鄉村振興背景下精準扶貧長效機制之構建

摘? ? ? 要：基于方法論視角辨析精準扶貧與鄉村振興之間的邏輯關系，能夠為精準扶貧方略在鄉村振興中的適用性提供理論支持。本文對國民經濟社會發展相關數據和國家政策進行分析后認為，新形勢新任務新要求下貧困治理仍然是實現農村社會發展的重要內容。鄉村振興背景下，農村貧困治理仍須堅持精準思維，合理制定貧困標準，有效回應最基本生活和美好生活雙重需要;完善社會保障體系，加強對特殊困難群體的保護;推進社會組織參與貧困治理，精準實現“扶貧+扶智”的雙重目標;建立分層分類的幫扶體系，提高相對貧困主體多維貧困需求與多元幫扶主體、幫扶措施的適配性。

關? 鍵? 詞：鄉村振興;精準扶貧;農村貧困治理;相對貧困;特殊困難群體

中圖分類號：F323.8? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）08-0009-09

收稿日期：2021-03-06

作者簡介：楊艷花，中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部博士研究生，吉林大學珠海學院公共管理學院講師，研究方向為社會治理。

基金項目：本文系國家社科基金項目“深度貧困地區精準扶貧長效機制研究”的階段性成果，項目編號：18BSH052。

精準扶貧是黨的十八大以來基于農村社會貧困特征的變化對扶貧開發模式作出的戰略調整，旨在通過一系列精準幫扶措施讓貧困地區和貧困人口同全國人民一道步入小康社會。在2015減貧與發展高層論壇的主旨演講中，習近平總書記提出將精準扶貧作為我國扶貧攻堅工作的基本方略。2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告，中國脫貧攻堅戰取得了全面勝利。中國現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，28個人口較少民族全部整族脫貧，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。改革開放以來，按照現行貧困標準計算，中國7.7億農村貧困人口擺脫貧困;按照世界銀行國際貧困標準，中國減貧人口占同期全球減貧人口70%以上。[1]鄉村振興是黨的十九大基于新時代中國農村社會發展現實以及中國社會主要矛盾轉化而作出的重大戰略部署，[2]確立了農業農村優先發展的戰略總基調，目標是通過一系列有關農業農村的政策措施促進鄉村的全面發展，推進農業農村現代化。精準扶貧與鄉村振興在定位、目標、內容等諸多方面既有共通之處亦有不同，新形勢新任務新要求下如何準確把握二者之間的邏輯關系并促成二者之間的相互融合、協同互動，對于進一步鞏固脫貧攻堅成果、實現第二個百年奮斗目標更具有重要意義。

一、精準扶貧與鄉村振興的邏輯關系辨析

自黨的十九大提出實施鄉村振興戰略以來，學界關于精準扶貧與鄉村振興之間協同的討論日趨熱烈，主要存在三種認識論傾向：一是銜接說。該觀點無論在理論界還是實務界都具有一定的影響力，其將精準扶貧與鄉村振興看作是我國在解決“三農”問題上兩個前后相互銜接的戰略，認為伴隨著全面建成小康社會目標的實現，精準扶貧將逐漸退出農村減貧的歷史舞臺。如張敏敏、傅新紅（2019）認為，精準扶貧瞄準的是全面建成小康社會，而鄉村振興瞄準的是建設社會主義現代化強國，兩大戰略具有時間上的連續性;章文光（2019）從任務邏輯、范疇邏輯和時間邏輯三個層面闡述了兩大戰略之間的有效銜接;郭遠智等（2019）認為，鄉村振興是農村擺脫貧困后向更高層次發展的戰略;陳桂生、張躍蠙（2019）認為，精準扶貧與鄉村振興并不是兩場割裂開來的戰役，二者之間是具有承繼聯系的系統發展工程。二是包含說。該觀點將精準扶貧看作是鄉村振興的組成部分之一，即鄉村振興包含精準扶貧。如陸益龍（2018）認為，精準扶貧之于鄉村振興既是前提條件也是重要構成，鄉村振興戰略目標的達成要經歷精準扶貧、鄉村重建和社會創新三個步驟，精準扶貧是鄉村振興的第一步;王超、蔣彬（2018）認為，精準扶貧是實施鄉村振興戰略的階段性工作任務。三是協同說。該觀點強調精準扶貧與鄉村振興的聯動作用，認為二者的最終目標都是為了推進農業農村現代化，建立社會主義現代化強國。如邢中先、張平（2019）認為，要堅持長期與短期發展戰略相結合，將精準扶貧與鄉村振興有機結合起來，構建其聯動機制。

