產教融合型城市試點：要素、困境與改革路徑

韓連權 臧志軍 尤婷婷

摘 要 開展產教融合型城市試點是落實國家產教融合戰略的創新實踐，對推動區域產業轉型升級、教育創新發展、城市現代化整體實力提升有著重要的現實意義。基于江蘇省C市產教融合的生動實踐，針對當前地方城市在深化產教融合方面存在的運行機制不夠完善、服務產業系統發展能力不足、支撐教育系統發展動力不夠的現實困境，運用三螺旋理論構建了產教融合型城市各核心要素良性互動的基本模型，并從政府層面、產業系統、教育系統三個維度提出改革路徑建議。

關鍵詞 產教融合型城市;構成要素;實踐困境;改革路徑

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）12-0026-05

一、問題的提出

2019年9月，國家發改委、教育部等六部門印發《國家產教融合建設試點實施方案》（以下簡稱《實施方案》），提出“通過5年左右的努力，試點布局建設50個左右產教融合型城市”。開展產教融合型城市試點，是國家發揮地方城市統籌區域資源和政策作用、壓實產教融合試點任務而采取的創新舉措，旨在形成以學校為起點、城市為節點、企業為重點、行業為支點的新型產教融合機制，推動產業系統主動融入學校人才培養全過程，建立健全校企實質性協同育人、校企協同創新的教育發展體制機制，提高教育對經濟社會發展和產業升級的服務貢獻度。

本文基于江蘇省C市產教融合的創新實踐，探討產教融合型城市試點建設的要素、困境與改革路徑等核心問題，探究相關性及制約因素，尋求突破產教融合型城市試點的瓶頸問題，并從政府層面、教育系統、產業系統等多方面提出具體的破解對策，以期為我國產教融合型城市試點提供借鑒。

二、產教融合型城市的構成要素及分析

（一）產教融合型城市的內涵界定

關于產教融合型城市的定義，各界尚未形成統一的共識。《實施方案》中也沒有給出明確答案，只是強調“試點城市應具有較強的經濟產業基礎支撐和相對集聚的教育人才資源”，但這顯然不能反映出產教融合型城市的全貌和本質。在吸收國外關于產教融合先進城市生成和發展經驗的基礎上，本文認為產教融合型城市是指工業城市發展到一定階段后，產業系統與教育系統實現有序貫通銜接，產業鏈、創新鏈與教育鏈、人才鏈實現自主互通聯動，經濟社會與教育發展形成相互促進、優勢互補、統籌融合、良性互動的一種城市發展類型。

基于內涵界定，產教融合型城市具有以下典型特征：一是具有先進的產業基礎和產業結構，特別是高科技產業發達，緊跟國家戰略需求;二是具有豐富的教育資源，至少需要具備中職、高職、應用型本科的三級教育體系，以滿足產業系統對不同層次高端技術技能人才的需求;三是具備成熟的產教融合型實踐平臺和載體，可以驅動產教融合橫向發展與縱向深入。

對于地方城市而言，開展產教融合型城市建設的價值主要體現在三個方面。首先是服務經濟高質量發展的現實需要。當前我國經濟已轉向高質量發展階段，以智能制造、信息網絡、新材料等為代表的新產業、新業態迫切需要更多的技能人才，但現行職業教育和高等教育的專業設置、課程體系等不能滿足新常態下產業結構調整的要求[1]，因此，必須借助產教融合型城市建設打破上述壁壘，促進產業與教育有效融合。其次是帶動城市空間布局的重新定位與調整。城市可以完善產教融合發展規劃和資源優化布局，打破原先城市空間布局中經濟板塊與社會功能板塊割裂的困境，推進教育資源等向產業和人口集中區域匯聚，優化教育資源合理配置，促進教育均衡發展。最后是可以帶動產業系統技術生產方式的現代化。對大多數企業來說，技術都是外生的，是從外部引進而來，但隨著傳統大規模生產模式的式微，以及中國在國際競爭體系中的重新定位，國內企業的技術要逐步走向內生，企業應該有自主進行技術生產的能力，必然需要與教育系統對接研發、創新，從而推動教育優先發展和產業技術優化升級。建設產教融合型城市是為了實現更高層次的城市化與更高層次的產業體系現代化，是城市建設現代化經濟體系的重要抓手。

