科研經費治理中的權利再造和制度重構

摘? ? ? 要：科研經費是支持科研活動的物質基礎，目的是保證科研活動的正常開展，因此科研經費的科學使用是“科研自由”的必要內容。當前我國科研經費的使用和管理仍存在法律評價不足、科研人員權利義務不對等的制度性缺陷。國家應以法治方式治理“科研自由”，明確“科研自由”是霍菲爾德權利理論中可訴的請求權。同時，將財務人員的考核與科研經費的使用情況掛鉤，建立差別化的科研經費激勵制度和績效管理制度，科研經費的使用和管理應秉持“結果導向”原則。

關? 鍵? 詞：科研經費;“科研自由”;請求權

中圖分類號：D922.17? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）08-0104-12

收稿日期：2021-05-12

作者簡介：胡彥濤，廣州市社會科學院城市治理研究所助理研究員，法學博士，管理學博士后，研究方向為城市法治治理、經濟行政法。

基金項目：本文系廣東省哲學社會科學規劃項目“科研經費治理的法治化研究”的階段性成果，項目編號：GD18YFX03;中國博士后科學基金面上資助（第64批）“科研經費治理中的法律責任研究”的階段性成果，項目編號：2018M643057;華南理工大學基本科研業務費項目（社會科學類）資助項目“科研經費治理的法治化研究”的階段性成果，項目編號2018BSXM21。

引? 言

2019年3月5日，國務院總理李克強代表國務院向十三屆全國人大二次會議作政府工作報告時指出：“科技創新本質上是人的創造性活動。要充分尊重和信任科研人員，賦予創新團隊和領軍人才更大的人財物支配權和技術路線決策權……要在推動科技體制改革舉措落地見效上下功夫，決不能讓改革政策停留在口頭上、紙面上”。近年來隨著綜合國力的提高和國家創新驅動發展戰略的實施，我國財政在科研經費上的投入逐年增加，但隨之而來的是一些科研人員因科研經費使用問題而被處以刑事處罰的事件引起了社會很大的關注。本應為科研服務的經費，成為高懸于科研工作者頭頂的達摩克利斯之劍。筆者認為，在科研經費使用相關案件的背后隱藏著科研經費政策經常難以落到實處、科研經費有關的規范性文件存在諸多不足等問題，如忽略科研活動的特殊性而生搬硬套《預算法》等其他法律，導致科研經費使用行為缺乏恰當的法律評價;科研經費有關的法律和規范性文件與現實脫節，管理色彩過濃;科研人員的權利與義務不對等，“科研自由”性質錯位等。

2016年5月30日，習近平總書記在全國科技創新大會發表講話時曾明確指出“要著力改革和創新科研經費使用和管理方式，讓經費為人的創造性活動服務，而不能讓人的創造性活動為經費服務”。2018年7月4日，國務院總理李克強在主持召開國務院常務會議時確定了進一步改革包括科研經費使用在內的科研制度。2018年7月24日，國務院制定和發布《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》。因此，科研經費治理急需從管理思維向法治思維轉變，治理方式急需從個人決定向一般理性轉變，治理依據急需從行政主導的政策性文件向遵循科研規律的法律轉變，以切實改變當前這種不合理的科研經費管理制度。

一、科研經費使用與管理的制度性缺陷

科研經費是科研活動的基礎和附屬物，但科研人員卻普遍存在“報賬難”和對科研經費使用的“恐懼”。從科研經費使用有關的司法判決書可看出，“違規”使用科研經費被司法機關認為是《刑法》上的貪污罪。在司法機關看來，科研項目帶頭人或參加者“違規”使用科研經費的常見不法行為有開具虛假發票、虛列開支、虛增合同款和虛假支付科研人員、臨時人員勞務費、獎金等方式，這些行為符合貪污罪的構成要件：第一，從國家公共財政中下撥的科研經費屬于貪污罪中的“公共財物”;第二，作為科研項目負責人，科研人員享有管理、撥付、分配、使用科研經費的權力，行使這些權力是國有事業單位人員從事公務的行為，符合貪污罪中“國家工作人員”要件;第三，科研人員采用開具虛假發票、虛列開支、虛增合同款等“違規”行為套取科研經費中飽私囊，造成國家公共財產的流失，是貪污罪中“竊取、騙取、套取”的非法行為;第四，科研人員在掌管、分配科研經費享有職務上的便利，將國家撥付的科研經費套取、騙取，符合貪污罪的“非法占有”要件。在相關司法判決中 “非法占有”中的“法”主要包括《預算法》《財政違法行為處罰處分條例》《國家自然科學基金條例》《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》《國家社會科學基金項目資金管理辦法》等與科研經費有關的法律、行政法規和部門規范性文件等。