上述研究成果為正確認識精準扶貧與鄉村振興之間的關系提供了有益的借鑒，引發了學界對二者之間邏輯關系的深層次思考，對于今后農村貧困治理的戰略發展方向和具體工作機制具有一定的導向作用。但應看到，既有研究成果對精準扶貧定位的理解并不一致，對精準扶貧與鄉村振興之間邏輯關系的認識也存在一定偏差。在脫貧攻堅時期，精準扶貧確實是負有其特殊歷史使命的，即通過精準識別、精準幫扶等一系列措施，從根本上消除我國農村地區的絕對貧困問題。這使得很多學者在研究中將精準扶貧作為我國農村貧困治理的一個獨立戰略，由此產生關于精準扶貧與鄉村振興兩大戰略相銜接或相協同等相關的理論觀點，并掀起了關于今后精準扶貧是否延續的討論。需要明確的是，黨中央、國務院相關政策文件一直以來都將精準扶貧定位為“方略”而非“戰略”，精準扶貧是打贏脫貧攻堅戰的基本方略，屬于方法和手段的范疇。經過幾年脫貧攻堅的實踐，精準扶貧方略已經從最初的精準扶貧到戶的理念，擴展成為一個包含四支隊伍、四個切實、五個一批、六個精準、十大工程等為主要內容的龐大的精準扶貧體系，[3]形成了成熟、完整的貧困治理方案。由此看來，將精準扶貧定位為一種階段性的扶貧戰略并不準確，隨著脫貧攻堅工作的推進，“精準”已經成為我國農村貧困治理的一種基本理念和基本要求，而非一種獨立的戰略。從方法論和手段范疇來理解，并不存在今后精準扶貧是否繼續沿用的問題，精準扶貧不是脫貧攻堅的“專屬概念”，其策略不僅是“助推中國2020年實現全面建成小康社會的重要機制保障”，[4]還要助推鄉村的全面振興，[5]具有長期性特點。可見，將精準扶貧與鄉村振興的關系界定為相互銜接或相互協同不夠準確，二者之間是方法與問題的關系，精準扶貧方略仍然適用于今后農村貧困治理。歸根結底，鄉村振興、脫貧攻堅與精準扶貧三者之間是戰略、戰役和戰術的關系，脫貧攻堅既是為實現全面建成小康社會的目標而發起的重大攻堅戰役，同時還是在鄉村振興戰略的任務框架內實施的“戰略性戰役”。[6]無論實施脫貧攻堅時期還是推進鄉村振興時期，貧困問題都是制約農業農村社會發展的共同難題，作為解決脫貧攻堅時期絕對貧困問題的基本方略，精準扶貧仍然適用于鄉村振興時期的農村貧困治理，成為助推鄉村振興的基本方略之一。所不同的是，未來精準扶貧方略持續推進需重點關注的議題是如何根據以往貧困治理經驗和農村貧困的新特征有針對性地調整扶貧工作機制，以回應社會主義現代化建設“兩步走”的戰略目標。

二、今后我國“農村貧困”的主要特征

筆者認為，我國農村貧困治理至少應包括兩個階段：一是通過脫貧攻堅消除現行標準下的絕對貧困，解決區域整體性貧困問題;二是通過進一步的貧困治理達成農村的全面富裕。也即是說，從扶貧到脫貧、從脫貧到富裕是農村貧困治理兩個緊密銜接的階段，脫貧摘帽并不是農村貧困治理的終點，而是實現鄉村全面富裕的起點。當前的農村貧困治理剛剛完成從扶貧到脫貧的攻堅階段，尚未全面進入從脫貧到富裕的階段，今后鄉村振興戰略將成為我國“三農”工作的總抓手，也是實施第二個階段農村貧困治理的戰略背景和基礎框架。在脫貧攻堅成就基礎之上繼續推進農村貧困治理工作，是對新時代城鄉發展不平衡不充分主要社會矛盾的現實回應，而對今后我國農村貧困特征的準確把握是調整貧困治理模式和制定新的貧困治理方案的基本依據。

