生態(tài)保護紅線劃定與生態(tài)功能區(qū)定位融合的現(xiàn)實困境與解決途徑*

吳宇哲 武藝杰

0 引言

生態(tài)保護是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，關(guān)乎人民福祉和民族未來[1-2]。《全國生態(tài)功能區(qū)劃（2015）》中明確指出，生態(tài)功能區(qū)是根據(jù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)格局、生態(tài)環(huán)境敏感性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的空間分異規(guī)律，在空間上劃分的具有不同生態(tài)功能的地區(qū)；重點生態(tài)功能區(qū)是在此基礎(chǔ)上進一步確定的對保障國家與區(qū)域生態(tài)安全具有十分重要意義的生態(tài)功能區(qū)。黨的十九大報告及“十四五”規(guī)劃強調(diào)，未來要加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，守住自然生態(tài)安全邊界，在重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)劃定生態(tài)保護紅線，明確具有特別重要生態(tài)功能、必須強制性加以保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線[3-4]。

我國生態(tài)功能區(qū)研究主要從經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)的角度對生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展道路[5-6]、生態(tài)效益補償[7-9]、體制建設(shè)[10]，[11]95和產(chǎn)業(yè)發(fā)展[12-13]等進行探討。生態(tài)保護紅線的研究則主要聚焦概念內(nèi)涵界定[14-16]、劃定技術(shù)方法[17-19]和政策制度研究[20-22]3個方面，其中劃定技術(shù)方法的關(guān)注度最高，多為生態(tài)保護紅線劃定實證研究[23-24]。生態(tài)保護紅線是在明確區(qū)域重點生態(tài)功能區(qū)定位的基礎(chǔ)上，在其內(nèi)部劃定的自然生態(tài)安全底線，兩者具有密不可分的關(guān)系。在劃定生態(tài)保護紅線的地方實踐中，承接上級生態(tài)功能區(qū)定位時往往由于規(guī)劃部門銜接性不好、數(shù)據(jù)時效性不足等多方面主客觀原因，使得兩者之間存在融合困境，造成地方政府落實生態(tài)功能區(qū)定位偏差以及給劃定生態(tài)保護紅線工作帶來困難。協(xié)調(diào)和解決生態(tài)保護紅線劃定與生態(tài)功能區(qū)定位融合的困境是精準(zhǔn)保障區(qū)域和國家生態(tài)安全的關(guān)鍵，然而現(xiàn)有系統(tǒng)剖析兩者融合困境的現(xiàn)實原因和嘗試提出解決途徑的研究較少。

寧夏石嘴山市既是國家生態(tài)保護重要區(qū)域，又屬于資源枯竭型城市，保障區(qū)域生態(tài)安全是石嘴山市最重要的任務(wù)，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展、全面建成小康社會則是石嘴山市最迫切的愿望。本文以石嘴山市為例，通過分析其生態(tài)保護紅線劃定與生態(tài)功能區(qū)定位融合的困境，剖析引發(fā)困境的現(xiàn)實原因，進而提出解決途徑，為全國其他各級市縣協(xié)調(diào)并承接上級生態(tài)功能區(qū)定位、科學(xué)合理劃定生態(tài)保護紅線提供思路和參考，有助于形成維護生態(tài)安全和生態(tài)文明建設(shè)的“三區(qū)三線”空間格局，守住自然生態(tài)安全底線，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾，實現(xiàn)國土空間合理規(guī)劃和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

1 生態(tài)保護紅線劃定與生態(tài)功能區(qū)定位融合的現(xiàn)實困境

本文以石嘴山市為研究區(qū)域，從上級生態(tài)功能區(qū)定位之間、生態(tài)保護紅線劃定與生態(tài)功能區(qū)定位之間這兩個方面分析兩者融合的現(xiàn)實困境。

1.1 研究區(qū)域

石嘴山市位居黃河中游上段、寧夏回族自治區(qū)北部，位于東經(jīng)105°58′—106°39′，北緯38°21′—39°25′之間。東鄰鄂爾多斯市，西接阿拉善盟，北依鄂托克后旗，南連銀川市。市域生態(tài)系統(tǒng)脆弱，春季沙塵天氣頻發(fā)，土地鹽漬化和沙化問題嚴(yán)重，賀蘭山生態(tài)功能恢復(fù)仍需較長時間。石嘴山市生態(tài)保護形勢嚴(yán)峻，社會經(jīng)濟發(fā)展亟待綠色轉(zhuǎn)型。

1.2 上級規(guī)劃融合的困境

明確并協(xié)調(diào)上級規(guī)劃中對石嘴山市重點生態(tài)功能區(qū)及禁止開發(fā)區(qū)等的定位，是后續(xù)科學(xué)合理劃定生態(tài)保護紅線的重要基礎(chǔ)和規(guī)劃依據(jù)。石嘴山市生態(tài)功能區(qū)定位為保障國家生態(tài)安全的重要區(qū)域，西北重要的生態(tài)功能區(qū)，人與自然和諧相處的示范區(qū)?！度珖黧w功能區(qū)劃（2010）》 《全國生態(tài)功能區(qū)劃（2015）》 《寧夏主體功能區(qū)劃（2014）》和《石嘴山市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃（2020）》等上級規(guī)劃均直接或間接指導(dǎo)了石嘴山市重點/重要生態(tài)功能區(qū)的規(guī)劃分布。然而理應(yīng)逐級承接并協(xié)調(diào)的生態(tài)功能區(qū)定位，實際上卻存在著融合困難。