筆者認為，關于科研人員挪用、套取等“違規”使用科研經費的性質，可采納孫國祥教授提出的觀點，“挪用、套取的科研經費仍然用于科研項目則不構成犯罪”;[1]也可采納姜濤教授提出的觀點，在憲法教義學視域展開分析，即闡明科研活動是憲法賦予公民的基本權利，這是和公權力無關的范疇，不能因科研經費來自公共財政而將科研人員的科研活動解釋為從事公務進而將科研人員認定為《刑法》意義上的國家工作人員。[2]

法治思維一直以來存在兩種思維模式，即“根據法律的思考”和“關于法律的思考”。[3]“根據法律的思考”即法教義學的思考，指的是在現行法律秩序內運用法律方法等闡釋某一法治問題，將現行法律作為解決問題的根本性依據。“關于法律的思考”指的是根據現行法秩序體系進行批判性思考，對法律的性質、作用和特征進行分析以獲得現行法律秩序的判斷。前者是“實然”視角，后者是“應然”視角。法教義學視角對于科研經費治理當然有重要意義，但目前科研經費法律法規體系存在諸多制度性缺陷，使得從“實然”視角展開的科研經費治理的學術討論頗受掣肘，也加大了從價值角度對科研經費使用和管理制度進行建設性批判和建構的難度。

（一）科研經費使用的法律評價不足

《科學技術促進法》《科學技術普及法》等法律條文對于科研經費使用的規定較為籠統，沒有遵循科研的特有規律，難以適應科研經費現代化的要求，僅僅表明了國家對科研的支持態度，但這種籠統的表態支持并不能滿足科研經費治理的現實需求。從法律名稱可以看出，《科學技術普及法》解決的是科研成果成功研發之后如何促進科技成果普及等問題，主要目的是促進科學技術成果向現實生產力轉化。《科學技術促進法》主要目的是促進科學技術成果向現實生產力轉化，推動科學技術為經濟建設和社會發展服務，而非規范科研經費的合理使用，其條文幾乎都是綱領性條款，缺乏具體實施的條款、途徑、制度和可評價性，難以準確評估該法的實施狀況①。該法賦予科研人員的科研自由以鼓勵科學探索和技術創新，對鼓勵和科研創新的具體制度和方法措施等規范不足，沒有具體規定保障科研自由的方式、途徑和具體制度。該法中“保護科學技術人員的合法權益”也易引起一些質疑，相對于一般公民，“科學技術人員”是否享有特殊的合法權益，如果“科學技術人員”與其他公民一樣沒有特殊的權益，只需要依據民法、行政法等其他法律進行治理就已足夠，無需在《科學技術促進法》中多此一句;如果“科學技術人員”享有特殊權益，《科學技術促進法》等相關法律法規中卻沒有出現，這樣的立法著實讓人難以理解。法律必須具有明確性才能指引人們的行為。同時，《科學技術促進法》的條文規定模糊兩端，缺少對侵犯科研自由等不法行為進行制裁的強制性條款。如《科學技術促進法》中的“法律責任”章，從六十七條到七十三條所列的處罰行為都是科研人員的不法行為，僅僅在第七十二條規定了一些侵犯科研自由的不法行為和法律責任②。總之，《科學技術促進法》表明了國家對于科學研究和技術創新的一種基本立場態度，宣示意義大于實施意義，現實中出現侵犯科研自由的不法行為時，科研人員不可依據《科學技術促進法》請求司法機關對不法行為人進行審判和制裁。

我國尚未出臺關于科研經費使用的專門法律③，評價科研經費使用行為的主要依據目前包括《預算法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律、行政法規和部門規范性文件。然而上述法律法規忽略了科研活動和科研經費使用的特殊性而生搬硬套《預算法》等其他法律，導致科研經費使用行為缺乏恰當的法律評價。在法律之外，與科研經費使用有關的規范性文件主要有《國家自然科學基金條例》《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》《國家社會科學基金項目資金管理辦法》等，這些行政法規、部門規范性對科研經費使用的規定也不夠精細合理①。

