加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部控制的建議

劉正航

摘 要：截至2020年8月我國超七成村完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)總額巨大。同時，巨額資產(chǎn)也引發(fā)了諸多管理問題，有損農(nóng)民的合法權(quán)益。保障農(nóng)民的合法權(quán)益是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的首要問題，這一問題必然要求要加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督和控制，建立完善和行之有效的內(nèi)部控制制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體組織;內(nèi)部控制;建議

黨的十八屆三中全會提出保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是資源配置在推動社會發(fā)展與農(nóng)村具體實際相結(jié)合的產(chǎn)物，有助于整合各種社會資源，提高生產(chǎn)效率推動經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟的主要資產(chǎn)可分為資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟的財產(chǎn)問題直接決定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成敗。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟資產(chǎn)也在不斷的壯大。由于各參與主體立場、思想觀念、文化程度及民俗不同，由此產(chǎn)生的利益矛盾沖突就不可避免的存在。為了維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，維護(hù)多方的共同利益特別是參與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的村民的利益，必須要加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)的監(jiān)督和控制，建立完善和行之有效的內(nèi)部控制制度。

一、當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟資產(chǎn)監(jiān)督和控制中存在的問題

農(nóng)村集體經(jīng)濟資產(chǎn)的監(jiān)督和控制主要涉及內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督等多個方面。近年來，為了加快推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建設(shè)美麗新農(nóng)村;國家機關(guān)和各級地方政府對農(nóng)村給予了眾多的政策傾斜，投入了大量的資源和資金;農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)體量不斷增加，特別是作為示范村的集體經(jīng)濟組織體量。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)的不斷增長對農(nóng)村集體資產(chǎn)內(nèi)部制度的要求也就越高，但是，現(xiàn)實中，農(nóng)村集體資產(chǎn)的內(nèi)部控制制度普遍沒有受到農(nóng)民的重視，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部控制還存在以下問題：

（一）制度缺陷

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)人一般由農(nóng)民選舉產(chǎn)生，當(dāng)選的原因不在于領(lǐng)導(dǎo)能力和經(jīng)營能力，而在于交際能力和人脈關(guān)系。農(nóng)村的風(fēng)土人情更看重于面子和關(guān)系網(wǎng)，因此選拔出來的機構(gòu)構(gòu)成人員往往有名無實。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實際運行過程中，未建立完善的內(nèi)部控制制度或?qū)?nèi)部控制制度的執(zhí)行未嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定。如：內(nèi)部環(huán)境薄弱，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織普遍不重視內(nèi)部控制制度，一些關(guān)鍵的控制節(jié)點如授權(quán)與審批往往由一人完成，未做到不相容職務(wù)相分離，從而增大了侵占、挪用和占用集體經(jīng)濟的可能性。此外，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實際運行的過程中存在相關(guān)的內(nèi)部控制制度，但在實際執(zhí)行的過程中礙于關(guān)系、面子等因素未執(zhí)行相關(guān)控制活動，制度從而未起到監(jiān)督和控制作用。

（二）違規(guī)行為

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中違反內(nèi)部控制制度的行為時有發(fā)生，這與內(nèi)部控制制度的設(shè)計缺陷、執(zhí)行不完善及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)人不稱職的能力有直接關(guān)系。如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中領(lǐng)導(dǎo)層在經(jīng)濟決策過程中跳過決策流程，利用自身的職權(quán)大搞一言堂，對相關(guān)內(nèi)部控制制度的規(guī)定不聞不問，凌駕于內(nèi)部控制之上，內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)流于形式;乃至有的領(lǐng)導(dǎo)層直接光明正大利用各種手段巧取豪奪侵占集體財產(chǎn)，損害村民集體利益。

（三）內(nèi)部控制公開化程度不高

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)屬全體村民所有，村民理應(yīng)對一切信息享有知情權(quán)，但在實際執(zhí)行過程中，內(nèi)部控制制度往往不夠公開。很多村民都不知道內(nèi)部控制制度的要求，更甚者不知道存在內(nèi)部控制制度，這使得內(nèi)部控制在控制環(huán)境方面存在重大缺陷，對內(nèi)部控制的有效執(zhí)行是極為不利的，甚至直接導(dǎo)致內(nèi)部控制無效化。

