隨遷子女教育政策的變遷、問題與改進策略

田秋梅 劉妍

摘? ?要

隨遷子女教育政策經歷了從初創期的“申請借讀”、發展期的“兩為主”，再到完善期的“兩納入”“積分入學”“異地高考”等，其在制定理念、依據、方式及實施措施上都取得了新突破，對進一步解決我國隨遷子女教育問題、促進教育公平具有重要意義。但在落實過程中，政策失真、執行偏差、監督不力等問題依然存在，需有關部門不斷細化執行步驟、加大執行監管力度，積極了解人民群眾對隨遷子女教育政策的意見與建議，不斷提升其科學性與合理性，促進我國教育公平的進一步落實，推動我國教育事業的不斷發展。

關鍵詞

隨遷子女? 教育政策? 教育公平? 積分入學

隨著我國社會經濟的不斷發展及城市化水平的不斷提升，大量人口由于各種原因離開自身戶籍所在地而前往新的地區，由此帶來的隨遷子女數量逐年攀升，隨遷子女教育問題也越來越引起社會各界的關注。為此，我國教育部門根據時代要求以及我國教育資源現狀不斷頒布并改進關于隨遷子女的教育政策，推進隨遷子女教育政策不斷完善與發展。就我國城市現有教育資源而言，如何在保證教學質量與教育公平的情況下促進隨遷子女教育問題的解決是當務之急。為此，我國相關教育部門需要積極加強隨遷子女教育政策相關的理論研究與實踐試點，不斷發現與解決其中存在的問題，增強其靈活性與適應性，對隨遷子女教育問題的解決具有重要意義。因此，相關部門要與校方積極配合，促進隨遷子女教育政策的不斷發展及教育公平的不斷實現，同時也有利于促進我國教育教學質量的不斷提升以及隨遷子女的發展。

一、隨遷子女教育政策的變遷

隨遷子女教育政策從初創期、發展期到完善期經歷了巨大變化，從“申請借讀”到“積分入學”模式的推廣，體現了我國在促進隨遷子女教育公平實現上的巨大進步。隨遷子女教育政策的變化與我國的戶籍制度改革密切相關，對于我國教育事業的發展以及教育綜合實力的提升也具有重要意義。我國隨遷子女教育政策的變遷體現的不僅僅是政策文件的變化，也體現了我國經濟與社會的發展以及教育公平意識的深入人心。此外，我國子女教育政策不斷發展完善對解決我國隨遷子女失學問題也具有一定的積極意義。

1.政策初創期：從“戶籍捆綁”到“申請借讀”

我國隨遷子女教育政策自誕生之日起，就與我國的戶籍政策存在著密不可分的關系，隨遷子女教育政策的每一次變革都伴隨著我國戶籍政策的變化。就法律層面而言，1986年頒布的《義務教育法》在法律層面賦予了義務教育的權威性，但在其頒布之前，我國就已經提出過關于“普及教育”的說法。自1978年以來，我國流動人口在數量上與地域上逐漸擴大，戶籍管理制度也逐步開始調整和改革，對流動人口隨遷子女的教育政策也開始了第一次變化。這一階段，我國主要實行城鄉“二元化”戶籍制度，同時在城市開展“暫住證”與“居住證”相結合的制度，保證非戶籍人員長期居住的合法性，隨遷子女主要在各種民辦簡易學校接受教育。1992年，《中華人民共和國義務教育法實施細則》提出了“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務教育的，可按居住地人民政府的有關規定申請借讀”的規定[1]。“申請借讀”這一規定雖延續了屬地管理的體制基礎，但相比之前只能在民辦簡易學校接受教育已大有起色，隨遷子女教育政策也有了一定進步，對促進我國隨遷子女教育發展、提升我國教育教學質量具有重要意義。