《預算法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律主要規范的是政府收支行為，這與科研經費的使用行為存在本質不同，不當限制了科研經費的自由使用和阻礙了科研活動的開展，不僅沒有正確發揮法律法規對科研的促進作用，反而掣肘了科研活動的開展。我國《預算法》第一條明確規定立法目的是“為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督”。司法判決將違規使用科研經費的行為認定為貪污罪，并不妨礙科研活動與政府收支行為在本質上的不同。行政機關的法治理念是“法不授權不可為，法若授權必當為”，這種立法理念指導下的《預算法》必然要對政府財政行為嚴格控制，不準挪用、套用政府預算。而科研活動一個必然要求就是科研經費的靈活支配，科研合同、科研預案、科研經費預算只是對科研經費未來使用情況的一種預判，而不是必然按照這種預判展開科研活動。如果必須按照科研合同、科研預案、科研經費預算方案展開研究，實質上是否定了科研人員在科研活動中的主體性、能動性，變相認為所有人都可依據事先制定好的技術路線、科研方案和科研合同展開科研活動和產出創新成果，但這與科研活動的本質并不相符。

（二）未考慮現實的科研經費管理

任何科研活動的開展都需要資金，從實驗室的建設、設備的購買到實驗過程中材料的使用等等，整個科研過程都需要資金的支持，而非一定在項目受資助期間。目前科研經費報銷制度采用財務制度中的“權責發生制”，即科研活動的支出必須在會計年度的當年內報銷，這種規范企業收支行為的“權責發生制”與科研規律并不一致②。

我國科研人員與其他國家的同行存在非常激烈的競爭，任何一方都在極力爭取搶先一步達到科研制高點。但現實中存在的科研經費延遲到賬的情況，極大地影響了科研活動的正常開展。如在浙江大學陳某旭案中，由于地方配套科研經費遲遲不到賬，影響了科研活動的有序開展。該課題實施時間較為緊張，經費撥付又嚴重滯后，很多研究工作很難達到良好的效果甚至在實施期限內難以完成。苕溪課題從申報到正式運行，一直缺少相應的規范文件進行制約管理。與該課題經費管理相關的《民口科技重大專項資金管理暫行辦法》2009年9月出臺，而有關墊付和歸墊的規定《關于加強和規范民口科技重大專項資金墊付與歸墊管理有關事項的通知》于2010年11月才出臺，有關驗收的文件《水體污染控制與治理科技重大專項驗收暫行管理細則》則是在2011年7月出臺征求意見稿。山東大學的陳某宇案也存在類似的情況，該案的一審、二審判決都認為陳某宇貪污罪成立，但陳某宇認為其為實驗室的前期建設墊付了大量資金卻無法報銷，虛開發票是為了取回之前自己墊付資金和費用。不寧唯是，在這些科研經費使用有關的案例中，科研人員成為被管理的對象和客體，無法自主地安排科研經費的使用。科研經費的撥付被視為單純的管理行為，科研人員只能被動地接受這種管理安排。《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》和《國家社會科學基金項目資金管理辦法》基本上是嚴格規定哪些支出可以列入經費范圍、科研人員如何開展科研以及科研經費如何使用等或對項目負責人、參與人諸多禁止性規定以及相應法律責任。這些科研有關的規范性文件缺乏對科研管理部門相應的責任要求，科研人員“違規”使用科研經費要面臨行政責任、刑事責任等法律制裁，科研管理部門卻不需要承擔法律責任，這與我國《憲法》賦予科研人員的科研自由相抵牾。

2016年5月30日，習近平總書記在全國科技創新大會上指出，不能再采用行政的思維管理科研，“要完善符合科技創新規律的資源配置方式，解決簡單套用行政預算和財務管理防范管理科技資源等問題”。[4]李克強總理也要求不能采用行政管理的方法和手段進行科研管理。[5]任何科研成果都不是管理出來的，而是科研人員孜孜不倦的研究與反復探索創造出來的。面對同樣的數據和材料，不同的科研人員研發出創新程度不同的科研成果。單純的科研管理創造不出科研成果，科研人員是科研活動中的最主要因素，科研經費的使用應該尊重科研人員的主體性。