二、加強農(nóng)村集體資產(chǎn)內(nèi)部控制制度的建議

（一）建立并完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部控制制度

一是建立并完善的控制環(huán)境，完善的控制環(huán)境是內(nèi)部控制有效運行的基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)通過開展領(lǐng)導(dǎo)層研討會等形式的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，增強管理層的誠信、道德觀念以及管理層對自身任職能力的自我反思并將改進(jìn)落到實處;農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)定期組織村民，如通過召開村民大會、通氣會等形式向村民宣傳內(nèi)部控制的意義和作用，使村民重視內(nèi)部控制制度、參與內(nèi)部控制

二是進(jìn)行持續(xù)的風(fēng)險評估，風(fēng)險評估是及時識別、分析內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險，合理確定風(fēng)險應(yīng)對策略的前提。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)聘請外部專業(yè)人員或具備相關(guān)能力后自主對組織的實際狀況進(jìn)行充分的了解和論證，通過實施風(fēng)險評估程序，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在哪些風(fēng)險、引發(fā)風(fēng)險的原因及其后果，為風(fēng)險應(yīng)對做好準(zhǔn)備。

三是切實落實控制活動。控制活動是保證內(nèi)部控制目標(biāo)得以實現(xiàn)必須要采取的政策和程序，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)根據(jù)內(nèi)部控制的目標(biāo)，結(jié)合內(nèi)部環(huán)境和風(fēng)險識別的實際情況綜合運用各種控制措施，以確保相關(guān)的風(fēng)險能在事前、事中或事后得到控制。針對農(nóng)村的實際情況，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織尤其要注重不相容職務(wù)相分離和授權(quán)審批制度的控制，不能讓制度流于形式。加強控制的方法可以是提高實際執(zhí)行時的透明度，簽署各級業(yè)務(wù)活動不得違反業(yè)務(wù)流程規(guī)定的約定書;建立控制活動監(jiān)督責(zé)任人制度，將責(zé)任落實到個人，發(fā)動全體村民對違反控制活動的行為進(jìn)行檢舉揭發(fā)。

四是建立并完善信息與溝通的渠道。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的控制活動離不開信息與溝通。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)通過建立信息渠道加強信息的獲取能力及有效的在組織內(nèi)外部之間進(jìn)行交流溝通的能力。信息渠道的形式可以根據(jù)信息的重要程度和急迫性等因素進(jìn)行分類采用多種形式，對于一般不迫切但又需要村民長期注意的信息可以采取業(yè)務(wù)公開欄、企業(yè)公眾號及網(wǎng)絡(luò)平臺等方式進(jìn)行。

五是高度重視內(nèi)部控制監(jiān)督機制。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)通過內(nèi)部控制監(jiān)督機制及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的不足和問題并及時修正和完善。內(nèi)部控制的不足和問題可能是因?qū)嶋H情況發(fā)生變化或員工理解差異等等因素造成的。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部監(jiān)督的主體可以是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的股份持有者但不擔(dān)任業(yè)務(wù)職務(wù)的村民組成的專職委員會，也可以是由上級政府組織派來的專職人員。

（二）上級政府應(yīng)當(dāng)加強村民文化素質(zhì)與思想道德建設(shè)

根據(jù)相關(guān)的研究報告指出，我國農(nóng)民思想道德素質(zhì)普遍存在政治意識薄弱、法制觀念不強、公德意識弱化及陳規(guī)陋習(xí)抬頭等問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)人多數(shù)是從農(nóng)民中選舉出來的，因此他們的勝任能力是有待考究的。領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)人的能力直接決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的成敗，全體村民在內(nèi)部控制制度的有效性中也起著起決定性作用，加強村民文化素質(zhì)與思想道德建設(shè)是必要且迫在眉睫的。上級政府應(yīng)堅持以馬克思主義為行動指南、優(yōu)化農(nóng)村干部隊伍提升農(nóng)村思想道德教育工作者的素質(zhì)、深化農(nóng)村教育改革提高廣大農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)、抓好農(nóng)村綜合治理營造良好的社會風(fēng)氣及大力開展形式多樣豐富多彩的文化活動等形式加強村民文化素質(zhì)與思想道德建設(shè)，為順利進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)造必要的社會條件。

（三）進(jìn)行內(nèi)部控制審計

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部控制應(yīng)定期或不定期的接受內(nèi)部或外部審計部門的審計，對內(nèi)部控制制度的審計應(yīng)當(dāng)是全面的、綜合性的審計。在審計過程中，應(yīng)從控制過程、控制目標(biāo)等多個角度審計內(nèi)部控制制度設(shè)計與執(zhí)行的有效性。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)根據(jù)審計報告的意見及建議及時準(zhǔn)確的彌補和完善內(nèi)部控制制度，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

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