2.政策發展期：隨遷子女入學政策逐漸完善

隨遷子女教育政策的發展期指的是從1996年到2012年，這段時期，我國社會經濟不斷發展，市場化程度不斷加深，經濟因素在人口流動中的作用越來越明顯。首先，我國戶籍制度改革的范圍也逐步實現了從小城市到大中城市的轉變，在隨遷子女教育政策上確立了“以流入地政府管理為主，以全日制公辦小學為主”的政策基調，在一定程度上改善了借讀政策存在的問題，促進了我國隨遷子女教育公平的不斷推進。其次，2006年，新修訂的《中華人民共和國義務教育法》對隨遷子女在城市接受義務教育方面進行了法律層面的制約，對于隨遷子女在城市地區接受教育起到了一定的促進作用[2]。此外，隨著我國經濟的不斷發展及隨遷子女數量的增加，隨遷子女的教育問題越來越引起黨和國家的高度重視。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》，明確了“研究制定隨遷子女接受義務教育后在當地接受升學考試的辦法”[3]。2012年，《國家教育事業第十二個五年規劃》將隨遷子女的教育需求與各地教育發展規劃相聯系，對促進教育公平與隨遷子女的教育發展有重要意義。這一階段，我國關于隨遷子女的教育政策實現了從“申請借讀”到“兩為主”的跨越，隨遷子女在城市上學在政策層面得到的支持已明顯多于上一階段，促進了我國隨遷子女教育公平的實現及教育教學的發展。

3.政策完善期：“積分入學”制度不斷完善，異地升學問題得到解決

這一時期，我國隨遷子女教育政策從之前的“兩為主”，即以流入地區政府管理為主，以全日制公辦小學為主，發展到了“兩納入”，即將農民工隨遷子女義務教育納入各級政府教育發展規劃和財政保障范圍。這一做法將隨遷子女納入了區域教育發展規劃與財政保障范圍，對保證隨遷子女教育公平、推動我國教育事業的發展具有重要作用。同時，面對隨遷子女數量不斷增加而城市教育資源有限的情況，“積分入學”這一制度開始推行。目前，這一制度尚處于試運行階段，還沒有在全國推廣，主要是指以積分排名的方式安排隨遷子女進入公立小學讀書，對進一步推動公共服務均等化、促進隨遷子女入學問題的解決具有關鍵作用。“積分入學”中的積分主要由基礎分、附加分和扣減分三部分組成，一般程序是由個人提出申請，鎮區流動人口和出租屋管理服務中心統一受理、審核、計分，申請人也可通過互聯網實時查詢本人或他人基本積分情況。“積分入學”這一制度保證了隨遷子女接受義務教育的公平性，對我國教育事業的發展及教育實力的提升具有關鍵作用。最后，2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》提出，“研究制定隨遷子女接受義務教育后在當地進行生學考試的辦法”，也在一定程度上起到了推動異地升學這一問題的解決，對隨遷隨遷子女教育質量的提升和發展具有重要作用。

二、隨遷子女教育政策存在的問題

我國隨遷子女教育政策經歷了多次變革，對促進我國隨遷子女教育問題的解決以及推進我國教育公平具有關鍵作用。但在實際運行過程中，我國隨遷子女教育政策仍存在一些問題。

1.部分隨遷子女教育政策存在“政策失真”問題

近年來，我國隨遷子女的相關教育政策不斷完善，隨遷子女接受教育的權利及教育公平不斷得到保障。但在實際運行過程中，隨遷子女教育政策仍存在“政策失真”的問題，主要表現在以下幾個方面。第一，政策內容不全面，在執行過程上有待細化。以異地高考準入政策為例，異地高考的準入條件為：家長在當地有合法穩定工作、住所、收入并交了各種保險，屬于常住人口。但在實際政策執行過程中，如何把握家長工作的“穩定”，如何衡量家長住所的穩定程度與收入標準高低都需進一步落實。第二，隨遷子女教育問題作為我國城鎮化發展的必然產物，這一問題的解決對我國教育公平的提升具有重要作用，教育政策也在積極進行調整和回應隨遷子女的教育需求，但隨遷子女入學政策的透明度不高及入學制度的規范化程度依然不高，對隨遷子女的教育發展具有一定的阻礙作用。最后，各部門的高效協作也是促進隨遷子女教育政策落實的重要條件。然而，在政策實際落實過程中，以“積分入學”這一制度為例，在積分材料的審核上往往存在不同部門配合不緊密的問題，影響了隨遷子女入學問題的快速解決，降低了隨遷子女教育政策的即時性與有效性。