（三）科研人員權利與義務不對等

我國《憲法》第四十七條賦予了我國公民科研自由的權利：“中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。國家對于從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業的公民的有益于人民的創造性工作，給以鼓勵和幫助。”但作為科研活動的重要綱領性規范性文件，《國家自然科學基金條例》《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》《國家社會科學基金項目資金管理辦法》中科研自由的付之闕如影響了科研活動的正常進行。科研經費的使用和管理過程中，科研人員的權利與義務并不對等。

朱濤認為，科研人員不是“國家工作人員”，科研合同僅僅是一項民事合同，經費下撥到課題組之后就不再是國家公共財產，應當以合同法追究違約責任而不能直接適用《刑法》。[6]“沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務”。在對科研人員司以貪污罪的司法機關看來，科研人員沒有依照項目計劃書使用科研經費就是貪污，但卻忽略了科研合同中另外一個主體：科研項目的發布單位不履行科研合同的義務該如何追責，科研人員對于科研項目發布單位的“違規行為”是否享有起訴的權利。如科研項目發布單位沒有按照合同撥付款項導致科研項目沒有如期進行或者導致某項科研失去了“窗口期”①。若因科研經費沒有及時撥付導致人員和設備沒有及時到位，面對如此巨大的科研損失是否可追究項目發布單位“玩忽職守”的刑事責任，如果可以追究科研項目發布單位的刑事責任，那么權利和義務在形式上起碼是對等的，但實踐中只見到對科研人員追責，卻沒見到對項目發布單位追責，即是說項目發布單位不需承擔行政責任和民事責任。筆者認為，如此權利義務不對等的科研合同，不是主體地位平等的民事合同。

行政合同具有主體法定性、主體地位不平等、以行政職責為前提、行政主體具有優益性、以行政目標為目的、適用行政法規、行政法上的權利義務等特點，[7][8]而科研合同并不具備行政合同的這些特點，不符合行政合同的法律特征，故科研經費的撥付等行為不具有可訴性。如果我們對科研經費有關的規范性文件進行仔細考察就會發現，這些規范性文件具有強烈的管理思維。《國家自然科學基金條例》共有七章，第一章是總則，第二章是組織與規劃，第三章是申請與評審，幾乎均是關于自然科學基金的組織和評選等程序性事項。從第五章到第七章分別是《監督與管理》《法律責任》和《附則》。從第五章的標題《監督與管理》可以看出，監督與管理的主體是科研管理部門，從該章內容上來看是科研管理部門對科研人員單向的管理，本應在科研活動中處于主體地位的科研人員幾乎沒有享有科研權利，是科研活動中被監督和管理的對象和客體。第七章的《法律責任》中的法律責任承擔者都是申請人、負責人、評審專家等科研人員和依托單位等，如果有違規行為，科研人員可能要承擔警告、限期整改、通報批評甚至刑事責任等，科研管理部門的法律責任付之闕如。

經過以上分析，我國科研經費治理理念急需從管理思維向法治思維轉變，治理方式急需從個人決定向一般理性轉變，治理依據急需從行政主導的政策性文件向體現科研規律的高位階法律轉變，以切實改變當前這種不合理的科研經費治理體制。