《全國主體功能區(qū)劃（2010）》中只有面積為112 050.5 km2的黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)被列為覆蓋寧夏部分市縣（不包括石嘴山市）的唯一國家級重點生態(tài)功能區(qū)，石嘴山市西部的賀蘭山區(qū)被列為國家級自然保護區(qū)（禁止開發(fā)區(qū)域）。《全國生態(tài)功能區(qū)劃（2015）》中劃定的“西鄂爾多斯—賀蘭山—陰山”生物多樣性保護與防風(fēng)固沙重要生態(tài)功能區(qū)覆蓋了石嘴山市西部的賀蘭山區(qū)，處于國家生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)?！秾幭闹黧w功能區(qū)劃（2014）》中劃定石嘴山市的賀蘭山區(qū)、大武口簡泉湖濕地和惠農(nóng)灘濕地為禁止開發(fā)區(qū)域，石嘴山市域內(nèi)不包括任何國家級和自治區(qū)級重點生態(tài)功能區(qū)，此外還將石嘴山市中部地區(qū)劃為國家重點開發(fā)區(qū)域，東部地區(qū)劃為國家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)（見圖1）?！妒焐绞猩鷳B(tài)文明建設(shè)規(guī)劃（2020）》提出構(gòu)建“兩屏一帶、多廊多點”的生態(tài)空間格局：建立賀蘭山水土保持與生物多樣性保護生態(tài)屏障、毛烏素沙漠防風(fēng)固沙生態(tài)屏障互為支撐，黃河沿線生態(tài)保育帶與以黃河生態(tài)廊道和次級河流廊道為主體的一級二級生態(tài)廊道、生態(tài)節(jié)點構(gòu)成的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局，較為詳細地劃定了賀蘭山生態(tài)保護區(qū)、毛烏素沙漠生態(tài)屏障、黃河生態(tài)廊道和諸多濕地、國家公園和自然保護區(qū)等的范圍（見圖2）。

圖1 寧夏主體功能區(qū)劃圖Fig.1 Main functional zoning of Ningxia

圖2 石嘴山市生態(tài)安全格局圖Fig.2 Ecological security pattern of Shizuishan

綜上可知，《全國主體功能區(qū)劃（2010）》《全國生態(tài)功能區(qū)劃（2015）》和《石嘴山市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃（2020）》等上級規(guī)劃的銜接性相對較好，基本一致地劃定了石嘴山市西部的賀蘭山區(qū)為國家級自然保護區(qū)，應(yīng)劃在生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)。此外，《石嘴山市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃（2020）》還較為詳細地劃定了沿黃生態(tài)廊道以及有必要實施保護的國家公園、地質(zhì)公園、濕地公園和自然保護地等各類保護區(qū)域，為生態(tài)保護紅線劃定提供了參考依據(jù)。但同時，《寧夏主體功能區(qū)劃（2014）》中對于石嘴山市重點生態(tài)功能區(qū)及禁止開發(fā)區(qū)等的定位與其他上級規(guī)劃矛盾明顯，主要體現(xiàn)在賀蘭山自然保護區(qū)的劃定面積大幅度縮小，縮小的北部地區(qū)被劃為國家重點開發(fā)區(qū)域，沿黃濕地自然保護區(qū)被劃為國家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)等，使得市域生態(tài)保護范圍大幅度減小。由于時效性較差，導(dǎo)致其沒有很好地承接國家層面上級規(guī)劃對于寧夏重點生態(tài)功能區(qū)定位的指導(dǎo)意見，也沒有充分考慮到其下轄石嘴山市的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和生態(tài)保護需求，造成上下級規(guī)劃之間的融合困境，給石嘴山市生態(tài)保護紅線劃定工作帶來困難。

石嘴山市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃屬市級生態(tài)規(guī)劃，劃定的生態(tài)安全格局時效性最新、內(nèi)容最詳細，市域生態(tài)功能區(qū)定位比上級規(guī)劃更細致。故本文以《石嘴山市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃（2020）》為基礎(chǔ)，以《全國主體功能區(qū)劃（2010）》和《全國生態(tài)功能區(qū)劃（2015）》等協(xié)調(diào)性較好的上級規(guī)劃為補充，指導(dǎo)石嘴山市生態(tài)保護紅線劃定工作。

