推動山西家政服務業高質量發展研究

陳紅愛

〔摘要〕從企業規模、從業人員數量以及營收水平各方面看，山西家政服務業發展在全國都處于中下等水平，難以滿足百姓廣泛而多層次的服務需求，還有較大的提升空間。亟待明確行業主管部門和其他相關職能部門服務和監管職責，加強對家政服務業發展科學規劃，擴大本土品牌化影響力，加快家政服務公共平臺建設步伐，實施切實有力的扶持政策和激勵措施，健全家政服務員權益保障與激勵機制，暢通其職業發展路徑，提高從業者職業化水平，推進家政企業和社區的有效對接，與物業、快遞等行業融合發展，為家政服務業發展創造良好的外部市場環境，促進其規范化、規模化、職業化的高質量發展。

〔關鍵詞〕家政服務業；員工制；產教融合

〔中圖分類號〕F719.9〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）03-0103-06

國務院辦公廳《關于促進家政服務業提質擴容的意見》（國辦發〔2019〕30號）中指出：家政服務業是指以家庭為服務對象，由專業人員進入家庭成員住所提供或以固定場所集中提供對孕產婦、嬰幼兒、老人、病人、殘疾人等的照護以及保潔、烹飪等有償服務，滿足家庭生活照料需求的服務行業〔1〕。家政服務業作為提升百姓生活品質的重要業態，是滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的重要載體。隨著家政服務進入社區近距離服務千家萬戶以來，家政服務組織日益成為支撐社區基層治理進一步完善的一支不可或缺的重要力量。

近年來，全國家政服務市場快速發展，2019年，全國家政服務企業共74萬家，從業人員3370萬人，營業額達6900億元。山西家政服務業在市場需求的推動下，在省委、省政府及有關部門的推動和扶持下，取得了長足的發展。全省家政服務企業從2011年的729家發展到2019年底的2505家，從業人員從2011年的8.3萬余人增加到2019年底的24.4萬余人，營業額從2011年的9.9億元增長到2019年底的50.3億元。家政服務業的發展壯大在擴大就業、改善民生、脫貧攻堅中發揮了重要的作用。但是，無論從企業規模、從業人員數量還是營收水平看，山西省家政服務業發展在全國都處于中下等水平，與百姓對優質家政服務的需求相比還有一定差距，與全國家政服務業先進地區相比還有較大的提升空間，亟待各級政府及相關部門更加有力、有效的推動、服務與監管，為家政服務業發展創造良好的外部市場環境，促進其規范化、規模化、職業化的高質量發展。

一、山西省家政服務行業發展中存在的差距與不足

除少數企業、少數服務項目，山西省家政服務業總體上發展水平較低，難以滿足百姓廣泛而多層次的服務需求，行業成長性不足。

（一）企業總體規模偏小，員工制企業占比較低

2018年全省2088家家政服務企業中，規模以上企業僅有314家，占15%；個體經營企業1622家，占76.3%；90%左右的企業經營模式采取中介制，僅有10%左右企業為員工制；家政服務從業人員202671人，規模以上企業42820人，占從業人員總數的21%；員工制從業人數11538人，僅占總從業人數的5.7%。全國規模以上企業占家政服務機構總數的21.2%，員工制家政企業人數占從業人員總數的近30%。與全國平均水平相比，山西省家政服務企業規模小，員工制從業人數更少。

（二）服務項目偏少而層次低，供需失衡

一是山西省絕大多數中介制家政企業，只為客戶提供介紹服務，不提供其他。少量家政企業提供的服務類型主要有保姆、保潔、母嬰護理和養老照護四類業態，但是結構欠佳，主要表現在：母嬰護理市場發展較快，愿意從事此類業態的人數眾多，市場供應增長也較快，但是存在監管缺位、市場混亂、服務質量良莠不齊問題；養老照護需求日漸增多，但因勞動強度大、風險高、利潤小和政策引導扶持不夠，愿意從事此類業態的人員偏少，市場供應明顯不足。二是山西省家政服務項目偏低端，難以滿足消費者復合型、個性化、品質化需求。例如，母嬰護理業態提供服務項目種類偏少，能提供產前教育、產后康復、嬰幼兒按摩、幼兒教育等綜合性、延伸性服務的機構鳳毛麟角。