二、科研經費治理中的權利再造

（一）科研經費使用的權利類型

科研經費的出發點是為科研活動提供物質基礎，目的是保證科研活動的順利開展。科研經費的自由使用是科研自由的重要子集，若科研經費無法自由使用意味著科研自由的付之闕如。我國《憲法》第四十七條賦予我國公民科研自由的權利，《科學技術促進法》第三條也進一步明確了科研自由是科研人員的基本權利，“國家保障科學技術研究開發的自由，鼓勵科學探索和技術創新，保護科學技術人員的合法權益。”但筆者認為上述科研自由依然只是霍菲爾德所言的“自由”而非“請求權”，這在一定程度上導致了科研自由流于形式。正如學界所公認的，自由和請求權有一個細微卻極其重要的差別，在受到不法侵害時，自由不能請求國家公權力對該不法行為進行制裁。如霍費爾德所舉極具諷刺的例子：“如果你愿意，你可以吃沙拉;我們許可你吃，但是我們并沒有同意不干涉你”①。霍費爾德的自由指的是法律規定公民享有某種自由卻并不對其他法律主體施以義務，這使得公民不能請求國家公權力排除妨礙自由的不法行為。王涌以“言論自由”對自由和請求權進行了區分，如果法律規范中沒有對侵犯言論自由的不法行為規定制裁，公民實際上無權請求國家公權力對侵犯言論自由的不法行為人進行制裁和排除，這一“自由”不能算作真正意義上的自由。[14]真正意義上的言論自由應該包括了兩層含義：第一層含義是公民享有自由意義上的言論自由，包括政府在內的其他主體都承認公民享有言論自由;第二層含義是包括政府在內的其他主體負有不干涉公民言論自由的法律義務，如果其他主體做出干涉公民言論自由的不法行為，公民可請求國家公權力對不法行為人施加制裁。僅僅賦予公民自由意義上的言論自由，卻不賦予公民就不法行為請求制裁的權利，這并不是真正意義上的自由。其實比霍菲爾德更早，奧斯丁也區分過嚴格意義上的權利和“自由”的差異，認為前者是對他人科以義務如被侵權后的賠償權，后者無需他人義務的協助就可以成立如遷徙自由。奧斯丁認為自由的本質特征是沒有法律上的限制，但這種自由實際上沒有法律上的意義②。

法律規定公民享有某種自由，但在其他主體干擾、侵犯該自由時公民卻不可以請求國家對侵犯自由的不法行為進行制裁，導致這種自由流于紙面而沒有實施的可能性和現實性。筆者認為，目前我國的科研自由就是此種情況，相關法律規定了科研自由，但沒有對侵犯科研自由的不法行為進行規制，在權利性質上，科研自由依然是此種自由。

（二）明確科研經費使用是可訴的請求權

科研自由是霍菲爾德權利理論中的自由，而自由的相應關系是無請求權，相否關系是狹義義務。相應關系是同時產生、同時消失互為充分必要條件的一種法律關系，一方存在意味著另一方的存在;相否關系是彼此排斥、相互否定的一種法律關系，一方存在標志著另一方的“缺乏”“否定”和“不”。科研自由的相應關系僅僅意味著其他主體不能否認科研人員享有科研自由，科研自由的相否關系表明其他主體沒有狹義的義務：科研人員不能根據法律規范請求對不法行為人進行制裁這種自由意義上的科研自由不能稱之為真正意義上的自由①。因此需要對科研自由進行權利再造，明確科研自由是科研人員享有的一項專門權利，確定科研自由是可訴的請求權，針對侵犯、干擾科研自由的不法行為，科研人員可請求國家公權力的介入和保護，以實現真正意義上的科研自由。經過再造后的科研自由應具有兩重含義：第一層含義是自由意義上的科研自由，其他主體不能否認科研人員享有科研自由;第二層含義是請求權意義上的科研自由，作為請求權意義上科研自由，應其相應關系是狹義的義務，相否關系是無請求權。請求權意義上的科研自由，包括科研管理部門、項目依托單位在內的其他主體負有不干擾科研自由的義務，如果其他主體違反了該義務，將面臨被國家公權力制裁的后果。

（三）國家應對科研經費使用予以適當干預

任何權利和自由都有邊界，科研自由也不例外，必然要求科研人員承擔相應的社會責任。之所以需要國家從公共利益角度對科研自由進行適當干預，主要有以下幾個方面的原因：

一是科學研究具有公私融合的屬性。科研既是科研人員自身的工作和職業，也同國家公共利益密切相關，尤其是科研經費來自國家財政，更使得科研自由需要國家干預，以滿足納稅人對財政支出的監督需求。有觀點認為，科研經費來自國家財政，理所當然地要求財政資金的使用具有經濟性、效率性和效益性，以較小的成本獲得較大的收益。[9]特別是重大的科研項目均是競爭性資助，通過“優中選優”的方式篩選出最符合條件的科研項目進行資助，以發揮財政資金促進科技創新的作用。因此，科研人員的自由必須與國家的公共利益相協調，從而在科研自由和國家公共利益之間取得平衡并形成良好互動。