1.3 生態(tài)保護紅線劃定與生態(tài)功能區(qū)定位融合的困境

以上述生態(tài)功能區(qū)定位為基礎(chǔ)，在石嘴山市國土空間范圍內(nèi)，通過“雙評價”技術(shù)方法，確定生態(tài)功能的極重要和極敏感區(qū)域，納入生態(tài)保護紅線；對于各級禁止開發(fā)區(qū)及各類保護地，可結(jié)合實際情況，將有必要實施嚴(yán)格保護的納入生態(tài)保護紅線范圍，做到“必要多劃、嚴(yán)控少劃、應(yīng)劃盡劃”。此外，要形成維護生態(tài)安全和生態(tài)文明建設(shè)的“三區(qū)三線”空間格局，要求與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護紅線進行充分協(xié)調(diào)，確保3條控制線不交叉不重疊，在兼顧城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)安全的同時，統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護紅線。石嘴山市生態(tài)保護紅線劃定與生態(tài)功能區(qū)定位融合的困境，會造成“盡量不多劃、能少則少劃、應(yīng)劃不盡劃”等問題，難以精準(zhǔn)保障區(qū)域和國家生態(tài)安全，具體困境如下。

（1）將生態(tài)極重要區(qū)與第三次全國國土調(diào)查現(xiàn)狀用地疊加對比發(fā)現(xiàn)，極重要區(qū)內(nèi)存在林地、草地、耕地、園地、建設(shè)用地、工礦用地、水域濕地及其他用地類型（見表1）。生態(tài)極重要區(qū)中的耕地、園地及工礦用地較多，其中耕地、園地主要位于黃河兩岸的極重要區(qū)中，工礦用地主要位于賀蘭山的極重要區(qū)中，過度的開發(fā)活動可能是極重要區(qū)內(nèi)生態(tài)問題的重要誘因。

表1 生態(tài)極重要區(qū)內(nèi)各地類面積統(tǒng)計表Tab.1 Statistics of land use in ecologically important area

（2）極重要區(qū)與基本農(nóng)田沖突呈點狀分布，沖突面積較小。石嘴山市基本農(nóng)田與極重要區(qū)沖突面積為1.39 km2，占基本農(nóng)田面積比重的0.18%，占極重要區(qū)面積比重的0.07%。沖突區(qū)域主要位于3處，分別為惠農(nóng)區(qū)東北部的賀蘭山自然保護區(qū)、惠農(nóng)石嘴子濱河自治區(qū)級濕地自然公園和寧夏簡泉湖國家濕地自然公園，3處區(qū)域的水源涵養(yǎng)重要性及生物多樣性保護重要性極高，過度的農(nóng)業(yè)開發(fā)可能造成生態(tài)環(huán)境退化、生態(tài)敏感性加劇等問題，建議對基本農(nóng)田位于極重要區(qū)內(nèi)的部分進行優(yōu)化調(diào)整布局。

（3）極重要區(qū)與現(xiàn)狀耕地存在沖突，沖突面積大，布局不合理?，F(xiàn)狀耕地與生態(tài)保護極重要區(qū)沖突較為明顯，沖突面積為46.54 km2，占現(xiàn)狀耕地面積比重的4.15%，占生態(tài)保護極重要區(qū)面積比重的2.49%?，F(xiàn)狀耕地與極重要區(qū)的沖突區(qū)域主要位于黃河兩岸濕地以及簡泉湖、鎮(zhèn)朔湖、天河灣等濕地自然公園。這些區(qū)域以水源涵養(yǎng)重要性及生物多樣性保護重要性為主，過度的農(nóng)業(yè)開發(fā)會導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境退化、生物種類減少等生態(tài)問題；同時也有部分耕地位于市域東部的防風(fēng)固沙重要區(qū)，其土地沙化、脆弱性較高，過度種植生產(chǎn)不利于生態(tài)修復(fù)工程實施，可能加劇土地沙化等生態(tài)問題。

（4）極重要區(qū)應(yīng)劃但未劃入生態(tài)保護紅線的圖斑。未劃入原因主要有3點：一是圖斑分布相對零散，面積較小，對于生態(tài)保護紅線的整體性和連通性作用不明顯，且不利于后續(xù)紅線落地管理；二是舉證后規(guī)劃為未來建設(shè)用地留出發(fā)展空間，如建議惠農(nóng)經(jīng)開區(qū)北側(cè)沿現(xiàn)狀工業(yè)用地留出道路建設(shè)空間，故不劃入生態(tài)保護紅線范圍；三是經(jīng)實地踏勘，結(jié)合專家意見，確認(rèn)實際不具備重要保護價值，可暫不劃入紅線，并視作基于實事求是原則的一種合理情況。

2 生態(tài)保護紅線劃定與生態(tài)功能區(qū)定位融合困境的原因分析

生態(tài)保護紅線劃定與生態(tài)功能區(qū)定位的融合困境主要是因為在指導(dǎo)思想、實施原則、出發(fā)點、尺度和實際操作中所考慮的因素等方面存在差異，此外還存在“雙評價”的困境。這些原因?qū)е略诔薪硬⒙鋵嵣霞壣鷳B(tài)功能區(qū)定位指導(dǎo)區(qū)域生態(tài)保護紅線劃定時，會造成生態(tài)保護范圍、面積等指標(biāo)差異的現(xiàn)實困境。