2.部分隨遷子女教育政策實操性不強

隨遷子女的教育政策的出臺對我國隨遷子女教育問題的解決具有重要意義。1992年以來，我國針對流動人口隨遷子女出臺了一系列教育政策，但在實際運行過程中政策制定與實踐操作存在偏差，隨遷子女教育政策實操性不強的問題明顯，主要表現在以下幾個方面：第一，政策執行偏差。以教育部頒布的《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作意見》為例，該文件要求“學校做到進程務工就業農民子女與城市學生一視同仁，加強與進程務工農民子女家庭的聯系”[4]。然而，在實際的實踐過程中，地方相關教育部門對民辦農民工子弟學校和公辦學校在政策支持及財政扶持力度上存在明顯差異。以隨遷子女材料準入模式為例，隨遷子女能否到異地公辦學校就讀完全取決于申請人材料是否齊備，但某些符合資格的隨遷子女由于資料不齊全，造成部分隨遷子女無法享受城市教育資源，影響我國教育公平的實現。第二，部分隨遷子女教育政策的執行主體在政策執行過程中會加入其他條件，部分城市公辦學校在接受隨遷子女入學的過程中，提高了對于隨遷子女的入學門檻，入學手續繁瑣也在一定程度上影響了隨遷子女教育政策的貫徹落實，影響了教育利益分配的公平性，不利于隨遷子女學習成績的提升以及全面發展。

3.隨遷子女教育政策在執行中缺乏有效監督

隨遷子女教育政策的良好開展離不開有效的政策監督體系，科學有利的監督體系可以保證隨遷子女教育政策的良好運行，促進其功能的有效發揮。但在其實際運行過程中，仍存在由于缺乏監督而導致的“搭便車”行為，主要原因有二。第一，由于城市教育資源有限，隨遷子女教育政策在教育資源的分配上必然采取疏堵并舉的措施。然而由于對政策執行過程的監管不力，存在部分利用異地高考這一政策的便利而出現的“高考移民”，使城市有限的教育資源進一步稀釋，影響了隨遷子女與城市學生的教育利益與教育的有效性，不利于隨遷子女教育政策的推行，同時也影響了教育公平的實現。第二，校方與相關部門對隨遷子女教育政策的監督不到位也是影響隨遷子女教育政策推行的重要原因。學校對隨遷子女的入學問題存在兩種極端，一是對隨遷子女的材料審核不嚴密，導致隨遷子女教育政策中存在“搭便車”行為;二是校方對隨遷子女的證明材料過于嚴苛，阻礙了部分真正具有入學資格的隨遷子女。對此，相關部門對校方的監督和考察還需進一步加強[5]。

4.隨遷子女教育政策評價指標體系有待完善

近年來，我國隨遷子女數量越來越大，增長速度也越來越快，隨遷子女教育政策的優劣對隨遷子女的發展及社會教育公平具有重要意義。對隨遷子女教育政策的評價主要從教育機會、教育過程以及教育結果三方面來進行。第一，就教育機會公平而言，隨遷子女教育政策在教育機會公平上還有待提升。目前，我國隨遷子女教育政策的貫徹模式主要有三種。“積分入學制”“材料準入模式”及“人才優惠政策模式”，這三種教育模式都在一定程度上增加了隨遷子女的入學機會，但對部分隨遷子女的教育而言，這些政策依然存在一定的準入門檻，部分隨遷子女仍存在入學難的問題，影響教育公平的實現。第二，部分教育政策在實踐過程中，部分學校和教師對隨遷子女教育政策理解不到位，對隨遷子女的入學問題在執行過程造成了一定的阻礙，影響了隨遷子女教育公平的實現。第三，部分隨遷子女教育政策在教育結果上仍弱于城市學生，需不斷提升隨遷子女教育教學質量。

三、隨遷子女教育政策建設的改進策略

隨遷子女教育政策的頒布與改善對促進我國教育公平的實現以及保證隨遷子女接受教育的權利具有重要意義。對隨遷子女教育政策不斷進行改進，可促進我國隨遷子女教育教學質量的提升及教育公平的實現。

1.傾聽群眾聲音，建立隨遷子女教育政策反饋機制

面對隨遷子女教育政策在實際推行過程中遇到的問題，第一，有關部門可通過在門戶網站上運用網絡征集的方式，了解群眾對隨遷子女教育政策的看法與觀點，主要參考來自隨遷子女家長以及隨遷子女本人的意見與建議，及時了解隨遷子女教育政策在實踐過程中存在的問題與弊端，推進隨遷子女教育政策的改進與完善[6]。第二，在實際推行過程中，有關部門還需及時了解政策執行人員在實際執行過程中遇到的問題，對隨遷子女教育政策在推行過程中的問題要及時解決，促進有關部門教育政策執行力度的提升，推進我國教育公平的實現。第三，有關部門還可借助大數據和云計算技術，分析隨遷子女教育政策的實際實施效果，及時了解隨遷子女教育政策的實效，不斷改善隨遷子女教育政策在實際運行過程中存在的問題，推進我國實際教育教學能力的發展及教育公平的實現。