二是科研活動的專業性與社會公眾知情權之間存在知識上的不對稱。公眾對自身不熟悉的事物存在一種天然的不信任感，隨著社會分工越來越精細，科研更成為一項封閉性的專業活動，科研人員和社會公眾之間存在知識和信息上的不對稱，不僅社會公眾難以理解國家財政資助的科研活動，甚至不同專業、不同領域的專家之間也無法知曉彼此科研項目的創新程度和實質進展。作為納稅人的社會公眾享有來自國家財政的科研經費使用情況的知情權，國家對科研自由的適當干預是在社會公眾和科研自由之間尋得平衡點，既注重社會公眾的知情權又保障科研人員的科研自由。[10]

三是部分科研人員的科研造假丑聞導致社會公眾對科研人員的不信任。科研經費在撥付課題組之后，國家無法知曉科研活動的細節和科研經費的具體使用情況，根據“科學的社會契約論”的假設，國家撥付科研經費給科研人員的預設前提是假設科研人員遵守科學契約，但現實中部分科研人員卻無法真正做到科研誠信，致使一些科研造假行為常見諸報端。20世紀80年代，美國諾貝爾醫學獎得主大衛·巴爾的摩因牽涉到一起科研造假而飽受爭議。2005年被譽為韓國“最高科學家”黃禹錫因科研造假和侵占研究經費以及非法利用人體卵子被韓國法院判刑，其在美國《科學》雜志上發表的有關人體干細胞的研究論文部分造假事實成立。2018年1月24日，日本京都大學誘導多能干細胞研究所所長、2012年諾貝爾生理學和醫學獎得主山中伸彌因學術造假道歉，稱“研究所的信用一夜之間蕩然無存，希望一步步恢復其信用”。

相當數量的社會公眾認為需要監督科研經費的使用情況，以盡量降低科研人員不遵守“科學的社會契約”的風險。[11]科研活動是一項智力型勞動，無法準確測量科研的真實成本，為了及時掌握科研進程和經費使用情況，需要國家適當干預科研經費的使用。但干預應適當，不能事無巨細地控制科研過程和監督所有的科研經費支出，以免影響科研活動的正常開展。

（四）國家應以法治方式治理科研經費使用

2016年2月，李克強總理在國務院常務會議提到《拜杜法案》對美國創新起到的重大促進作用。在美國《拜杜法案》之前，美國政府享有其資助科研項目成果的專利權，在相當部分美國人看來，美國政府資助的科研項目產出的專利權理所當然歸屬于美國政府，這符合“誰資助誰收益”原則。但由于缺少激勵制度和過于復雜的審批程序，這些科研成果市場轉化率不高。隨后美國公眾意識到如果科研成果沒有真正進入市場，即便是科研項目所有專利權都歸屬于美國政府也無實質意義，畢竟科學技術成果最終目的是在市場真正發揮作用和促進社會的整體進步。《拜杜法案》明確規定即便是政府資助的科研，其科研成果的專利權也歸屬于科研人員私人所有，這就在在政府、科研機構和市場之間形成比較合理的激勵制度，促進了科學技術創新成果向市場轉化和美國科學技術水平的持續提升。

筆者認為，國家資助科研項目的最終目的是產出具有重大創新的成果以推動我國社會的整體發展，而非對科研經費嚴苛細致的管理。無論科研經費的使用和管理如何符合法律和制度的要求，但如果沒有產出創新程度較高的科研成果也毫無意義。也就是說，產出具有重要創新價值的科研成果是目的，科研經費是服務于該目的的手段，不能為了作為手段的科研經費而舍棄作為目的的科研成果創新。因此，國家對科研經費的監督應符合穩定性、統一性和權威性等形式理性。穩定性是指國家對科研自由的干預不能朝令夕改;統一性是指不同科研單位的標準要統一，不能因為科研單位的不同而標準不同，更不能因為管理人員的個人決定而影響科研經費的使用;權威性是指科研經費治理依據的來源要權威不能政出多門。目前，我國監督科研經費使用的機關和政策性文件數量過多，“政出多門、條塊管理”，教育部、科技部、檢察院、紀委監察委等多個部門都可監督科研經費的使用，在這種情況下，項目依托單位無從選擇而只能照單全收所有的監督政策，導致科研經費的使用越來越嚴苛。