2.1 指導(dǎo)思想不同

生態(tài)功能區(qū)定位的指導(dǎo)思想側(cè)重于從人與自然、生態(tài)與經(jīng)濟關(guān)系的宏觀視角出發(fā)，為推進生態(tài)文明建設(shè)和優(yōu)化國土開發(fā)格局，劃分生態(tài)功能區(qū)，指導(dǎo)區(qū)域的生態(tài)保護與建設(shè)、自然資源的有序開發(fā)和合理布局。生態(tài)保護紅線劃定的指導(dǎo)思想側(cè)重于按照地方具體的山水林田湖草沙系統(tǒng)保護的要求，劃定并嚴(yán)守一條可落地的、符合地方生態(tài)保護需求的具體生態(tài)保護范圍（即生態(tài)保護紅線），用以管控重要生態(tài)空間，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。指導(dǎo)思想的差異導(dǎo)致從國家/省域?qū)用娑ㄎ簧鷳B(tài)功能區(qū)指導(dǎo)全域生態(tài)保護與生態(tài)文明建設(shè)時，勢必會對地方具體的生態(tài)保護約束和需求等考慮不周，進而造成實際劃定生態(tài)保護紅線時的融合困境。

2.2 實施原則不同

生態(tài)功能區(qū)定位無整體性原則，而生態(tài)保護紅線劃定有整體性原則。前者定位生態(tài)功能區(qū)時，不需要考慮地域上生態(tài)系統(tǒng)的整體性和連通性問題，劃定區(qū)域過程中的限制相對較少；而后者需要統(tǒng)籌生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性，結(jié)合地貌單元、植被等自然邊界以及生態(tài)廊道的連通性，避免生境破碎化。此外還強調(diào)需要加強跨行政區(qū)域間生態(tài)保護紅線的有序銜接，劃定紅線過程中的限制較多。

協(xié)調(diào)性原則方面，生態(tài)保護紅線劃定除包含生態(tài)功能區(qū)定位中的與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃進行銜接外，還強調(diào)應(yīng)與地方永久基本農(nóng)田保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌進行生態(tài)保護紅線劃定，協(xié)調(diào)性要求更高。

生態(tài)功能區(qū)定位具有相對靜態(tài)性原則，表現(xiàn)在生態(tài)功能區(qū)劃制定后在未來一段時間內(nèi)起宏觀指導(dǎo)我國生態(tài)保護與建設(shè)、促進國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的作用，需保持相對穩(wěn)定，較長時間內(nèi)一般不做變更。生態(tài)保護紅線劃定則具有動態(tài)性原則，根據(jù)構(gòu)建地方生態(tài)安全格局和生態(tài)系統(tǒng)完整性的需要，生態(tài)保護紅線布局應(yīng)不斷優(yōu)化和完善，面積只增不減。這決定了地方政府在劃定生態(tài)保護紅線時，生態(tài)保護范圍、面積等指標(biāo)可以在生態(tài)功能區(qū)定位的靜態(tài)指標(biāo)基礎(chǔ)上在合理的范圍內(nèi)進行浮動調(diào)整和優(yōu)化完善。

2.3 出發(fā)點不同

生態(tài)功能區(qū)定位的出發(fā)點是政府主導(dǎo)的，提出全國/省級生態(tài)功能區(qū)劃方案，明確各類生態(tài)功能區(qū)的主導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能及生態(tài)保護目標(biāo)，定位對國家和區(qū)域生態(tài)安全起關(guān)鍵作用的重點生態(tài)功能區(qū)域，意在劃定盡可能大的生態(tài)保護范圍，提高生態(tài)保護面積下限，以期應(yīng)對可能出現(xiàn)的生態(tài)安全危機。此外生態(tài)功能區(qū)定位還有指導(dǎo)地方生態(tài)保護紅線劃定的任務(wù)，這也使得生態(tài)功能區(qū)定位時必然有“盡可能大”的范圍劃定傾向，為地方政府留出靈活的決策空間。

生態(tài)保護紅線劃定是地方政府生態(tài)底線管控要求下的對社會經(jīng)濟發(fā)展訴求和市場機制的綜合統(tǒng)籌行為。嚴(yán)禁任意改變用途，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。其中“面積不減少”反映了生態(tài)保護紅線劃定具有一定的動態(tài)性，要求紅線邊界應(yīng)不斷優(yōu)化和完善，面積只增不減。在此條件約束下，市場機制傾向于在初始劃定生態(tài)保護紅線時為城鎮(zhèn)開發(fā)等經(jīng)濟活動留出更大的發(fā)展空間，劃定盡可能小的生態(tài)保護范圍以保證城鎮(zhèn)的未來發(fā)展。同時由于未來可進一步增加生態(tài)保護紅線范圍，所以也能夠靈活滿足可能增加的生態(tài)保護需求。

2.4 尺度不同

生態(tài)功能區(qū)定位是政府主導(dǎo)下的從宏觀尺度自上而下進行的生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃相關(guān)工作，用于指導(dǎo)國家和省級層面的生態(tài)保護與建設(shè)、自然資源有序開發(fā)和合理布局，其尺度較大、精度較低、指導(dǎo)作用強而落地效果弱。