（二）產教融合型城市的相關構成要素及分析

要素是構成組織的必要因素和最基本單位。從產教融合型城市的概念來看，產教融合型城市建設是由政府自身、教育系統與產業系統三個基本要素組成的一項宏偉系統工程。這三個基本要素不是彼此孤立的存在，而是相互關聯、多維互動的有機整體，借鑒美國紐約州立大學社會學家亨利·埃茨科威茲和阿姆斯特丹科技學院的羅伊特·雷斯多夫教授提出的三螺旋理論，可以為分析產教融合型城市構成要素及彼此互動關系提供一個嶄新的分析框架。

三螺旋理論認為，“大學—企業—政府”三者在保持自己原有的身份和作用之外，各自都表現出其他二者的一些功能，通過彼此間相互促進與聯系，促使代表三者的每根螺旋發展線都能夠獲得更大的能量，從而進一步相互合作、相互作用，支持在其他螺旋線里產生創新，以形成持續創新流，并使三者獲得共同發展[2]。這一理論超越了以往學者們提出的兩兩之間的雙螺旋關系，強調“大學—企業—政府”三者是典型的合作關系，客觀解釋了三者的相對獨立和彼此作用的本質。

政府、產業系統、教育系統是產教融合型城市的重要組成要素，每個組成要素都是一個異質主體，都具有互動自反的創新溢出效應，即它們既承擔自身的主要職責，也履行了其他要素在合作中的職能，三者構成一個產教融合型城市三螺旋互動模型，建立一種彼此互惠、三角互動關系，三者相互疊加、相互影響，最終形成同向的創新動力。具體來看，政府需要承擔自身的行政治理職責，確保三者形成穩定的相互作用和合作關系，還要通過政策制定和資源統籌等措施來改善外部發展環境，支持教育系統和產業系統創新發展;產業系統是進行技術生產與科研成果轉化的主力軍，承擔著產品供給和服務社會的責任，同時還需要通過知識、資本、技術等方式對接教育系統，提升人才培養質量;教育系統作為新知識新技術的來源和高端技術技能人才重要供給方，要發揮自身的人才資源等優勢，服務產業系統的創新升級。因此，政府、產業系統、教育系統集成為一個創新驅動力的命運共同體，形成一個三螺旋創新場域，為產教融合型城市發展提供持續的創新源流。見圖1。

在產教融合型城市三螺旋運行演示模型中，用三個圓形分別表示代表產教融合型城市三種要素的三條螺旋，圖形中交叉重疊部分代表多方互動、集成產生的產教融合疊加效果。這個模型通過政策、資金、人才、知識等關鍵要素的合理參與，激發各要素方的參與熱情，形成良好的要素互動，促進運行模型合理有效的運轉。

三、基于C市產教融合工作建設的現狀分析

C市地處江蘇南部、長三角腹地，以建材、生物醫藥、機械、冶金電子、紡織服裝和化工為主要支柱產業，產業門類較齊全，其中智能制造裝備產業集群入選首批國家戰略性新興產業集群，具有較強的經濟產業基礎。全市擁有本科高校5所、高職院校7所、中職學校11所，在校生18.6萬人，各類科技人才2萬余人，又有投資近3億元、年實訓量近4萬人次的公共實訓基地作為深化產教融合的重大平臺，極具試點產教融合型城市的優勢，并在2019年11月作為唯一試點城市被江蘇省推薦至國家發改委。