國家對科研自由的適當干預和科研經費的監管是霍菲爾德權利理論中的權力，其相否關系是無資格，相應關系是責任。從權利類型上來看，國家對科研自由的適當干預和科研經費的監督是一種權力，其相否關系意味著其他主體不能說國家對科研經費的適當干預無資格，科研人員對接受國家對科研經費的監督是有責任的。但必須明確國家對科研自由適當干預的這種權力是指國家能夠根據法律規范創設、改變、消滅法律關系，而不是任意地創設、改變、消滅法律關系。[12]“一切有權力的人都愛濫用權力，直到有限制的地方為止”。國家對科研經費的監督權力有擴張的天然屬性，很容易超越監督的合理界限而抑制科研自由。因此，代表國家監督科研經費使用的科研單位應該根據法律規范監督科研經費的使用，但不能采用管理思維和個人決定任意干涉。作為權利的科研自由與作為權力的國家干預之間存在一種張力，欲在二者間形成恰當的平衡，科研經費治理必須摒棄“權力導向”與“管制思維”，由管理思維向法治思維轉變。[13]

三、科研經費治理中的制度重構

筆者認為，科研經費的使用和管理廣受詬病的原因，一方面是科研自由的權利性質錯位，另一方面是科研經費使用和管理模式不科學，因此有必要從模式和流程等方面對科研經費使用進行制度重構。

（一）將財務人員的考核與科研經費使用掛鉤

我國縱向科研經費中專列管理費一項用于學校對課題的管理所發生的費用。在當前的科研經費使用和管理模式中，科研經費的用途、金額、形式的解釋權都在項目依托單位，科研人員及其報銷票據處于被審查的地位。通常情況下（需要招投標或者特殊類型科研項目除外），科研經費的報銷流程是由科研人員預先墊付，然后財務人員審查該項支出的實質要件和形式要件，如果該項支出不符合科研經費的實質要件和形式要件，只能由科研人員自己承擔該項支出。因此，科研經費能否報銷成為與財務人員無關的事項，財務人員只需從管理者的角度執行無需考慮該項支出的實際情況。不可否認財務人員具有更專業的財會知識，但財務人員只負責審核項目的支出卻不參與、負責科研預算的制定，只享有科研經費的管理權力卻不承擔科研經費使用的任何義務。易言之，在當前“放管服”的大背景下，科研經費中管理費的命名不應該僅僅是“管理費”，更準確的應該是“管理服務費”，明確財務人員在科研經費使用的服務義務，要建立科研經費使用中財務人員的考核與科研經費使用情況掛鉤的制度。當然，財務人員與科研經費使用掛鉤并不是變相鼓勵、慫恿財務人員核準“違規”的經費，而是倡導財務人員以一種服務的態度協助科研人員規范科研經費的支出和票據的報銷。

（二）建立差別化的科研經費激勵和績效管理制度

《國家創新驅動發展戰略》提出要“構建統籌配置創新資源的機制;完善激勵創新的政策體系、保護創新的法律制度，構建鼓勵創新的社會環境，激發全社會創新活力。”當前，科研活動已經從古典時期的興趣轉而成為一種職業，不能吃“大鍋飯”和搞平均主義。現實中，一些事業單位的科研人員因工作相對穩定而帶有一定惰性。如有的科研單位，部分科研人員非常勤奮和努力，積極申報各種科研項目，夜以繼日地做實驗和撰寫科研報告，經常發表科研成果和開展科學調研活動;部分科研人員卻不夠勤奮和努力，對科研缺乏足夠的熱情和投入，沒有為科研現身的激情和使命感。如果上述兩種科研人員在科研經費的使用和支配上毫無區別，實際上是打擊了那些勤奮、成果頻出的科研人員的積極性，不利于鼓勵科研人員創新。