生態(tài)保護紅線劃定則是宏觀和微觀尺度相結(jié)合、自上而下和自下而上相結(jié)合的過程。自上而下指由省級人民政府從宏觀尺度制定的生態(tài)功能區(qū)劃或生態(tài)保護紅線劃定指導(dǎo)方案。自下而上指由市場主導(dǎo)的，以城鎮(zhèn)的發(fā)展為目標(biāo)，由地方政府制定的符合地方發(fā)展實際的生態(tài)保護紅線劃定方案；是從微觀尺度上參照省市生態(tài)保護紅線現(xiàn)狀空間格局和優(yōu)化指導(dǎo)方案，劃定的可落地的具體實施方案，尺度較小、精度較高。

2.5 實際操作中所考慮的因素不同

在生態(tài)功能區(qū)定位的實際操作中，往往不需要考慮城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的擠壓，以及永久基本農(nóng)田保護紅線的限制等諸多空間限制因素，只是起到一個宏觀定位的作用，邊界協(xié)調(diào)性較差。生態(tài)功能區(qū)定位的圖件成果格式是柵格格式（.tif等），而柵格圖層由于分辨率的限制導(dǎo)致生態(tài)功能區(qū)的邊界較為粗糙，呈鋸齒狀且無法落地。

首先，生態(tài)保護紅線的劃定，在GIS系統(tǒng)中進行資源環(huán)境承載力評價與國土空間適宜性評價（以下簡稱“雙評價”）時，人為地采取不同的分級分類標(biāo)準(zhǔn)（自然間斷點分級法或等間隔分級法等）勢必會產(chǎn)生不同的評價結(jié)果，導(dǎo)致紅線范圍不同。其次，生態(tài)保護紅線劃定要統(tǒng)籌考慮與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護紅線等控制線的交叉重疊情況，實際操作中一般優(yōu)先退讓城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。此外還要從現(xiàn)狀矛盾、規(guī)劃矛盾、管理屬性矛盾多個層面，全面梳理分析和協(xié)調(diào)解決生態(tài)保護紅線內(nèi)永久基本農(nóng)田、耕地、規(guī)劃礦區(qū)等各類矛盾問題；且由于生態(tài)保護紅線需要落地實施，其劃定圖件成果格式是矢量格式（.shp），邊界細致，成果精度要求嚴(yán)格。

2.6 “雙評價”的困境

隨著黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，“雙評價”作為生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手日益受到重視。然而由于目前“雙評價”體系存在出口、尺度和驅(qū)動內(nèi)在邏輯的失范，外部定位混亂，限制了其成果在國土空間規(guī)劃中的應(yīng)用可行性[25]。這會導(dǎo)致出現(xiàn)諸如“雙評價”成果的生態(tài)極重要區(qū)應(yīng)劃但未劃入生態(tài)保護紅線，以及對于禁止開發(fā)區(qū)域內(nèi)的不同功能分區(qū)，位于生態(tài)空間以外或人文景觀類的禁止開發(fā)區(qū)域，可以根據(jù)評價成果綜合考量，不納入生態(tài)保護紅線等情況。“雙評價”使地方政府在劃定生態(tài)保護紅線時具有一定的靈活性，但也同時造成若評價結(jié)論與城鎮(zhèn)空間開發(fā)等市場的訴求不符，即使某些地塊在評價結(jié)果中具有極高的生態(tài)功能重要性或?qū)儆谏鷳B(tài)功能極敏感區(qū)，并基于此形成先導(dǎo)規(guī)劃，也不能避免在后續(xù)規(guī)劃落地時的偏差?！半p評價”的困境也反映出地方劃定生態(tài)保護紅線時政府和市場關(guān)系的不明晰，造成生態(tài)保護紅線劃定與生態(tài)功能區(qū)定位融合的現(xiàn)實困境。

3 生態(tài)保護紅線劃定與生態(tài)功能區(qū)定位融合困境的解決途徑

針對以上原因?qū)е碌娜诤侠Ь常疚奶岢?條解決途徑：積極推進“多規(guī)合一”、協(xié)調(diào)政府和市場的關(guān)系、優(yōu)化劃定實際操作和統(tǒng)籌多種分析方法輔助劃定，進而優(yōu)化并落實石嘴山市上級生態(tài)功能區(qū)定位，指導(dǎo)生態(tài)保護紅線劃定實際工作。

3.1 積極推進“多規(guī)合一”

創(chuàng)新國土空間規(guī)劃管理體制，以經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃為依據(jù)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護等各類空間規(guī)劃。積極推進市、縣規(guī)劃體制改革，探索主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合，實現(xiàn)各級市縣“一本規(guī)劃、一張藍圖”，強化國土空間規(guī)劃對生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，制定有針對性的區(qū)域發(fā)展和生態(tài)保護政策，科學(xué)設(shè)置開發(fā)強度，保障區(qū)域空間開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護的科學(xué)性、合理性、有序性和協(xié)調(diào)性[26]。

