關于基層減負的文獻研究綜述

陳毅生

〔摘要〕一直以來，基層減負都是黨和政府以及學術界關注的熱點問題。通過對中國知網2021年3月之前已經發(fā)表的關于基層減負的研究文獻進行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)基層減負難的根源主要與“官本位”思想、頂格管理模式、制度機制不完善等因素有關。并且這些研究文獻中也給出了采用精文減會、嚴格督查檢查、解構頂格管理模式、科學設定制度機制等基層減負的有效途徑。今后學術界要不斷拓展研究領域，以期為持續(xù)解決基層負擔過重問題提供更多具有指導價值的理論研究成果。

〔關鍵詞〕基層減負；理論文獻；研究綜述

〔中圖分類號〕D261.3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）02-0035-04

上面千條線，下面一根針。基層是國家治理和社會治理的基礎。一直以來，基層負擔重都是黨和政府以及理論界關注的熱點問題。黨的十八大以來，黨中央十分重視解決圍繞基層的形式主義問題，特別是黨中央將2019年確定為“基層減負年”，基層減負工作取得了良好成效，贏得了基層干部和群眾的廣泛擁護。筆者通過中國知網文獻檢索平臺，檢索關于基層減負的理論文章，整理分析文獻數(shù)據(jù)信息，歸納評析研究觀點，更加全面、系統(tǒng)地掌握基層負擔重的現(xiàn)象、原因及破解路徑，以期推動基層減負研究領域的拓展，給進一步深化拓展基層減負工作提供更加完備的理論參考。

一、基于中國知網檢索基層減負相關文獻的數(shù)據(jù)統(tǒng)計和描述分析

（一）文獻數(shù)量及發(fā)文趨勢走向

1.有關基層減負文獻數(shù)量統(tǒng)計。在中國知網上以“主題”方式跨庫檢索“基層減負”，截至2021年3月，涉及相關文章1090篇，所能檢索到的最早的關于基層減負的理論文章是1997年3月15日發(fā)表在《中國監(jiān)察》的《基層消腫：減負的一條有效途徑──關于息縣清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所和村級組織中超編人員情況的調查報告》。關于基層減負的理論文章主要集中在2019年以后，其中2019年高達652篇，2020年有269篇，2021年預測值為564篇（含已經發(fā)表的37篇），而1997-2018年，累計僅有89篇。而通過以“全文”方式在中國知網搜索“基層減負”，也就是說所寫文章內容涉及基層減負話題的，最早的理論文章可以追溯到1980年，累計發(fā)文超過60000篇，其中2004-2018年累計發(fā)文量在2000-3600篇之間，而2019年、2020年發(fā)文量均超7000篇。

2.有關基層減負文獻發(fā)文的趨勢。黨的十八大以來，習近平總書記就加強黨的作風建設，力戒形式主義、官僚主義作出了一系列重要指示，并強調要解決一些困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負。這給近幾年來的理論研究提出了重大研究課題和理論視角。為了更好地貫徹落實習近平總書記的重要指示批示精神，為基層干部松綁減負，激勵廣大干部擔當作為、不懈奮斗，理論研究領域堅持問題導向，基于各自的學術基礎分析問題、解決問題，關于基層減負的理論文章數(shù)量持續(xù)增加，不斷發(fā)揮理論支撐和決策咨詢作用。特別是黨中央將2019年確定為“基層減負年”，并由中共中央辦公廳印發(fā)了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，學術界的研究熱情空前高漲，關于基層減負的理論文章呈爆發(fā)式增長，基層減負成為學界持續(xù)關注的一個熱點問題。

（二）文獻來源及質量層次

1.基層減負相關文獻來源分析。一是文獻來源類型。在中國知網按照“主題”方式檢索，2019年至2021年3月發(fā)表基層減負相關文獻1001篇，占1997年以來相關主題文獻總量的91.83%，其中期刊文獻479篇、報紙新聞531篇、碩士畢業(yè)論文14篇、國內會議2篇，分別占文獻總量的43.94%、48.72%、1.28%和0.18%。二是文獻研究領域和學科分類。文獻作者主要來自高等院校、政府部門、報社、部隊等相關機構。研究領域廣泛涉及中國共產黨、行政學、經濟學、中國政治等30多個領域，其中“中國共產黨”領域的研究文獻發(fā)文量超過70%；學科分類主要涉及政治、公共管理、經濟、社會等相關學科，其中以“政治”類文章最多，約占總發(fā)文量的73.5%。三是科研基金項目來源。共有22篇文獻獲得國家和省級科研資金支持，其中國家社會科學基金7篇，國家自然科學基金2篇，中央高校科研基金1篇，教育部人文社會科學研究基金1篇，其余均為省（市）級科研項目。