（一）鞏固脫貧攻堅成果將是今后農村貧困治理的首要任務

黨的十九屆四中全會明確提出要“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”。這為今后農村貧困治理指明了方向，即首要任務在于“承前”，鞏固發展既有的脫貧成果，將下一階段農村貧困治理與前一階段的工作成果相承接、延續。[7]黨的十八大以來，脫貧攻堅取得了舉世矚目的成果，但“預防返貧可能比實現脫貧更難”。[8]脫貧攻堅是特殊歷史背景下發起的一場超常規的政治性戰役，在中央由習近平總書記親自指揮，在地方實施“五級書記抓扶貧”，強力推動，有詳細的實施方案和部署安排，有明確的時間截點。從2013年至2019年，中央財政扶貧資金保持持續增長，年均增長幅度達21%。實施精準扶貧以來，有77萬基層干部擔任“駐村干部”，近19萬黨員干部擔任駐村“第一書記”。[9]可以說，脫貧攻堅是國家自上而下合力參與的一場消除貧困的戰爭，外部力量在其間發揮了重要作用。有觀點認為，隨著扶貧資金、人力等專項舉措的撤場或減弱，已脫貧人口再次返貧的幾率較大。[10]在學界，貧困的多維性已然成為減貧研究的基本共識。貧困現象很難說是單一因素造成的，尤其是深度貧困地區的多維貧困現象更加明顯，與之相伴隨的是貧困人口的多維脆弱性。在社會保障體系尚不健全的情況下，任何突發事件或致貧因素都可能導致返貧現象發生。筆者在對重慶東北地區精準扶貧實施狀況進行調研時發現，導致家庭貧困的原因既有收入來源單一、家庭照顧負擔重等客觀原因，也有自身能力不足、缺乏拼搏奮斗精神等主觀原因。近年來，為解決農村貧困治理內生動力和活力不足的問題，國家投入了大量的人力物力來改變貧困地區教育文化狀況，改善貧困地區基礎教育條件，其重要功能在于切斷貧困的代際傳遞，但要在短期內轉化為生產力并提高家庭收入仍然是非常困難的。實際上，職業技能培訓對于提升主體勞動力素質具有極大的作用，然而《中國農村貧困監測報告——2019》數據顯示，當前僅有二成以上貧困地區勞動力接受過技能培訓，不僅數量較低，而且實現個人能力素質與經濟、社會等資源的有效嵌入進而轉化為家庭生產力也同樣需要一定的時間周期。因此在未來一定時期內還需要繼續采取各類措施，進一步鞏固脫貧攻堅成果，防止大規模返貧現象發生。