（一）C市產教融合工作現狀

1.政府層面：發揮主導作用統籌推進產教融合改革

第一，地方政府發揮政策制定和統籌協調的職能，推動產教融合從理念生成到制度安排落地，統籌規劃建成了集聚產業資源、教育資源和科技資源的高教園區，將產業系統的“產”與教育系統的“教”無縫對接，營造了良好的產教融合協同育人生態環境。第二，通過“政府專項、學校共籌、企業投入、自我造血”等方式籌措經費，建設了區域學校型公共實訓基地，面向園區高校及國內外各種高科技企業、研發機構等開放共享使用，促進教育資源與產業資源對接共享，為開展產教融合奠定了良好基礎。第三，發揮政策制定職能，出臺了《校企合作培養高技能人才項目實施辦法》《加強職業教育校企合作辦學的指導意見》等文件，設立專門獎項鼓勵職業院校、行業企業、研究院所協同開展產教融合，引領科研院所、科技人員投身產業系統與教育系統的對接實踐，引導產業系統與教育系統高層次人才有序流動，實現育人主體從“一元主導”向“多元共舉”轉變。

2.教育系統：發揮主體作用主動服務產業創新發展

一是圍繞地方重大產業鏈對高素質技術技能人才的發展需求，推進專業集群與產業集群精準對接銜接，構建了檢驗檢測、新材料新醫藥、智能制造、文化創意、現代服務等各具特色的專業集群，實現專業結構與地方產業鏈發展高度契合，為地方產業高質量發展提供多層次人力資源支撐。二是依托引企入校、引企駐校、校企一體等途徑，與區域行業龍頭企業合作共建行業（產業）學院，發揮雙方資源優勢進行全方位合作，探索建立校企合作育人新模式，讓學生在學習實踐中適應未來的企業生產環境、感受企業管理文化[3]，培養更多受地方行業企業歡迎的高端技術技能人才。三是憑借各類科技公共服務平臺，為企業提供科技政策咨詢、科技項目申報與培訓、知識產權服務、企業員工素質提升等綜合性科技與社會服務，為地方行業產業升級發展注入新的活力。

3.產業系統：發揮主要作用拓展產教融合創新路徑

C市的行業企業積極參與校企合作、產教融合，構建形成了休戚與共的校企命運共同體，實現“產”的產業鏈與“教”的專業鏈、人才鏈的深度融入貫通，具體體現在：一是行業企業獨立投資舉辦或作為重要舉辦者參與舉辦職業院校，或承擔現代學徒制、企業新型學徒制、產教融合型企業、1+X證書制度等試點任務，發揮協同育人的積極作用。二是參與或組建各類產教融合（職業教育）集團、產業學院，共建產教融合型實訓平臺（基地）或教師企業工作站等，接收職業院校學生開展批量化和規范化的實習實訓，提高教師和學生實踐動手能力，促進“教”與“產”校企雙元育人。三是加大包括品牌、資本、資金、技術、設備、管理等知識型要素的投入，通過實訓設備捐贈、訂單班培養、共享知識產權等發揮行業企業重要主體作用[4]，引領教育系統緊跟產業系統的實際現狀而創新發展。

（二）C市產教融合工作面臨的困境

1.政府層面：產教融合運行機制不夠完善

從戰略高度審視C市當前的產教融合，存在著運行機制不夠完善這一突出問題，主要表現在：一是地方政府在產教融合中的主導作用發揮不夠充分，沒有出臺專門的支持激勵、知識產權保護、成果轉化、技術轉移等政策，發改、金融、稅務等多部門協同產教融合機制沒有真正形成。二是“政府為主、社會參與”的多方投入職業教育辦學機制尚未建立，職業院校辦學多元主體協同推進不夠順暢。三是政府、行業企業、社會共同支持和監督職業院校發展、協同育人的長效機制缺失，市級層面關于產教融合的評價指標體系尚未健全，不能實現資源動態調整優化。四是教育系統、產業系統兩者之間的“權責利效”不清晰、利益訴求不對等，政府缺少有效引導，缺乏基于“契約”精神約束的產教融合利益均衡保障機制，直接影響產教融合成效。