2021年石嘴山市即將完成國土空間總體規(guī)劃（2020—2035）的編制，逐步建立健全全要素和多尺度的“多規(guī)合一”國土空間總體規(guī)劃體系；立足生態(tài)保護優(yōu)先戰(zhàn)略，嚴(yán)守生態(tài)保護紅線，構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)安全格局，加快建設(shè)主體功能區(qū)，實現(xiàn)國土空間合理規(guī)劃和利用。這將有助于減少生態(tài)功能區(qū)定位相關(guān)上級規(guī)劃間在指導(dǎo)思想、實施原則、出發(fā)點和尺度等因素之間的縱向融合困難，理順生態(tài)功能區(qū)定位的內(nèi)在邏輯與外部出口，增強規(guī)劃的時效性、銜接性和理念一致性；也有助于橫向協(xié)調(diào)國土空間規(guī)劃3條控制線的科學(xué)合理劃定，形成維護生態(tài)安全和生態(tài)文明建設(shè)的“三區(qū)三線”空間格局。

3.2 協(xié)調(diào)政府和市場的關(guān)系

積極推進生態(tài)功能區(qū)建設(shè)和生態(tài)保護紅線劃定，守住自然生態(tài)安全邊界，是國家對生態(tài)空間的戰(zhàn)略設(shè)計和總體謀劃。協(xié)調(diào)生態(tài)保護紅線劃定與生態(tài)功能區(qū)定位融合的困難，要正確處理政府與市場的關(guān)系，既要發(fā)揮政府的科學(xué)引導(dǎo)作用，更要發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。政府要明確不同區(qū)域本底的生態(tài)功能定位并據(jù)此配置公共資源，完善法律法規(guī)和區(qū)域政策，引導(dǎo)市場主體根據(jù)區(qū)域生態(tài)功能定位進行優(yōu)先保護、有序開發(fā)，科學(xué)合理劃定生態(tài)保護紅線；通過生態(tài)補償機制引導(dǎo)地方政府和市場主體自覺推進生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

生態(tài)保護紅線劃定與生態(tài)功能區(qū)定位除了受資源環(huán)境本底的限制外，更取決于區(qū)域生產(chǎn)生活方式、政策制度等潛在因素的影響。由于政府認(rèn)知充分且具有權(quán)威性，其在生態(tài)功能區(qū)定位中應(yīng)起到主導(dǎo)作用，發(fā)揮政府在生態(tài)環(huán)境治理中的引導(dǎo)型智能模式。生態(tài)保護紅線劃定的實質(zhì)是在生態(tài)功能區(qū)定位的引導(dǎo)下，生態(tài)空間、生活空間和生產(chǎn)空間利益主體的博弈均衡，需充分考慮各方利益的訴求，推動多元治理主體共同合作的生態(tài)治理模式，使市場力量更好地引導(dǎo)配置空間資源。協(xié)調(diào)政府和市場的關(guān)系有助于解決“雙評價”以及生態(tài)功能區(qū)定位在指導(dǎo)生態(tài)保護紅線劃定中的困境，做到“必要多劃、嚴(yán)控少劃、應(yīng)劃盡劃”。

3.3 優(yōu)化劃定實際操作

在明確生態(tài)功能區(qū)定位的前提下，通過優(yōu)化生態(tài)保護紅線劃定中的實際操作，可以減少人為因素和數(shù)據(jù)時效性的影響，增強與生態(tài)功能區(qū)定位的銜接性和生態(tài)保護紅線劃定的科學(xué)性。具體應(yīng)做到：（1）在GIS系統(tǒng)中進行“雙評價”劃分生態(tài)功能重要性和敏感性等級時，應(yīng)優(yōu)先采用“自然間斷點分級法”，可對相似值進行最恰當(dāng)?shù)姆纸M，使類別之間的差異最大化[27]。若分級結(jié)果無法達到生態(tài)保護要求，可在此基礎(chǔ)上采用人為定義間隔等方法進行輔助判別。（2）以科學(xué)客觀、實事求是為原則，做好不同時期國土調(diào)查數(shù)據(jù)的更新和基數(shù)轉(zhuǎn)換工作。以保護優(yōu)先、突出重點為原則，全面梳理和協(xié)調(diào)解決生態(tài)保護紅線內(nèi)的主要用地矛盾問題：對于永久基本農(nóng)田和耕地，通過設(shè)定調(diào)出閾值的方法進行處置，大面積連片永久基本農(nóng)田和耕地應(yīng)逐步有序退出，零星、破碎化的永久基本農(nóng)田和耕地建議保留以降低斑塊破碎化程度，并不得擅自擴大規(guī)模，不開或少開“天窗”；對于規(guī)劃礦區(qū)，原有依法取得礦業(yè)權(quán)的，政府應(yīng)結(jié)合自然保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作，在保障探礦權(quán)、采礦權(quán)人合法權(quán)益的前提下，依法限期退出。（3）統(tǒng)籌生態(tài)系統(tǒng)的整體性以及地貌單元、植被等自然邊界、生態(tài)廊道的連通性；統(tǒng)籌考慮與其他控制線的交叉重疊情況；統(tǒng)籌跨行政區(qū)域間生態(tài)保護紅線的有序銜接。采取自上而下和自下而上相結(jié)合的方式廣泛征求各級政府意見，完善后確定生態(tài)保護紅線邊界。