（三）從業人員特質與市場需求錯位，家政行業面臨用工荒

一是山西省家政服務業從業人員絕大多數是農村轉移勞動力，70%以上家政從業人員僅有高中及以下學歷。近年來，山西省雖然加大了對家政從業人員的培訓，但是大部分培訓僅限于低端家政服務項目的培訓，中高端家政服務人員的培訓能力有限。而目前家政服務業的社會需求已經從初級的簡單勞務型轉向知識技能型，因此，家政服務從業人員技能不足的問題就更加凸顯。二是受傳統觀念以及待遇水平偏低等因素影響，家政服務業對農村青壯年勞動力的吸引力不強，一線服務人員以50后、60后、70后女性為主力， 40-50歲年齡段的占絕大多數，從業人員老齡化趨勢明顯。隨著人口老齡化程度的加深，老年人照護特別是高齡、失能老年人家庭護理的市場需求大增，而其中80%以上的護理工作都必須是由強勞力或男性人員來勝任，但是現實是愿意從事這項工作的年輕人、男勞動力少且后繼乏人。并且從整個行業看，愿意從事家政服務的農村富余勞動力補充速度正逐年放緩，招工難、用工荒凸顯。三是山西省家政服務人員流動性高，隊伍穩定性差。調查顯示，65%的家政從業人員在一個公司工作時間不會超過半年。這種狀況既推高了家政企業的管理與培訓成本，同時又降低了家政服務業的專業化水平，影響了家政服務業的規范化發展與規模壯大。

（四）服務質量、技能水平提高緩慢，服務品質良莠不齊

近年來，山西省陸續頒布了家政服務公約，實施了員工持三證（培訓等級證、健康合格證、身份證）上崗，統一制定了維護三方權益的《勞務合同》《綜合保險》規范文本，推行山西省家政服務六個地方標準等，但是這些制度規定都未得到有效執行，特別是縣域城市及小微企業執行管理的各個環節都很薄弱。員工培訓合格率較低，健康證持有率不高，不簽訂勞務合同、執行標準不規范現象也普遍存在。80%的家政服務公司各自為政，收費隨意化、服務自由化，服務質量缺乏衡量的標準。全省家政企業中，組織機構健全、能夠提供培訓和相關服務的企業只占到約2%。家政服務從業人員大多文化程度偏低，一方面增大了對家政服務業從業人員的培訓難度和培訓成本；另一方面受客觀條件限制，他們又無法長時間無薪待崗培訓、深度培訓，并且家政服務企業辛苦培養的家政人員容易被其他公司挖走。因此，大多企業對員工多是簡單初級培訓后即上崗工作，其工作技能遠遠不能滿足用戶需求。

（五）信息化建設滯后，供需信息不對稱

在信息化時代，中青年用戶獲取信息的渠道首選網絡。山西家政服務行業信息化建設嚴重滯后，迄今尚未建成統一的家政服務業公共信息平臺。多數家政企業受企業規模實力制約，信息化建設落后，既缺乏信息化管理手段，也沒有功能完善的網站，在供需兩端的相互挑選上，存在著信息不透明，選擇靠運氣的“互盲”現象。這種情況，一方面致使家政企業發布自身相關服務信息渠道、范圍嚴重受限，成本上升；另一方面導致用戶獲取本地家政服務企業相關信息的難度加大、獲取的信息不全、失真等，造成了供需信息不對稱，大大影響服務達成。同時還造成讓一些缺乏誠信、干活偷懶的家政服務人員進入了剛需家庭，甚至一些違法犯罪分子魚目混珠，進入了家政隊伍，給家庭服務安全造成了極大隱患，這嚴重損害行業形象，致使居民不敢對家政企業釋放服務需求。