2.教育系統：服務產業系統發展能力不足

一是教育系統中的職業教育技術技能積累基礎薄弱，導致校企合作處于低端層次。技術技能基礎水平不足使職業教育的創新缺乏后勁，與區域產業企業的耦合關系不緊密，跟不上區域經濟發展方式和產業結構調整要求，校企合作資源整合能力不強，缺少高層次的校企合作平臺，直接影響了校企合作水平質量。二是職業院校的專業建設跟不上區域產業發展形勢要求，尚未形成與區域產業發展相適應的專業建設與調整機制。三是職業院校課程改革緩慢。課程教學內容沒有突破現行學科體系的禁錮，行業龍頭企業的新技術標準、新工藝標準、新規范標準融入職業教育課程不足，滯后行業企業的實際發展，導致所培養的學生不能滿足企業崗位對人才核心職業能力的要求。

3.產業系統：支撐教育系統發展動力不夠

產業系統的參與積極性不高是影響產教融合高質量發展的關鍵因素，究其原因，一方面是存在制度性交易成本，行業企業投入的資源容易被“套牢”并且遭受機會主義侵害[5];另一方面是產教融合的各類配套政策缺位或不到位，尤其是財政、金融、土地、信用、表彰等支持政策遲遲不落地，導致行業企業缺乏合作熱情。因此行業企業在產教融合中往往表現為內生動力不足、獲得感不強，更多關注的是通過合作為自身招聘員工帶來便利等顯性收益，而對專業（群）建設、人才培養、資源共建等深層次的合作投入明顯不足，對教育系統發展的支撐不夠，雙方簽訂契約式的合作框架協議存在執行不到位等現象，產業系統的技術、設備、工藝等要素未能有效發揮育人作用，一定程度上限制了“產”與“教”融合的深度。

四、產教融合型城市建設的改革路徑

（一）政府層面：以政策、資金為抓手，落實建設高品質城市的目標定位

政府是深化產教融合的引導者，是各項實施政策的制定者和推進者，在推進產教融合型城市建設中起著舉足輕重的作用，要做好以下三方面工作：一是以系統思維設計產教融合型城市建設與發展的長遠規劃，統籌教育與經濟社會發展布局，發揮市場配置資源決定性作用，探索建設路徑和具體實施方案，設立專項建設資金，形成正確的政策導向和改革推力，將產教融合型城市建設的“規劃”盡早變為“現實”。二是圍繞“產”與“教”對接融合的需求，制定標準認定一批市級產教融合型企業，出臺具體激勵政策，營造良好輿論氛圍，落實落細金融、土地、信用、財政等方面的支持細則，同時運用“政府看得見的手”和“市場看不見的手”來做好校企合作資源的配置與優化，發揮各自最大效能以達到最優狀態。三是建設一批產教融合型實踐平臺。打破政策、制度等壁壘，結合1+X證書制度試點要求，主動引進國際優質教學資源，將產業系統先進的工藝流程、產品標準等嵌入實踐平臺教學內容中，促進高技能人才供給側改革。

（二）教育系統：以專業、師資等為中心，拓寬“產”與“教”的融合渠道

教育系統是提高產教融合成效的主力軍，要把專業（群）、師資、培訓高地建設作為推動產教融合內涵式發展的重要著力點。

第一，建立以專業（群）為核心的產教聯盟。打造區域相關行業企業、院校自愿組建的開放式合作平臺，提供雙證教學、政策咨詢等服務及資源共享活動，深化多校多企集群式合作，增強服務區域產業鏈建設與發展的效能。第二，鑄造產教融合型師資隊伍。探索“固定崗+兼職崗”相結合的用人模式，選聘一批技術能手作為產業教授（專家）指導生產實踐、科技創新，推動企業為學生提供生產性實訓、實踐創新平臺，推行現代學徒制等產教融合人才培養項目等。同時加大學校“雙師型”師資隊伍培養力度，建設教師企業實踐培訓基地，支持教師定期到行業骨干企業進行技能訓練、工程技術實踐鍛煉，強化師資隊伍專業技能和實踐動手能力的養成。第三，圍繞產業發展持續優化專業布局。將產業轉型發展的戰略需求融入院校的專業布局與結構調整[6]中，加快推進契合區域經濟發展的專業建設，同時要深化與產業系統的全方位合作，推動一批原創性的應用型科研技術成果落地、生根和產業化，為城市建設現代化經濟體系提供更多新動能。第四，打造區域共享型社會培訓高地。銜接職業技能培訓與行業企業發展需求之間的關系，創新技能培訓內容和技能培訓方式，形成線上線下相結合的“互聯網+”職業技能培訓模式，提升技能培訓質量與勞動者的能力素質。