3.4 統(tǒng)籌多種分析方法

“雙評價”目前存在的困境導(dǎo)致評價成果出現(xiàn)應(yīng)劃但未劃入生態(tài)保護紅線的情況，一方面反映出政府與市場利益關(guān)系的沖突，另一方面也說明單一評價方法在落實生態(tài)功能區(qū)定位時欠缺契合度，不利于科學(xué)合理劃定生態(tài)保護紅線。生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）是指特定地域單元自然生態(tài)系統(tǒng)提供的所有生態(tài)產(chǎn)品的價值，被認(rèn)為是與國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）相對應(yīng)的概念。建議可通過開展區(qū)域GEP核算、GDP & GEP雙核算（如引入GEDP=α×GEP+（1-α）×GDP），式中：α表示GEP核算值在雙核算中所占的權(quán)重比例，取值范圍為0＜α＜1。將核算結(jié)果落實到空間單元，合理分級后與“雙評價”成果進行疊加分析，輔助生態(tài)保護紅線劃定，有助于破除“唯GDP論”，引領(lǐng)綠色發(fā)展導(dǎo)向，充分反映市場主體的利益訴求，協(xié)調(diào)經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念[28]，落實“十四五”規(guī)劃對生態(tài)文明建設(shè)的遠景要求。

此外，由于生態(tài)保護紅線劃定具有動態(tài)性原則，導(dǎo)致其初始劃定傾向于盡可能小的生態(tài)保護范圍以保證城鎮(zhèn)的未來發(fā)展，而生態(tài)功能區(qū)定位往往范圍較大。這可能會導(dǎo)致生態(tài)保護紅線退讓城鎮(zhèn)開發(fā)邊界過多，生態(tài)保護范圍不能滿足區(qū)域生態(tài)安全要求等隱患。建議可采用如Markov模型、SD（System Dynamics）模型、FLUS（Future Land Use Simulation）模型、CLUE-S（Conversion of Land Use and Its Effects at Small Region Extent）模型、PLUS（Patch-Generating Land Use Simulation）模型等土地利用數(shù)量或空間模擬模型[29-31]，用以預(yù)測未來一段時間內(nèi)生態(tài)保護紅線在區(qū)域內(nèi)可能拓展的位置和面積，反向約束當(dāng)前3條控制線的劃定，避免城鎮(zhèn)空間的過度擴張，更有助于落實區(qū)域生態(tài)功能區(qū)定位，并為未來生態(tài)保護紅線范圍的拓展提供科學(xué)決策依據(jù)。

在識別和解決生態(tài)保護紅線劃定與生態(tài)功能區(qū)定位融合困境的基礎(chǔ)上，基于石嘴山市上級生態(tài)功能區(qū)定位和自治區(qū)生態(tài)重要性評價成果劃定生態(tài)保護紅線，一是結(jié)合《寧夏自治區(qū)自然保護地優(yōu)化整合預(yù)案》（2020年）、《寧夏生態(tài)保護紅線評估調(diào)整方案》（2020年）和《寧夏賀蘭山國家級自然保護區(qū)整合優(yōu)化分述》（2020年）中的自然保護地和生態(tài)紅線范圍進行修正：將星海湖中域和南域、迎河灣濕地自然公園、廟廟湖國家沙漠濕地自然公園、賀蘭山保護區(qū)范圍內(nèi)的3處非保護地區(qū)等納入生態(tài)極重要區(qū)，將第四水源地、平羅縣頭閘水源地等從生態(tài)極重要區(qū)修正為重要區(qū)。二是考慮到東部防風(fēng)固沙屏障的構(gòu)建、已實施和待實施的生態(tài)修復(fù)工程及用地條件，對黃河?xùn)|部的生態(tài)保護重要性進行調(diào)整。三是將黃河岸線內(nèi)永久基本農(nóng)田保留在紅線內(nèi)，退耕清理侵占黃河河道的一般耕地，其他區(qū)域永久基本農(nóng)田從紅線內(nèi)調(diào)出；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定成果與生態(tài)保護紅線進行銜接，優(yōu)先避讓生態(tài)保護紅線；將極重要區(qū)內(nèi)的其他沖突地類如賀蘭山保護區(qū)內(nèi)的工礦用地，安排其合理有序退出。經(jīng)過多次優(yōu)化調(diào)整，目前的生態(tài)保護紅線面積為1 647.52 km2，占市域面積的40.43%，主要分布在石嘴山市北部、西部的賀蘭山自然保護區(qū)與平羅縣的黃河岸線，涵蓋賀蘭山生物多樣性維護、濕地保護、防風(fēng)固沙等區(qū)域，包括石嘴山市第一、二、五水源地、星海湖濕地公園等重要生態(tài)保護地，石嘴山市三線統(tǒng)籌劃定方案見圖3。科學(xué)合理劃定生態(tài)保護紅線，有助于構(gòu)建以賀蘭山自然保護區(qū)、黃河濕地生態(tài)帶，以及自然公園等為主體的生態(tài)空間格局，以黃河生態(tài)廊道和次級河流廊道為主體的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)骨架，深度挖掘賀蘭山和黃河生態(tài)文化內(nèi)涵，支撐國家生態(tài)保護戰(zhàn)略和石嘴山市綠色賦能轉(zhuǎn)型發(fā)展，建設(shè)成為國家賀蘭山區(qū)和黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)。