2.基層減負相關文獻質量層次分析。一是新聞報道類文獻占比較大。根據(jù)檢索，與基層減負相關新聞報道占比達48.72%，主要因為新聞報道等作為宣傳綱領文件和解讀政策方針的重要工具，一些黨政領導干部和學者更多選擇通過報刊新聞報道途徑來發(fā)聲表態(tài)和領會理解。盡管從整體來看這些文章不論在學術專業(yè)性還是邏輯思維深度上都不及專業(yè)雜志期刊和學位論文，但由于報紙報刊具有周期短、時效性強和內容直觀等特性，能夠第一時間刊發(fā)大量關于基層減負的體會和看法，為后續(xù)專業(yè)性的深入研究積攢了力量。二是作者大多都能從多學科視角出發(fā)研究問題。從期刊雜志上的專業(yè)學術文章來看，學者們能夠從多學科視角對基層減負問題進行研究，并取得了大量的研究成果，為實踐中基層減負工作的開展提供了理論指導。例如：代凱基于公共組織績效管理的視角，對基層“痕跡主義”的表現(xiàn)及產生的原因進行分析，并從公共組織績效管理角度提出激發(fā)基層干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性的措施，達到基層減負的目的〔1〕。三是高質量的研究文獻還比較缺乏。從與基層減負相關的22篇科研基金項目來看，國家級項目僅有9篇，這還需要學者們加大理論研究深度，拓展思考空間，不斷提升研究質量。

（三）文獻框架及研究方式

除去新聞報紙刊載的一些會議召開、文件落實和工作推進等事實報道，以及一些相對缺乏學術氣息和學理分析的文獻以外，就其他和基層減負有關的理論研究文獻來看（以下稱為理論文獻），其行文框架絕大多數(shù)以“存在問題+分析問題+解決問題”為基本模式，約占理論文獻量的65%以上，個別文獻外加“概念闡述”“價值意義”“當前現(xiàn)狀”等模塊。也有一些文獻直接闡述“對策建議”，約占理論文獻量的20%。這些模式版塊基本上涵蓋關于基層減負研究的所有方面，但究其學術深度來說，能夠真正直面問題、透徹剖析和精準施策的文獻還很有限。

就研究方式來看，理論文獻主要以觀察訪談、調查研究和學術探析等方式展開研究，對基層減負的價值意義、問題成因和對策建議進行闡述。其中觀察訪談和調查研究類型的文獻比例較低，約占10%，學術探析成果較多，約占理論文獻的90%。在觀察訪談類文章中，如觀察者網訪談中國社科院政治學研究所所長房寧的報道《沒有條件硬要上，怎能不形式主義？》一文，提出“解決形式主義，還得先改變‘頂格管理’”〔2〕的獨特觀點。在調查研究類文章中，如《關于解決形式主義突出問題為基層減負的調查與思考》《基層減負的清晰化治理———基于對G省基層干部的問卷調查》，等等，多以大量調研數(shù)據(jù)為依據(jù)，采用定性分析和定量分析相結合的方式，闡述當前基層減負工作的成效及存在問題，并在此基礎上清晰化基層減負的對策建議。

二、基層減負相關文獻研究重點內容分析

關于基層減負這個研究主題，多數(shù)學者的關注點主要聚焦在基層減負難的現(xiàn)狀、根源和路徑探析等方面。

（一）基層減負的落實情況

一直以來，黨和政府以及學術界都高度關注基層干部的負擔過重問題。習近平總書記強調，要解決一些困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負。通過2019年著力抓基層減負工作，基層的形式主義作風確實得到了有效扭轉，但在一些領域、一些部門依然還未徹底消除。對此，2020年中共中央辦公廳再次印發(fā)《關于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，釋放出“基層減負永遠在路上”的信號。