單純的負面制裁追責需要正面的激勵制度配合，國內已經有學者主張“正面激勵和負面激勵相結合的激勵機制取代單純的違法追責”。[15]其理論根據是每個人都是追求自身利益最大化的“經濟人”，科研人員也會受到這種激勵制度的推動。科研人員也是生活在現實中的人，面臨巨大的生活壓力和生活負擔。如果科研活動無法保障這些科研人員的基本生活需求，科研人員就無法專注于學術和科技創新活動。通過科研激勵制度和績效管理，能夠一定程度上改善科研人員的基本生活，確保科研人員專注于科學研究，這也符合國家對科研經費治理的政策導向。[16]因此，應建立科研經費激勵制度和績效管理制度，明確規定科研成果比較突出的科研人員有較大的經費自主權，科研成果比較的一般科研人員只享有較低的經費自主權，實行科研經費使用的差別制度和動態調整機制。保證科研成果產出較多的科研人員有足夠的激情，形成待遇差別比較明顯的階梯式科研經費使用體系。

（三）科研經費使用應以“結果導向”為原則

結合李克強總理2018年7月4日關于科研體制改革的指示精神和學界的討論，筆者認為，科研經費的使用應采結果論，忽略經費使用等科研的具體過程，管理部門不應過多干擾科研活動的正常秩序。[17]科研人員在科研過程中享有主體地位，有權在研究方向和目標不變的前提下，自主調整研究計劃、技術路線。就科研經費而言，應該允許科研人員預借科研經費以支付各項支出，應簡化科研經費的借款過程。可嘗試將科研經費做成有余額的銀行借記卡以及載有課題組成員信息的手機APP等具體方式，方便科研人員支出科研經費。科研經費支出的票據審核可實行年審制甚至結項審制，不再損耗科研人員的精力和時間在票據的報銷上。

總之，科研經費來自國家財政收入，對科研經費的使用進行必要監督是必要的。但科研經費管理應聚焦于具有創新意義的科研成果，而非對科研經費使用過于苛刻的過程控制。科研經費使用行為法律評價不足、固化的管理思維及科研行為的特殊性等，導致部分科研人員被追究“貪污”等刑事法律責任，為此，應徹底反思和構建更符合科研規律的科研經費相關制度。科研經費治理應該以保障科研自由為宗旨，科研自由的權利性質應當從當前的自由變更為具有可訴性的請求權。在科研經費使用和管理模式重塑方面，應將財務人員的考核與科研經費的使用情況適當掛鉤，同時建立差別化的科研經費激勵和績效管理制度，科研經費使用過程中應秉持“結果導向”原則。

【參考文獻】

[1]孫國祥.套取并占有科研經費的刑法性質研究[J].法學論壇，2016，（2）.

[2]姜濤.科研人員的刑法定位：從憲法教義學視域的思考[J].中國法學，2017，（1）.

[3]葛洪義.法律與理性：法的現代性問題解讀[M].北京：法律出版社，2001.

[4]習近平.為建設世界科技強國而奮斗[EB/OL].新華網，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-05/31/c_1118965169.htm.

[5]李克強：不能用管理行政人員辦法管理科研人員[EB/OL].中國政府網，http：//www.gov.cn/xinwen/2016-05/31/content_5078502.htm.

[6]朱濤.科研人員“貪污”課題經費的民法解析[J].北方法學，2018，（1）.

[7]劉莘.行政合同芻議[J].中國法學，1995，（5）.

[8]葉必豐.行政合同的司法探索及其態度[J].法學評論，2014，（1）.

[9]蔣悟真.縱向科研項目經費管理的法律治理[J].法商研究，2018，（5）.

[10]（美）蘇珊.科岑斯.21世紀科學：自主與責任[J].郝劉祥，袁江洋譯.科技文化評論，2005，（5）.

[11]（美）大衛.古斯頓.在政治與科學之間——確保科學研究的誠信與產出率[M].龔旭譯.北京：科學出版社，2010.

[12]胡彥濤.權利在法律規范層面上的四種表達[J].天水行政學院學報，2016，（5）.

[13]蔣悟真，郭傳拓.邁向科研自由的科研經費治理入法問題探討[J].政法論叢，2018，（4）.

[14]王涌.尋找法律概念的最小公分母——霍費爾德法律概念分析思想研究[J].比較法研究，1998，（2）.

[15]蔣悟真.政府主導精準脫貧責任的法律解釋[J].政治與法律，2017，（7）.

[16]蔣悟真.科研管理政策改革釋放的法治信號解讀——以《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》為例[J].法學，2018，（10）.

[17]朱蘇飛，馬健.科研經費是否應該按計劃進度分批撥付[J].自然辯證法研究，2009，（9）.

（責任編輯：趙婧姝）