產生過度投資，供給過剩出現“賣難”的現象，這等于間接降低農民收入，也成為農民致貧的一個重要原因;當某一種農產品供給出現短缺形成“買難”的現象，會直接增加居民的消費支出，影響城鄉消費者的日常生活。如何增加農民收入和城市居民的社會福利水平，需要建立農產品從農村到城市的直銷渠道，這個直銷渠道由半統購半統銷體制來承擔。這里我們要注意，不要一提統購統銷就意味著倒退或不合時宜。過去國家實行統購統銷政策，是在農產品供給普遍短缺的情況下，為了支援工業化所設計的農產品流通制度，對農民是一種利益抽吸;當下農產品市場的供求狀況受氣候、生產成本、病蟲害和物流等各種不確定性因素的影響不斷加劇，階段性周期性的農產品供給過剩或短缺的市場沖擊在所難免，實行部分農產品的統購統銷完全是對農民的一種保護，而不是傷害。另外，對于一個發展中的人口大國和農業大國來說，在工業化城市化發展面臨結構性轉型升級等多重挑戰的大背景下，有限的政府財力大幅度用來補貼農業并不現實，而通過統購統銷來直接降低農產品流通成本，這也是政府對農民的一種間接補貼。最終，在城鄉適度二元發展的基礎上形成互養模式。所謂互養，就是城市的發展有利于鄉村的發展，鄉村的發展反過來有利于城市的發展，而不是以互害為代價，或以損害對方為代價。這里所謂的城鄉互養，實際上就是城鄉一體化，通過一體化互養，形成城鄉互為支持、互為補充、有機聯系的協調發展局面。

四、系統培植助推城鄉適度二元發展的新動力

2020年，我國全面打贏脫貧攻堅戰，但解決相對貧困的任務仍然十分艱巨。目前，我國低收入人群主要集中在鄉村，要構建和諧的城鄉適度二元發展模式，必須著力解決好鄉村社會的相對貧困問題，也就是低收入人群的發展問題，同時，要努力實現脫貧攻堅成果同鄉村振興戰略的有效銜接。{12}這既是補齊農村發展最大短板的需要，也是構建國內大循環和國際國內雙循環新格局的需要。

一是暢通國內大循環，創新相對貧困治理的方式方法，努力提高鄉村低收入人群收入。暢通國內大循環，最重要的是城鄉之間的循環。鄉村大部分群體收入不高，國內大循環就很難暢通。考慮到邊際消費傾向，努力提高鄉村低收入人群收入，對暢通國內大循環會產生良好效果。對貧困人口而言，產生貧困的原因是多方面的，而信息不對稱、智能替代勞動力、數字幫扶等問題更為嚴重。信息不對稱既限制了勞動者在生產資料上進行更有效配置的市場空間，誘使貧困人口采取更為保守的生產策略，又增加了貧困人口之間合作生產的難度，成功的概率更低。由于大多數貧困人口從事的都是簡單勞動，而簡單勞動正逐步被先進的機器人所替代，比如，無人超市、無人工廠、家政機器人等讓貧困人口就業雪上加霜。幫扶政策上的一些偏差也不能忽視，比如幫扶過程中的形式主義、數字幫扶等。

一般而言，政府在反貧困中的主要職能是救助弱勢群體、完善社會保障制度、規范社會公共秩序建設、維護良好的市場經營環境。要通過聚合社會各方面各階層扶危濟困的力量，創新扶持第三部門健康發展的方式方法，因地制宜，分類施策，確保反貧困取得實效。對有勞動能力的低收入群體，重在激活內生動力。要加大教育投入，扶貧必扶智，要注重增加個體的人力資本;將提升后的人力資本通過組織化或合作化途徑具體投入到生產過程中去，變為現實的生產力。在教育或人力資本投入方面，要特別注重勞動就業技能方面的培訓，尤其是對一些無地農民、新生代農民工、下崗失業人員、退役軍人、就業困難人員（含殘疾人）等重點人群加強技能培訓。對喪失勞動能力的貧困人口，政府需要通過建立健全有針對性的社會保障制度解決他們的困難，其主要任務是要防止這類人群陷入絕對貧困。