從檢索到的基層減負相關文獻來看，基層減負主要針對文山會海、一票否決、頻繁檢查、層層加碼、精準填表、聚焦痕跡、擅改標準、任性問責等問題，其實質就是形式主義、官僚主義。盡管《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》中就如何遏制形式主義歪風，給出嚴格控制層層發(fā)文、層層開會，嚴格控制督查檢查總量等具體措施，《關于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》也提出要全面檢視、靶向治療，加強源頭治理和制度建設，進一步把廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)的手腳從形式主義的束縛中解脫出來。但一些地方的基層政府依然會面對很難徹底根除的“文山會海”，過度“痕跡管理”，以形式主義反對形式主義等問題，“不堪重負”成為基層之痛。相關理論研究文獻都對此現(xiàn)象的進行了理論分析，也從多個角度提出了對策建議，但很多原因分析和建議只是停留在研究層面，很難落實到實操層面上。如何進一步揭開基層負擔的“面紗”，從根本上消除基層不應該有的負擔，理論與實踐依然還存在一定的距離。

（二）基層減負難的根源分析

基層負擔重、減負難問題的表現(xiàn)形式很多，就學者研究分析來看，究其根源，主要集中在以下幾個視角。一是“官本位”思想是形式主義的根源。把發(fā)文辦會當成逃避責任追究的“擋箭牌”，用文件落實文件、以會議貫徹會議，成為逃避責任追究的一種手段方法。基層負擔過重的形式形形色色，顯性形式主義與隱性形式主義相互交織的實質是形式主義和官僚主義的相伴相生。可見，“官本位”思想作祟是基層負擔重、減負難問題的實質所在，是基層產生形式主義和官僚主義交織影響的根源，只有堅持以人民為中心的思想，用民本思想代替官本思想，基層干部才會走出忙亂浮躁疲憊不堪的窘境。二是頂格管理催生形式主義。當前形式主義問題出現(xiàn)和發(fā)展的原因很多，從公共管理學的角度看，與頂格管理模式及其理念有關〔2〕，即一切按照上限進行管理的操作模式和理念，影響因素在于頂格管理模式的“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”的內涵要求。“上面千條線，下面一根針”，金字塔式的組織結構把所有工作最后都落實到基層單位，以致基層工作量很大，疲于應付上級檢查和考核，無法專心致志從事本職工作〔3〕。這些研究以組織管理學的視角，將頂層管理的組織結構進行解構，使我們可以更加清晰地發(fā)現(xiàn)基層形式主義產生的關鍵癥結，對政府精準施策、有效應對、實現(xiàn)基層減負提供了系統(tǒng)結構視角的參考。三是制度機制不完善導致基層干部負擔過重。會議文件制度不健全、執(zhí)行不夠有力，考核機制不科學、評價導向有偏差，政府職能轉變不到位、機構職能不清，是導致形式主義的原因之一。童俊則將外部行政環(huán)境需求、公文制發(fā)“成本”過低、考核機制導向問題、公文審核把關不嚴列為其原因，這些都跟制度機制和政府機構密切相關〔4〕。代凱從“痕跡主義”產生的本質原因分析，將“痕跡主義”形成的最主要原因歸結于上級部門監(jiān)督考核制度設計與方式方法的不科學〔1〕。由此可以看出，不合理的考核制度、不明確的責任劃分、不到位的激勵措施等制度機制，是造成基層干部負擔重的重要原因。上述研究可以幫助我們更加清晰地判斷出不合理制度機制對基層工作產生的影響，對于精準緩釋、消解或轉化基層負擔提供了理論支撐。

（三）基層減負的路徑探析

一是精文減會，形成務實的工作作風。解決形式主義突出問題、為基層減負，應該嚴格規(guī)范控制文件，大力精簡文件數(shù)量、壓縮文件篇幅、控制文件規(guī)格及印發(fā)傳閱范圍；嚴格精簡會議數(shù)量、控制會議時間、控制會議規(guī)格和規(guī)模。同時，要通過理順政府關系，明確各自職責權限邊界；明細相關職能部門責任；完善和創(chuàng)新基層治理體制；科學使用績效考核等路徑來實現(xiàn)基層減負〔5〕。二是解構頂格管理模式，切實保證基層輕裝上陣。房寧認為，要切實給基層減負，必須從解構頂格管理入手。實踐中要從人力、財力、資源現(xiàn)狀出發(fā)，減少管理事項；賦予政策一定的靈活性和給基層一定的自由裁量空間；要充分尊重基層工作實際，給工作完成留出時間〔2〕。三是科學設定制度機制，進一步完善機構職能。童俊提出要科學設定考核指標，對現(xiàn)有的考核檢查活動進一步整合壓縮，完善公文管理制度，健全行政規(guī)范性文件管理制度，健全公文處理“一個口子”進出管理制度，健全公文審核責任制，進一步健全決策反饋評估機制，形成文件從起草到落實的閉環(huán)效應，營造注重文件落實的鮮明導向，減少為發(fā)文而發(fā)文，防止文件過多、過濫〔4〕。代凱也認為，要通過設計科學的考核指標體系，壓縮考核內容、減少考核頻次，對基層工作進行差異化考核評價，減少基層考核壓力，實現(xiàn)基層減負〔1〕。