2.明確和細化隨遷子女教育政策的執行步驟，增強政策可行性

保證隨遷子女的受教育權利、促進我國教育公平，是我國頒布隨遷子女教育政策的初衷。但在實際推行過程中，部分隨遷子女教育政策并沒有達到預期效果。當務之急是要提升隨遷子女教育政策實效性，促進我國隨遷子女教育公平的實現。第一，有關部門在政策制定與執行過程中要細化關于隨遷子女教育政策的執行步驟，盡量給予可量化的清晰標準，可以在政策制定過程中采取聽證會等方式及時了解基層人員以及隨遷子女家長代表的看法，促進隨遷子女教育政策的落實，提升隨遷子女教育政策的實效性。第二，在隨遷子女教育政策落實過程中，學校及有關政策執行部門要加強對隨遷子女教育政策的深刻理解，學校可以通過會議形式學習關于隨遷子女教育政策的精神，深化校領導以及教師對政策的認識，減少執行上存在的問題，促進我國隨遷子女教育政策的不斷完善。第三，在隨遷子女教育政策全面推廣之前，有關部門要在部分典型地區增加試點，及時了解隨遷子女教育政策在試行期間存在的問題，聘請專家對政策試點地區存在的問題進行分析，提升隨遷子女教育政策的普適性[7]。此外，有關部門還要為各地的隨遷子女教育政策留出一定的發揮空間，促進各地根據自身情況對隨遷子女教育制度進行一定程度的調整，增強隨遷子女教育政策的實效性，促進我國隨遷子女教育公平的實現以及我國教育教學質量的提升。

3.強化相關部門的教育監督，確保教育資源有序分配

城市教育資源的有限性和隨遷子女數量的不斷增長要求我國必須加強對隨遷子女教育政策的有效監督，確保我國現有教育資源的有序分配。首先，政府要加強對有關部門的監督。以我國現行隨遷子女“積分排名”模式為例，有關部門對隨遷子女的積分審核完成之后，要將審核結果及時公布到門戶網站，以便隨遷子女家長及時了解自身的積分及排名，同時提升隨遷子女教育政策的透明度，促進我國教育公平的進一步實現。第二，學校在隨遷子女教育政策的貫徹落實上要合理安排，在規則范圍內盡可能簡化隨遷子女的入學手續，盡可能保證隨遷子女的教育公平。最后，隨遷子女教育政策的落實還有賴于教師在教育教學過程中的積極踐行與落實，教師在日常的教育教學過程中對隨遷子女與城市兒童要采取一視同仁的態度，不僅要堅持隨遷子女教育政策中的教育公平，日常的教育教學過程中也要堅持教育公平，促進我國隨遷子女教育政策的完善以及教育教學質量的不斷提升。

4.在教育政策評價體系中加強對教育機會、教育過程及教育結果等方面的綜合考察

教育政策的執行并非發生在真空環境中，而是發生在一定社會環境之下，所以對隨遷子女教育政策的評價也應多維度且結合社會環境進行綜合分析。第一，在我國現行教育政策評價體系下，保證隨遷子女受教育機會的公平。在對隨遷子女入學機會的考察上，有關部門可以采用調查法與問卷法的方式調查隨遷子女的入學率，保證隨遷子女中的適齡兒童在入學機會上一律平等。第二，保證隨遷子女與城市兒童在受教育過程中的公平。在隨遷子女接受教育過程中，學校要堅持對城市學生和隨遷子女一視同仁，促進隨遷子女盡快適應學校生活，提升隨遷子女學校生活質量，促進其健康發展及學習能力的提升[8]。第三，在推進隨遷子女異地高考政策不斷落實的過程中，有關部門與學校也要加強對隨遷子女異地高考資格的審核，推進隨遷子女教育政策在教育結果公平性上的不斷實現，促進我國教育事業的不斷發展。

參考文獻

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[作者：田秋梅（1981-），女，黑龍江綏化人，綏化學院教育學院，講師;劉妍（1984-），女，黑龍江綏化人，綏化學院教育學院，講師，碩士。]

【責任編輯? ?陳國慶】