二是加強鄉村人居環境整治。鄉村人居環境整治的重點是推進“廁所革命”。小廁所，大問題。從宏觀看，通過硬件設施投資，可以進一步刺激市場需求，包括間接刺激旅游業等產業的需求，有助于推進社會精神文明建設;從微觀看，提高廁所的干凈整潔度，會提高個人的幸福指數，包括身心愉悅、減少患病等。要進一步加大廁所建設方面的資金投入，組織專家對廁所建設進行科學規劃和設計，體現環保、綠色、人文等理念，廁所建設績效應納入基層政府工作考核的重要環節。從西部一些省份看，有的地方由于農村土地面積相對充裕，大多數農戶都建有一個面積不等的庭院。結合人居環境整治行動，要以鄉鎮所在地為重點，大力發展庭院經濟和大田經濟，便于農村老年人就近務農，也有助于推進大田經濟的規模化經營，切實把鄉鎮建成服務農民的區域中心。

五、結語

如何解決人口大國的“三農”問題，暢通國內大循環，革除城鄉二元發展結構失衡的痼疾，客觀上不能單純依靠工業化城市化發展動力，城市化發展到一定階段后，從長遠看更需要重點激活鄉村發展的內生動力。在助推城鄉適度二元發展過程中，動力轉換的關鍵在農村，難點也在農村。暢通國內大循環，最重要的是城鄉之間的循環。要暢通國內大循環，就必須努力提高鄉村低收入人群收入。為了確保人口大國的糧食安全，鄉村要大力發展現代農業，鄉村產業更多的要以農業為主，在這樣的大背景下，統籌城鄉協調發展、適度二元發展應該是一個長期的過程。

從長遠來看，轉換動力促進城鄉適度二元發展的出發點在于激活鄉村發展的內生動力，補齊農村發展短板。要在農村微觀基層組織管理層面逐步探索半自治半行政治理體制和機制，在農村宏觀管理體制方面積極探索半計劃半市場模式，在農產品流通體制方面努力探索半統購半統銷模式，最終形成城鄉一體化互養互促而不是互害的管理體制和發展模式。要以鄉鎮所在地為重點推進農村基礎設施建設，加強鄉村人居環境整治，著力提高低收入人群的收入水平。在戶籍制度改革方面，基于統籌城鄉一體化發展的復雜性，在動力轉換的過渡時期可考慮設立城市戶口和小城鎮戶口兩種戶籍，農民整體可變為小城鎮戶口。建設城鄉適度二元發展模式的好處是，既有利于防止“城市病”，又有利于防止“農村病”，最終形成城鄉一體化互養模式。在城鄉適度二元發展的基礎上，應隨著生產力水平的不斷提高，進一步推進城鄉一元化建設，最終實現城鄉同步發展。

注釋：

①② 劉維奇：《城市化與城鄉關系——兼論中國城市化健康發展之路》，中國財政經濟出版社2014年版，第60、61—62頁。

③④⑤⑥ 董輔礽主編：《中華人民共和國經濟史》下卷，經濟科學出版社1999年版，第40、43、212、213—214頁。

⑦⑧⑨ 吳敬璉：《中國經濟改革進程》，中國大百科全書出版社2018年版，第86、274、142頁。

⑩ 宋圭武：《理性審視發展中大國的三農問題》，《江漢論壇》2020年第6期。

{11} 《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1995年版，第305頁。

{12} 徐曉軍、張楠楠：《鄉村振興與脫貧攻堅的對接：邏輯轉換與實踐路徑》，《湖北民族學院學報》（哲學社會科學版）2019年第6期。

作者簡介：宋圭武，中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院）中國特色社會主義理論體系研究中心教授，甘肅蘭州，730070。

（責任編輯? 陳孝兵）