（六）社區網點未能有效布局，居民難以了解并便利獲取家政服務

山西省家政服務進社區尚未有效開展，居民難以方便獲取當地正規家政企業提供的各類生活服務。據太原市調研顯示，目前大多數社區都沒有正規家政服務站點，居民難以在本社區從線下獲取家政服務企業的相關信息。家政服務企業辦公地點也與社區分割，無法與社區居民進行常態化線下互動，也難以及時捕捉居民生活服務需求的種類、質量要求與需求變化的趨勢，難以發現潛在用戶，給豐富自身生活服務供給品類，擴大經營規模造成了困難。

二、山西省家政服務行業發展中面臨的困難與挑戰

山西省家政服務業在發展中還面臨著一系列困難與挑戰，主要體現在以下方面。

（一）家政服務行業利潤較薄，員工制道路步履維艱

山西省家政企業中85%是小型企業，90%為中介制經營模式，營業范圍狹窄，提供服務項目少，盈利空間窄，經濟效益較差。

與員工制企業相比，中介制企業從業人員與企業之間法律關系松散，人員流動頻繁，不利于與客戶建立穩定服務關系，不利于客戶與從業者相關權益的保障維護，也不利于家政服務行業的長久健康發展。員工制是家政服務業長遠發展的必由之路。目前，阻礙山西省家政行業員工制經營模式發展的因素主要有：一是營業稅負高。中介制企業工資未計入企業納稅成本，但員工制企業工資由用戶支付給企業，再由企業轉發給家政員，使企業的營業稅成本倍增〔2〕。二是社保負擔重。按山西省的社保繳費標準，家政企業員工每年社會保險交納費用占員工工資基數的30%左右，企業自身難以消化這筆支出。如轉嫁給消費者則意味著家政服務的價格要大幅提高，則又降低了企業的市場競爭力。三是家政服務從業人員70%左右為農村婦女，流動性大，參保類別五花八門，管理難度大，也加劇了員工制的實施難度。四是風險責任大。家政服務進家入戶的工作性質，使員工管理很難像其他行業單位那樣整齊劃一管理，節假日休息、勞動保護等待遇難以落實，因個體不可控產生的人身、財產損失風險更是迫使家政企業不敢采取員工制。

（二）法規體系不健全，政府相關部門監管困難

我國現有的關于家政服務業的法律、法規、管理制度等不完善，行業準入制度、資質認定制度、監管制度均建設不足。

其一是家政服務人員的法律地位不明確。根據《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》，家庭或者個人與家政服務人員之間的糾紛，不符合《勞動法》第2條規定的用工主體因服務或者提供勞務發生的糾紛，應當按照雇傭關系處理〔3〕。家政服務人員不在《勞動合同法》的覆蓋范圍之內，出現糾紛無法可依，造成各方爭議糾紛頻發且協調難度大〔4〕。

其二是國家、省（部）與企業三級家政行業質量標準不健全。業態服務項目、質量、等級標準多數沒有權威依據，家政服務業在服務標準、服務制度、服務行為、服務規范、服務價格等方面無章可循，山西省制定頒布執行的地方標準偏少，難以滿足本省及地方實際需求。

其三是家政服務人員服務質量和服務的評價體系缺乏，信用評價剛剛起步，家政從業者的個人信用記錄、反饋評價等也都不完善。

其四是家政服務員培訓與資格認證大多缺乏權威性。目前，只有人社部門發放的母嬰護理員資格證書有一定的權威性，其他類型的家政服務都沒有明確的資格認定〔5〕。各個家政企業自編教材，教學質量、考核標準不一，消費者很難判斷培訓的合規性和證書的含金量。

其五是收費標準不夠透明。現有的服務人員定價是根據企業內部的定價標準來設定的，每家標準不一，同一位工作人員，在不同的企業就會有不同的價格評定，市場缺乏公認的評價標準。