（三）產業系統：以平臺、技術等為突破，促進協同育人與實現技術創新互動

國務院公辦公廳2017年12月5日發布的《關于深化產教融合的若干意見》（國辦發[2017]95號）明確提出新時代產教融合要強化企業的重要主體作用，因此以企業為主體的產業系統要樹立全局觀和強化社會擔當意識，以平臺、技術等融合關鍵要素為突破口，主動促進“產業”“教育”雙方協同育人與技術創新，與教育系統加快構建共創共贏共享的命運共同體。

首先，打造產業資源與教育資源互通流動的服務平臺。資源的融通是產教融合的基本形式和質量保障，要發揮生產設備、生產工藝等行業資源與知識、科研成果、人才等教育資源的優勢互補作用，在促進企業產品升級、技術更新的同時提高職業院校人才培養質量。其次，積極發揮行業和龍頭企業在產業技術上的優勢，引導學科、專業設置主動響應產業發展需求，促進供需雙方的有效對接，促進產與教的真融真合。同時拓寬產教融合途徑，鼓勵行業協會、社會組織、龍頭企業等共建現代學徒制、企業新型學徒制、雙元制等產教融合項目，提高產教協同育人的效率和質量。再次，行業企業應積極深度參與人才培養的全過程，產教雙方協同制訂有針對性的人才培養方案，為人才輸出耦合社會需求奠定前提和基礎[7]。最后，發揮文化育人隱性功能，將行業骨干企業優秀文化移植到學校課堂教學等主陣地，引導學生感受企業精益求精、銳意進取的文化氛圍，鞭策學生強化技能訓練和理論學習，提升學生的職業素養和文化修養，為行業企業培養出合格的技術技能人才。

五、結語

城市是深化產教融合的重要載體。當前，產教融合型城市試點尚處于起步階段，各地對產教融合型城市的標準及如何試點仍處于摸索期，這為地方政府提供了廣闊空間。地方政府要以深化體制機制創新為目標，加強政府的統籌指導，發揮好產業系統和教育系統的雙主體作用。同時，產與教雙方要利用好資金、基金、稅收、財政、土地、激勵、問題清單等一系列政策優惠，形成推動區域產教融合創新發展的強大推力，最終達到智力、人才、技術、管理等相關要素集聚融合、政策相互支持配合的良好成效，形成區域教育和產業統籌融合、良性互動的新發展格局[8]，推動新舊動能轉換，進而推動城市現代化的進程。

參 考 文 獻

[1]莊西真，郝天聰.現代職業教育：體系、治理與轉換[M].南京：江蘇鳳凰教育出版社，2017：100.

[2]葉正飛.基于產教融合的地方高校創新創業教育共同體構建研究[J].高等工程教育研究，2019（3）：150-155.

[3]楊應慧，楊怡涵.產教融合背景下高職院校產業學院發展研究[J].職教論壇，2018（12）：114-118.

[4]國務院辦公廳.關于深化產教融合的若干意見[Z].國辦發[2017]95號，2017-12-05.

[5]蔡瑞林，李玉倩.新時代產教融合高質量發展的新舊動力轉換[J].現代教育管理，2020（8）：115-121.

[6]胡昌送，張俊平.高職教育產教融合：本質、模式與路徑——基于知識生產方式視角[J].中國高教研究，2019（4）：92-97.

[7]李夢卿，劉博.高職院校深化產教融合的價值訴求、現實困境與路徑選擇[J].現代教育管理，2019（3）：80-85.

[8]王泳濤.我國省級政府深化產教融合的政策分析與局限突破——基于24省市實施意見的文本分析[J].職教論壇，2020（1）：42-49.