（二）相對貧困治理成為減貧工作重心并將長期存在

脫貧攻堅的全面勝利不僅表明我國歷史性地消除了絕對貧困，同時也標志著我國開始正式進入相對貧困治理階段。減貧工作重心由“絕對貧困”轉為“相對貧困”的觀點已經得到廣泛認同，且由于我國仍處于社會主義初級階段，相對貧困人口眾多，決定了我國相對貧困治理工作還有很長的路要走，相對貧困將會長期存在，無法在短期內徹底消除。[11]作為對中國特色社會主義新時代社會主要矛盾的回應，只要社會發展的不平衡不充分現象存在，相對貧困就難以避免，減貧工作只有進行時，沒有完成時。[12]目前，學界針對相對貧困治理的研究尚存在一些難點和不足，具體表現在：一是相對貧困的概念界定存在爭議。國內外學者對相對貧困的定義因比較對象不同而形成了兩種不同的觀點。第一種觀點將比較的對象延伸至“社會”層面，即把相對貧困與社會平均水平進行比較，由此將相對貧困定義為低于社會平均生活水平的一種狀態，進而將社會人群劃分為“相對貧困”和“不貧困”兩類;第二種觀點將比較的對象聚焦于貧困人口這一群體本身，即把相對貧困與絕對貧困進行比較，進而將貧困人群劃分為“絕對貧困”和“相對貧困”兩類，兩類貧困群體之間的區別主要在于“程度”的不同。[13]二是相對貧困的測量標準存在爭議。相對貧困標準的確定不僅關系到相對貧困人口的識別，還關系到相對貧困治理方略的選擇，直接影響到相對貧困治理機制的建立。對于相對貧困標準如何測量，當下主要有單維貧困標準論、多維貧困標準論和基本需求標準論三種觀點。單維貧困標準論將收入水平作為劃定相對貧困與否的依據，國際上一般依據人均可支配收入的平均數或中位數來劃定相對貧困線;多維貧困標準論強調要突破單一的收入貧困限制，盡快建立與國際接軌的多維度貧困識別標準，將文化貧困、權利貧困、發展貧困、社會排斥等因素納入到貧困識別體系中;基本需求標準論認為需結合中國國情，在既有脫貧攻堅成效的基礎上根據人的基本需求來確定相對貧困標準，同時根據經濟社會發展狀況不斷調整。[14]三是對相對貧困內涵、標準、治理方案等問題的探討更多聚焦于新經濟社會發展背景下的常規性相對貧困這一層面，較少觸及新風險常態化趨勢下的非常規相對貧困。當前，新冠肺炎疫情仍在全球各地蔓延，特大暴雨等災害時有發生，經濟發展與民生保障之間的矛盾進一步凸顯。在切實兜牢基本民生保障底線的前提下，如何提高相對貧困治理水平和風險防范水平，防止大規模返貧現象發生，不斷滿足貧困人口對美好生活的需要，成為我國減貧工作不得不考慮的問題。[15]

（三）相對貧困人口空間分布呈現散點化、流動化特點

隨著脫貧攻堅任務目標的達成，今后農村相對貧困人口空間分布狀態將會發生較大改變。一方面，農村地區整體性貧困將轉變為個體性貧困，雖然在少部分地區還可能存在相對貧困人口較為集中的現象，但就全國而言，農村相對貧困人口空間分布開始呈現出散點化的特點;另一方面，外出務工是農村人口擺脫貧困的重要途徑，隨著城鎮化進程的繼續推進，必然會有更多低收入群體從農村流向城鎮，使農村相對貧困人口的空間流動性增強。如何將農村地區散落的、個體化的相對貧困人口以及流入城鎮中的相對貧困農民工識別出來，并給予精準幫扶，已成為農村貧困治理面臨的新難題。從區域上來看，以往深度貧困地區在貧困發生率、貧困人口數量、人均可支配收入、人均消費支出等方面相較于全國農村平均水平還存在一定差距，與全國平均水平、全國城鎮平均水平相比差距會更加明顯，仍然是今后農村扶貧工作的重點區域。以連片特困區為例，截至2018年末，連片特困區的貧困現象仍然較為嚴重，居民人均可支配收入與全國城鎮平均水平的比例為1：3.83，差距懸殊;即便與全國農村平均水平相較也明顯偏低，比例為1：1.42;居民食品支出結構也明顯高于全國平均水平（具體數據見表）。而且，連片貧困區的基礎設施水平較低，“四通”（通電、通電話、通有線電視信號、通寬帶）尚未覆蓋全部農村地區，扶貧工作尚未全面涉及農田水利條件、農業機械發展、農業科技等領域，教育、醫療等基本公共服務水平相較于全國平均水平差距也較大。筆者對14個連片特困區進行比較分析后發現，其2018年貧困發生率介于3.0-6.2%之間，貧困人口介于13-140萬之間，貧困發生狀況存在較大差異。這表明，農村貧困治理必須考慮各個區域的特點，即便是脫貧攻堅目標達成之后，不同貧困地區經濟社會發展程度也是有差異的。按照中央整體決策部署安排，2020年后不再有國家層面認定的國家扶貧開發工作重點縣和連片貧困地區，貧困也不再是農村特有的社會現象，但這并不代表接下來的反貧困工作就應是同步推進的、各地區必須采用相同的貧困治理方法和貧困標準。貧困標準、治理方法上的統籌只是國家貧困治理的遠景目標，以往深度貧困地區仍應是國家層面貧困治理的重點，以更好地回應新時代區域發展“不平衡不充分”的社會主要矛盾。