（三）缺乏統籌規劃管理，出臺政策難落實

目前，參與家政服務業管理的部門涉及發改、商務、人力資源與社會保障、民政、市場監管、財政、稅務以及工、青、婦等部門。總體上看，各部門從自身職責出發，不同程度地推動了相關工作的發展。但實際上是多頭管理、各謀其政，部門之間缺乏統籌協調與協同配合，導致國家相關政策在落地過程找不到明確的牽頭和管理部門。例如，母嬰護理行業涉及衛健、市場、民政、職教、消防等部門，但除了市場監管局進行工商登記和餐飲監管之外，企業訴求、同業間協調、行業發展規劃等均缺乏相應對接部門，致使企業不知如何獲得政策紅利和相應組織支持。據企業反映，國家層面已經下發了10個促進家政服務業發展的文件，其中4個紅頭文件，其中規定的政策大多沒有落實。

三、促進山西省家政服務業高質量發展的對策

山西省的家政服務業還處于起步階段，其發展不僅依賴于市場需求的支撐，還有賴于良好的外部環境。因此，只有堅持“市場驅動”與“政府推動”并舉的方針，才能確保家政業的健康、持續、快速發展。現階段和今后一段時間內，要重點落實好《國務院辦公廳關于促進家政服務業提質擴容的意見》，圍繞“擴大有效供給，提升服務質量”這一中心任務，準確把握推動家政服務業提質擴容的關鍵環節，落實好各項優惠政策，重點解決明確行業管理主導部門、家政進社區、員工制轉型等瓶頸問題，降低企業成本，健全家政信用體系，加強監督管理，更好發揮政府作用，為家政服務業提質擴容營造更加公平健康的市場環境。

（一）探索制定《促進山西省家政服務條例》，明確行業主管部門和其他部門服務和監管職責

針對山西家政服務業發展中出現的一系列問題，面臨的困境與難題，需要加強家政服務業立法研究，積極對標北京、上海等先進地區，借鑒已有先進經驗，結合山西省實際，探索制定《促進山西省家政服務條例》。一是促進發展與規范管理并重，堅持賦能促發展和監管建機制的立法定位，著力推動家政服務業健康發展。二是堅持問題導向，針對家政服務業“需求大、要求高、供給不足、規范不夠”的現狀，明確行業主管部門和各相關部門的服務和監管職責，發揮行業組織作用。三是堅持創新突破，將近年來山西省促進家政服務業發展的一些經驗總結提煉，上升為法律層面的制度。依法規范家政服務機構從業行為，并對政府、家政企業、雇傭各方的權利和義務作出規定，切實維護各方的合法權益，營造供需各方相互信賴、安全可靠的市場環境，促進家政服務業可持續健康高質量發展。

（二）加強對家政服務業發展科學規劃，擴大本土化品牌影響力

著眼于家政服務行業長期健康發展，進行科學規劃與培育。一是以山西省“十四五”規劃為契機，結合山西省家政服務業發展現狀，從省級層面制定出臺《山西省“十四五”家政服務業發展規劃》，提出“十四五”期間發展家政服務業的總體目標、發展戰略、發展重點、保障措施，出臺鼓勵支持山西省家政服務業的具體政策措施，力爭經過五至十年的努力，使家政服務業成為推動山西省高質量轉型發展新的經濟增長點。二是培育一批具有區域引領和示范效應的龍頭企業，打造家政服務業知名品牌。對已具備一定規模，經營良好，有一定影響力的知名品牌如“天鎮保姆”“呂梁護工”“晉中保姆”“關鄉大嫂”和市場影響力大的家政服務企業，如紅馬甲、黎明天使、金盛家政等，給與資金和政策上的重點支持。三是鼓勵各地以龍頭企業為重點，規劃布局家政服務產業園，創建服務品牌。四是鼓勵企業爭創知名、著名和馳名商標，提高企業知名度。五是引進省外龍頭企業、高端人才、技術標準和戰略投資者，帶動山西省家政服務業提升發展質量，提高企業核心競爭力，擴大發展規模。