圖3 石嘴山市三線統(tǒng)籌劃定方案圖Fig.3 The demarcation of ecological red line, urban construction boundary, and permanent arable land red line of Shizuishan

4 結(jié)論

重點生態(tài)功能區(qū)是對保障國家與區(qū)域生態(tài)安全具有十分重要意義的生態(tài)功能區(qū)，在重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)劃定生態(tài)保護紅線，明確具有特別重要生態(tài)功能、必須強制性加以保護的區(qū)域，守住自然生態(tài)安全邊界，是“十四五”規(guī)劃生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。然而在劃定生態(tài)保護紅線的地方實踐中，承接上級生態(tài)功能區(qū)定位時往往由于規(guī)劃部門銜接性不好、數(shù)據(jù)時效性不足或政府與市場關(guān)系不明晰等多方面主客觀原因，使得兩者之間存在融合困境。本文以寧夏石嘴山市為例，通過分析其上級生態(tài)功能區(qū)定位之間和生態(tài)保護紅線劃定與生態(tài)功能區(qū)定位之間存在的融合困境，從指導(dǎo)思想、實施原則、出發(fā)點、尺度、實際操作中所考慮的因素和“雙評價”的困境6個方面剖析了其現(xiàn)實原因。以上困境會造成地方政府落實生態(tài)功能區(qū)定位偏差，以及給劃定生態(tài)保護紅線工作帶來困難，使得生態(tài)保護實際效果受到限制，雖定位了生態(tài)保護極重要區(qū)但紅線劃定時卻把該區(qū)域排除在外的情況時有發(fā)生。最后，本文提出4條解決途徑：一是積極推進“多規(guī)合一”。創(chuàng)新國土空間規(guī)劃管理體制，以經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃為依據(jù)，探索主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合，實現(xiàn)全域、全要素和多尺度“一本規(guī)劃、一張藍圖”，有助于減少生態(tài)功能區(qū)定位相關(guān)上級規(guī)劃間在指導(dǎo)思想、實施原則、出發(fā)點和尺度等因素之間的縱向融合困難，理順生態(tài)功能區(qū)定位的內(nèi)在邏輯與外部出口，也有助于橫向協(xié)調(diào)國土空間規(guī)劃3條控制線的科學(xué)合理劃定，形成維護生態(tài)安全和生態(tài)文明建設(shè)的“三區(qū)三線”空間格局。二是協(xié)調(diào)政府和市場的關(guān)系。政府在生態(tài)功能區(qū)定位中應(yīng)起到主導(dǎo)作用，明確不同區(qū)域本底的生態(tài)功能定位并據(jù)此配置公共資源，發(fā)揮其在生態(tài)環(huán)境治理中的引導(dǎo)型智能模式，引導(dǎo)市場主體根據(jù)區(qū)域生態(tài)功能定位，充分考慮生態(tài)空間、生活空間和生產(chǎn)空間各方利益主體的訴求，達到總體博弈均衡，有助于解決“雙評價”以及生態(tài)功能區(qū)定位在指導(dǎo)生態(tài)保護紅線劃定中的困境。三是從分級方法、基數(shù)轉(zhuǎn)換和整體統(tǒng)籌3個方面提出優(yōu)化生態(tài)保護紅線劃定的實際操作建議，提出全面梳理和協(xié)調(diào)解決生態(tài)保護紅線內(nèi)永久基本農(nóng)田、耕地、規(guī)劃礦區(qū)等各類矛盾問題的指導(dǎo)原則和統(tǒng)籌方向，應(yīng)采取自上而下和自下而上相結(jié)合的方式廣泛征求各級政府意見，完善后確定生態(tài)保護紅線邊界。四是綜合考慮區(qū)域GEP核算、GDP &GEP雙核算和土地利用數(shù)量或空間模擬模型等多種分析方法，引領(lǐng)區(qū)域綠色發(fā)展導(dǎo)向，充分反映市場主體的利益訴求，協(xié)調(diào)經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，輔助落實區(qū)域生態(tài)功能區(qū)定位和指導(dǎo)生態(tài)保護紅線劃定，為各級市縣協(xié)調(diào)并承接上級生態(tài)功能區(qū)定位、科學(xué)合理劃定生態(tài)保護紅線提供思路和參考。

在識別和解決生態(tài)保護紅線劃定與生態(tài)功能區(qū)定位融合困境的基礎(chǔ)上，我們也要看到生態(tài)功能區(qū)研究領(lǐng)域的拓展、方法的創(chuàng)新、開展系統(tǒng)性研究[11]96和生態(tài)保護紅線功能優(yōu)化與評估、監(jiān)管和修復(fù)技術(shù)研究、配套制度研究[32]等皆是未來可拓展的研究方向。當(dāng)前恰逢“十四五”規(guī)劃的契機，積極協(xié)調(diào)推進并落實全國生態(tài)功能區(qū)定位，科學(xué)合理劃定并嚴(yán)守地方生態(tài)保護紅線，并實現(xiàn)兩者的有機融合，是優(yōu)化生態(tài)保護空間格局，引導(dǎo)區(qū)域綠色發(fā)展，實現(xiàn)全域國土空間合理規(guī)劃和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵舉措。