（四）老弱病殘等無勞動能力的特殊困難群體將成為重點保障對象

脫貧攻堅階段，國家通過發展生產、市場扶持、職業技能培訓等幫扶措施使有勞動能力的農村貧困戶基本上實現了穩定脫貧。進入相對貧困治理新階段后，有勞動能力群體的收入會隨著國家經濟水平的提升和農村經濟環境的改善而逐步提高，而老弱病殘等無勞動能力的特殊困難群體主要依靠社會保障兜底，盡管這部分群體的生活狀況也會因國家社會保障力度的加大而不斷改善，但因自身“無勞動能力”以及國家社會保障兜底的“有限性”，其中大部分人很難脫離低收入階層。因此，今后農村貧困治理需重點關注并保障以下幾類群體：一是老年人。中國發展研究基金會發布的《中國發展報告2020：中國人口老齡化的發展趨勢和政策》數據顯示，到2025年，我國65歲及以上的老年人口將超過2億人;到2050年，65歲及以上的老年人口將接近4億人，且鄉村老齡化程度高于城鎮。農村地區極有可能要面對人口老齡化和青壯年人口城市化疊加的局面，農村老年人因為缺少穩定的收入來源和社會保障覆蓋的有限性將成為相對貧困的高發群體，其中獨居和空巢老人的相對貧困現象會更加嚴重。二是兒童。由于所處生命發展階段的限制，兒童所面臨的貧困是多維的，涉及營養健康、生命安全、文化教育、心理輔導等多個方面，且兒童時期的多維貧困對其一生都會產生深遠影響，需要在生命早期進行減貧政策干預，以預防代際貧困和長期貧困的發生。[16]三是重疾病患者和殘疾人等群體。截止2019年底，國家通過就地就近就業、居家靈活就業、依托電商等新業態就業創業，使得674.1萬建檔立卡貧困殘疾人脫貧，貧困殘疾人數量已從700多萬人減少到不足50萬人。但應看到，我國是世界上殘疾人數量較多的國家，因病致貧、因病返貧的風險仍然存在。

三、鄉村振興背景下構建精準扶貧長效機制的路徑

我國農村貧困治理已邁入第二階段，即從“扶貧—脫貧”階段全面進入“脫貧—富裕”階段，構建精準扶貧長效機制，是為了避免對精準扶貧“狹義化”或“短期化”行為的理解。未來，應進一步升級、優化精準扶貧方略，準確識別鄉村的實際需求，加強農村貧困治理制度化建設，推進農業農村現代化進程，全面助力鄉村振興。

（一）進一步明確鞏固脫貧攻堅成果過渡期的幫扶措施，加快制定相對貧困標準

為鞏固脫貧攻堅成果，實現脫貧攻堅與鄉村振興之間的有效銜接，黨中央提出對于擺脫貧困的縣可以設立5年過渡期。各地區在統籌推進鄉村振興的戰略安排中可根據實際情況制定過渡期工作方案和幫扶措施，將過渡期需要完成的目標任務、采取的具體方法策略納入鄉村振興戰略規劃，確保脫貧攻堅與鄉村振興無縫銜接。具言之，發展基礎比較薄弱的貧困地區過渡期可以稍微長一些，主要任務是鞏固脫貧攻堅成果，防止大規模返貧致貧現象發生;發展基礎較好的貧困地區過渡期可以相對短一些，主要任務是防止少數群體返貧和拓展脫貧攻堅成果;原來發展基礎就很好的地區可以不設置過渡期，直接全面推行鄉村振興戰略。同時，要從建設社會主義現代化強國、滿足人民日益增長的美好生活需要的中國特色社會主義總體事業布局出發，加快制定相對貧困標準。相較于絕對貧困標準，相對貧困標準所涉及的維度更多，計算更加復雜。目前國際通行辦法計算的相對貧困線較高，即將人均可支配收入的平均數或中位數的一定比例確定為相對貧困標準，按此標準我國貧困人口數量將急劇增加，政府財政負擔過重。鑒于此，我國應合理劃定相對貧困標準并明確相對貧困標準調整的條件，特別是相對貧困標準中收入貧困線的制定應在充分考慮脫貧攻堅成果和我國經濟發展實際的基礎上遵循漸進的原則，分階段、分層次，逐步提高，初期標準不宜定得過高。