（三）實施切實有力的扶持政策和激勵措施，破解企業發展難題

首先，要加強政策執行力，突破家政服務業發展資金瓶頸。針對目前山西省家政服務業發展中的資金困境，加大相關政策執行力度。一是充分利用現有的家政服務業發展專項資金和引導資金，加大資金投入，支持家政服務業規范化、標準化和品牌化發展。對帶有一定公益性的家政服務業，在融資、貸款等方面給與政策傾斜。二是加強政銀合作，推動家政服務業高質量發展。太原是建行開展金融支持家政服務業的重點城市，主管部門要主動與建行對接，在信貸投放、信息共享、培訓支持方面密切合作，重點支持優秀的員工制、產教融合型、技術創新型、信用狀況良好的家政企業發展壯大。三是各市、縣要運用投資、基金等組合工具，支持家政企業通過連鎖經營、加盟經營、特許經營等方式，整合服務資源，擴大服務規模，增加服務網點，建立服務網絡，為做大做強家政企業奠定基礎。

其次，要建立健全扶持、促進家政企業發展的相關政策。一是完善相關補貼政策。對自主創業從事家政服務業的農民工、高校畢業生、失業人員、退役軍人和就業困難人員給予創業補貼。對招用就業困難人員或應屆高校畢業生并簽訂勞動合同、繳納社會保險費的家政企業，按規定給予社會保險補貼〔6〕。二是完善相關優待政策。高校畢業生從事家政服務業的，在報考公務員時可按照有關規定視同基層工作經歷；各市縣可將符合公租房保障條件的家政從業人員納入公租房保障范圍。三是表彰激勵優秀家政從業人員。對于家政服務人員休息的權利，也要在相關法規中予以明確。

（四）推動全省家政服務公共平臺建設，加大市場監管

利用大數據技術，政府引導、市場運作、社會資本投入，以客戶為中心、云系統為支撐，開發具有最佳客戶體驗度和便于監管的家政服務公共平臺，完整呈現家政服務企業和家政服務人員全量信息，體現知識普及、服務內容呈現、服務產品購買、訂單狀態、選購幫助、服務評價等功能，實現以電商平臺為紐帶，融合線下現場服務，延伸產業鏈的家政綜合服務體系。深度融合互聯網和傳統家政，既為家政服務企業節約運營成本“廣告費”，同時實現對家政服務企業的有效監管。同時充分利用平臺優勢，延伸上下游產業鏈，培育家政服務產業集群。

家政公共服務平臺要與國家家政服務業信用信息平臺、各縣市區商務、人社等部門對接，開通家政從業人員職業背景信息驗證核查渠道，通過平臺公示全省家政服務企業、家政從業人員信息，并有紅黑信用名單、培訓記錄，實現家政服務項目明碼標價，透明化服務，行業誠信自律。

（五）推行培訓專業化、職業化，提高家政人員素質與服務質量

通過專業化、職業化培訓使家政服務人員獲得知識技能，完成角色定位，提高職業認同感，樹立正確的職業道德觀和長久的職業發展觀，誠實守信，遵紀守法。鼓勵符合條件的職業院校緊貼產業發展需求，開設家政服務相關專業，擴大招生規模，培養從事家政服務的經營管理人才和中高級技術人才。組織開發職業培訓教材和職業培訓包，支持家政服務相關專業學生在獲得學歷證書的同時，取得家政服務類職業技能等級證書〔7〕。支持一批產教融合型家政企業舉辦職業教育。

（六）鼓勵家政服務企業實行員工制管理，提高從業者職業化水平

為進一步調動家政服務企業實行員工制管理的積極性，擇優認定一批具有典型示范作用的家政服務企業給予重點扶持，鼓勵其做大做強。一是加大社會保險補貼力度。適度延長企業享受其為員工繳納的各項的社會保險補貼的時間，提高企業獲得保險補貼的便利度。二是加大資金支持力度。充分利用服務業發展專項資金和引導資金，將員工制企業作為促進服務業發展的支持重點。中央和地方用于社會事業和民生工程的資金，要優先將員工制家政企業納入扶持范圍。支持企業開展連鎖經營、加盟經營，對企業投資建設的項目，如門店裝修改造、購置相關設備設施、信息系統開發等，經驗收、評審后，按照有關規定和要求，優先給予占總投資額一定比例的資金支持。三是提供免費職業技能培訓和職業技能鑒定服務。對具備培訓條件的企業優先認定定點培訓資質，建立和完善企業家政服務員初級、中級、高級培訓機制和發展通道。四是提供全方位人力資源跟蹤服務。人力資源和社會保障部門及其各類公共就業服務機構，對企業在人才引進、職稱評審、人才培訓、政策咨詢、業務指導等方面優先提供服務，并提供現場辦公、定期走訪、上門服務等一系列精細化專項服務〔8〕。