三、關于基層減負研究文獻的評估

按照全面從嚴治黨永遠在路上的要求，整治形式主義、官僚主義，實現(xiàn)基層減負仍然是一個應該深入研究的問題。因此，有必要對當前已有的研究文獻進行評估，以期對今后的研究提供借鑒。

（一）研究的整體質量還有待進一步提升

基層減負是一項長期性、艱巨性的工作，基層負擔重本身是一個很復雜的問題，沒有深入分析研究很難觸及和揭露事物的本質屬性。就檢索到的文獻來看，關于“基層減負”的研究文獻數(shù)量還是極其可觀的，但大多文獻內容都是以新聞報道的形式宣傳綱領文件和解讀政策方針，理論研究質量還不夠高。現(xiàn)有的研究文獻更多的停留在事物的表面，或者就表象論表象，或者簡述“基層減負”的文件要求與粗略影響，然后就直接談論解決路徑。這樣的研究文獻既缺乏嚴密的論證邏輯，也缺乏完備的分析過程，所提出的解決途徑多是泛泛而談，很難具體操作，更多的是一種政治表態(tài)，亦或是觀點淺談，很難提煉出具有較多理論與實踐參考價值的觀點。從為數(shù)不多的幾篇價值較高的研究文獻的研究過程、框架結構來看，關于“基層減負”的研究探討，我們可以采取“堅持問題導向———事物現(xiàn)象列舉———查找問題原因———探究問題實質———針對性提出解決途徑”的研究方式，注重從根源上查找原因，注重從本質上提出解決問題的方法。這樣才能真正提升研究質量，形成切實有效的研究成果和參考決策。

（二）研究范圍和領域有待進一步拓展

黨章第三十條明確規(guī)定，在企業(yè)、農村、機關、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位設立的黨組織均是黨的基層組織。可見，“基層”的范圍不能簡單從行政區(qū)劃角度絕對地割裂開看，應當涵蓋各個層級、行業(yè)、領域中具體抓落實的群體，特別是要把面對群眾提供服務的基層單位作為重點。“基層干部”也需要從主要泛指基層黨員干部、行政機關或其他公職人員，拓展到在黨的領導下的各行各業(yè)各級各類的基層黨組織和為人民服務的行政服務崗位上的工作人員。只要是開展和從事一切與“公”有關的社會管理與服務事業(yè)，身處人民群眾一線的崗位，都應屬于“基層”，都應該在基層減負所考量、關注和解決的范疇。而就“基層減負”相關文獻作者來源和研究領域來看，盡管發(fā)文者來自各個行業(yè)，研究內容廣泛、涉及領域眾多，但70%集中在黨政部門，而其他行業(yè)領域的研究力度明顯不夠。因此，我們應該進一步拓展研究領域，豐富和完善“基層減負”的多行業(yè)、多領域性研究內容，把握好整體與局部的關系，加強“減負”治理的系統(tǒng)性和針對性。

〔參考文獻〕

〔1〕代凱.基層“痕跡主義”的表現(xiàn)、成因及治理路徑———基于公共組織績效管理視角的分析〔J〕.行政與法，2019（09）：34-40.

〔2〕房寧.沒有條件硬要上，怎能不形式主義？〔EB/OL〕. https：//www.guancha.cn/FangNing/2019_04_03_496159.sh tml.

〔3〕漆瑤.關于提升機關為基層減負實效的思考〔J〕.人才資源開發(fā)，2019（23）：34-36.

〔4〕童俊.基層減負背景下公文精簡工作的問題與思考———以G市為例〔J〕.領導科學論壇，2020（13）：14-78.

〔5〕盧宏婷.切實推進基層減負路徑研究———以孝昌縣豐山鎮(zhèn)為例〔D〕.武漢：中共湖北省委黨校，2020.

責任編輯董軍