（二）進一步完善農村社會保障體系，加強對特殊困難群體的保護

脫貧攻堅任務目標達成之后，避免農村家庭不會因貧困線的調整或疾病等意外事件而返貧的重要途徑之一就是依托最低生活保障制度為因偶然性因素陷入貧困的家庭或人口進行兜底，保障其基本生活。為此，應進一步完善農村社會保障體系，重點回應群眾普遍關注的醫療、教育等難點痛點問題，控制非收入性風險因素對擺脫貧困的影響，打破貧困惡性循環的陷阱，做好開發式扶貧與保障性扶貧之間的銜接，實現減貧與發展目標并重。這其中，要重點做好獨居和空巢老人、兒童、重疾病患者和殘疾人等特殊困難群體的社會保障體系建設。特殊困難群體的共性特征是勞動能力低下或者不具備勞動能力，且至少受兩種或兩種以上致貧因素困擾，采用開發式扶貧的效果并不理想，需要更有針對性、更多元化的幫扶措施使其能夠共享發展成果。可以嘗試建立一種水平不一定高但覆蓋廣的滴灌式保障體系，提供生活照料服務、社區照顧服務、康復訓練服務、養育服務等，從細微處提高特殊困難群體的生活幸福感。

（三）積極推進社會組織參與農村相對貧困人口識別與貧困治理

當前，農村貧困治理逐漸從一項超常規的政治性任務轉變為常規性的社會治理任務，原有的“駐村第一書記”“駐村扶貧干部”已逐漸撤場。未來，政府仍將在農村貧困治理工作中占據主導性地位，通過完善的制度體系來推進農業農村現代化建設，具體的專項扶貧任務則通過政府購買公共服務的形式由社會組織來承擔。從我國的發展實踐來看，社會組織自20世紀70年代改革開放以來就開始參與扶貧工作，21世紀以來社會組織參與扶貧被上升到國家戰略層面上，脫貧攻堅階段社會組織成為多元貧困治理的重要主體之一。[17]社會組織在參與農村貧困治理方面具有天然的優勢，其倡導需求導向，在開展社會服務之前會對服務對象或服務區域進行詳細調查，符合貧困治理對“精準識別”的要求。而且，社會組織在提供貧困治理服務過程中除了注重達成提高居民收入的任務目標之外，其更注重實現增能賦權、資源整合、支持網絡建設等多重過程目標，最終達成相對貧困群體能力的提升，增強相對貧困群體抗風險能力，從根本上解決貧困問題，符合貧困治理中“扶貧+扶智”的要求。

（四）調整精準扶貧模式，建立社會協同參與的分層分類幫扶體系

脫貧攻堅階段，我國的精準扶貧主要是以“收入提高”為核心目標、圍繞“兩不愁三保障”來推進實施，重在解決“物質貧困”。未來，無論單純的相對貧困治理還是鞏固拓展脫貧攻堅成果與相對貧困并行治理，除了需要進一步提升農民的收入水平之外，還需要對農民的“多維需求”作出回應，針對不同需求實施不同幫扶措施，以保障貧困治理的精準性、有效性。因而，鄉村振興背景下，應根據農村相對貧困人口的多元化需求，建立分層分類幫扶體系。一方面，對農村人口進行分層。基于我國已消除絕對貧困，特殊困難群體的基本生活能夠通過社會保障兜底，可以考慮將農村人口劃分為低保戶、低收入戶和普通農戶三個層次，針對不同層次提供差異化幫扶;另一方面，對農村人口的需求進行分類。應根據不同相對貧困主體的實際需求提供有針對性的專項幫扶服務，其中收入幫扶是重點。將不同層次農村人口、不同類型貧困需求與幫扶主體、具體幫扶模式精準對接，提高幫扶模式對貧困治理任務的適配性。具體實踐中，需明確不同幫扶項目的對象應具備的資格條件，堅持“收入貧困”是享受所有幫扶項目的基本條件，注重“特惠”幫扶項目與“普惠”幫扶項目相結合，構建協同幫扶機制，提高貧困治理效能，分層分類破解農村發展難題。

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（責任編輯：劉? 丹）