（七）推進家政服務業與其他行業融合發展，增強發展能力

推進家政服務業與其他行業融合發展，可以壯大家政服務業的發展空間，降低家政服務業的運營成本。首先是引導家政服務業與新興產業的融合發展。互聯網+的方式對于產業的發展具有重大的推動作用，尤其是在人才培訓、提升服務標準和服務規范、推廣應用高水平家政產品和服務方面，互聯網+具有非常重要的作用。其次是引導推動家政服務業與養老、育幼、物業、快遞等服務業融合發展，推動家政產、學、研、服務有機融合。再次是引導共建共享。引導家政服務業與關聯產業在基礎設施、人才培訓、服務平臺、信用建設等方面實現共建共享。四是培育以專業設備、專用工具、智能產品研發制造為支撐的家政服務產業集群〔9〕。

（八）發揮相關社會組織作用，促進家政服務行業規范健康發展

一是發揮好家政服務業協會的作用。履行好其作為家政服務行業管理服務主體的職能，建立健全行業自律機制，對行業發展進行調查研究，在行業標準、服務價格、服務程序、服務質量、服務技能鑒定、服務監督等方面設立統一的標準。建立健全家政服務就業及從業人員的配套服務體系，開展家政服務員職業技能鑒定，監督服務質量，組織家政服務管理經驗交流，開展法律和經營準入等咨詢服務，提供市場信息，樹立行業品牌，規范家政行業市場秩序，促進行業規范健康發展。二是發揮工會組織作用。把家政從業人員吸引到工會組織中，使他們獲得更強的歸屬感責任感，引導家政從業人員行為遵守法紀，行為規范。發揮工會作用，開展家政從業人員勞動技能培訓、勞動競賽，努力建設一支適應新時代發展，滿足人民群眾對美好生活需要的知識型、技能型、創新型家政從業大軍。

〔參考文獻〕

〔1〕國務院辦公廳關于促進家政服務業提質擴容的意見〔EB/OL〕.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-06/26/co ntent_5403340.htm.

〔2〕李秋.推進家政服務業專業化規模化網絡化規范化發展〔N〕.焦作日報，2020-05-20（05）.

〔3〕最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（二）〔EB/OL〕.http：//www.court.gov.cn/fabu-xia ngqing-1048.html.

〔4〕江蘇省婦聯.規范管理培育品牌促進家政服務業健康有序發展———江蘇省家政服務行業現狀和發展趨勢調查報〔J〕.中國婦運，2015（02）：30-33.

〔5〕陳群民，李顯波，王瑞杰.加快上海家政服務業發展研究〔J〕.上海經濟研究，2011（06）：113-117.

〔6〕安徽省人民政府辦公廳關于支持多渠道靈活就業的實施意見〔EB/OL〕.http：//www.ah.gov.cn/szf/zfgb/553956071. html.

〔7〕重慶市人民政府辦公廳關于促進家政服務業提質擴容的通知〔EB/OL〕.http：//www.cq.gov.cn/zwgk/fdzdgknr/lzyj/x zgfxwj/szfbgt_38656/201912/t20191206_8837730.html.

〔8〕北京市人力資源和社會保障局.關于印發《關于鼓勵家政服務企業實行員工制管理的試點意見》的通知〔EB/OL〕.http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/q twj/201211/t20121108_1162656.html.

〔9〕張沛.國家發改委將從三處著手引導發展家政電商、“互聯網+家政”等新業態〔EB/OL〕.https：//www.financ ialnews.com.cn/cj/zczx/201907/t20190705_163280.html.

責任編輯曉晨