省級國土空間規劃區域生態共治的策略與思考*

陳惠斐 蕭敬豪

改革開放以來，在生態空間的治理職能專業化、破碎化，自然資源所有者多元化等趨勢下，區域生態空間治理研究集中在如何通過協同治理、精細化管控，降低生態空間協調難度與整合成本，提升治理績效。在生態空間協同治理方面，近年研究包括從區域環境沖突成因與特征[1]、多元主體的政策網絡[2]等方面考察區域生態問題，提出對生態治理的合作機制、利益協調建議。精細化治理方面，近年研究包括通過分區、分級、分類、分項等管控方法提升生態空間治理的顆粒度[3-5]，以及通過差異化績效考核[6]提升治理績效評估的準確性。而生態空間類規劃作為精細化治理的“非法定”空間工具，曾作為城鄉規劃的“補丁系統”得到發展[7]。目前相關研究基本形成了基于“多規合一”的框架，協調生態空間多元主體利益，以提升治理水平的共識。

進入新時代以來，國土空間規劃體系的建立與監督實施是國家建設空間治理能力、貫徹黨的十九大精神并推進“實現國家治理體系和治理能力現代化”目標的重要一環，也為區域生態空間治理提供了協作框架。目前正值我國國土空間規劃編制的啟動期和范式探索期，如何整合傳統省域空間管制工具，優化自然資源要素流動、培育生態保護修復內生動力，破解生態空間外部性問題與生態空間治理職能的碎片化，是推動生態共治需要思考的重點方向。

1 省級國土空間規劃是實現區域生態共治的協同平臺

1.1 空間治理與生態共治

一方面，20世紀70年代，在西方社會科學、地理科學層面，呈現出社會科學的“空間轉向”及地理科學的“人文轉向”，為空間研究注入了社會正義、權力空間化等研究話題。在英國“第三條道路”等實踐中，西方國家開始走加強公私合作、協同治理的道路[8]。在西方的空間治理轉向影響下，20世紀90年代，治理（governance）以各種公共的、私人的機構管理共同事物的多種方式的總和[9]的概念，被引入我國規劃中，直接促進了城市規劃由“空間營建的技術工具”向調控資源、指導發展、維護公平、保障安全與公共利益的“公共政策”的法理轉變[10]，將空間治理——通過資源配置實現國土空間的有效、公平和可持續利用，以及各地區間相對均衡的發展[11]的概念引入我國業界視野。

另一方面，隨著20世紀70年代以來知識經濟的興起，全球產業體系和生產空間重構呈現新型產業區位向高質量、高品質生活生產空間發展的趨勢，造成了作為城鄉景觀的生態空間商品化，為城市產業轉型升級和生態空間治理提供了內生動力。生態空間的概念由此從新馬克思主義概念中關于森林、濕地、海洋等自然空間，拓展到了社會空間內發揮生態系統服務功能的公園綠地、防護綠地、附屬綠地等人工、半人工空間。生態空間亦從傳統生產空間、生產資源來源地和廢棄物排放地，轉向高品質科創空間構成環境。本文研究的區域生態共治，則是指政府、企業、團體等多元主體共同對跨行政區的，自然的、半人工的、人工的生態空間進行治理的行為。

回顧我國近40年的城市建設歷程，以城市規劃為主體的空間規劃體系中，山水城市、生態城市、低碳城市等規劃理念不斷涌現，并進行了有益的嘗試。但在我國增量規劃時期，生態空間始終難以擺脫作為增長機器的地方政府競爭下空間建設的儲備地、物質生產原料的來源地，以及廢棄物排放地的歸屬。傳統基于政府項目投資與推動的生態產品供給模式，存在實施路徑與產品單一等問題，越來越難以滿足新時代人民對生態產品的需求。

1.2 省級國土空間規劃是構建市際生態共治框架的關鍵政策工具

從政府部門垂直管理角度看，一方面，自1988年原國家環境保護局從原城鄉建設環境保護部分離以來，逐漸建立起空間管制、資源管理、項目實施、生態補償等豐富的生態治理政策工具。另一方面，生態治理也呈現出職能專門化、碎片化的傾向，生態空間治理相關職能散落在住建（城市生態、公園建設）、環保（環境治理）、林業（林草保護）、水利（流域保護）、國土（水土保持、礦山治理、耕地保護）、發改（低碳）、海洋（海洋、海岸帶）等眾多部門[12]，協調難度和整合成本也隨之增加。為此，2013年黨的十八屆三中全會提出建立空間規劃體系，以“多規合一”作為空間規劃改革的方向。2014年開展市縣“多規合一”試點工作。2015年中共中央國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，樹立了“綠水青山就是金山銀山”等生態文明體制改革理念，提出構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系。2018年自然資源部成立，國土空間規劃成為我國空間治理能力建設在城鎮、農業、生態空間上協調統籌生態治理職能的重要抓手。

從地方政府橫向協調上看，行政區是空間治理最為重要的治理單元[13]。1994年財稅制度改革后，市場機制下各級政府自主意識不斷增強，導致“碎片化治理”[14]、“行為聯邦制”[15]等情況。而分稅制下，地級市為市內生態空間治理作出了巨大貢獻；但作為空間規劃、城市建設最為活躍的區劃單元，地級市增長機器的屬性與內在的、自發的擴展動力，以及外部性的區域生態產品和“搭便車”行為，對區域生態共治產生了巨大的制約。

為了推動區域生態空間治理，國家層面開展了大量探索工作。在流域層面，全國設立7大流域管理機構，統籌協調水利、水資源等開發利用；在發展極核、生態關鍵點等關鍵節點，通過設立國家新區、國家公園、一體化試驗區示范區等方式，壓縮行政管理層級，推動扁平化管理，強化區域生態治理。然而，流域層面作為全國國土空間總體規劃的專項規劃，難以對生態、生活、生產空間進行全域統籌考慮；國家新區、國家公園等節點式、扁平化的管理模式也難以在全國鋪開。各省城市跨界地區生態治理仍需要建立一個共同的框架來推進，省層面也需要對現行生態空間治理工具進行整合優化。

省級國土空間規劃作為新時代區域空間治理的協調平臺，是落實全國國土空間規劃、指導市縣國土空間規劃編制的空間藍圖①詳見2019年《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》。。同時在空間上也需要明確省域城市群、都市圈等區域協調重點地區的空間結構，以及生態屏障、生態廊道和生態系統保護格局②詳見2019年《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》。。為此，本文基于空間治理的視角，在回顧省域層面的空間管制工具、資源管理機制的基礎上，以整合政策工具、構架區域共治平臺為側重點，思考省級國土空間規劃生態共治策略。

2 省域生態共治的空間管制與資源管理制度基礎

2.1 省域生態空間治理回顧： 工具豐富， 有待整合

省域城鎮體系規劃、省級土地利用總體規劃、主體功能區規劃等生態治理空間工具，在空間結構引導、要素傳導管控、配套政策支撐等方面各有側重，為省域國土空間規劃提供了豐富的實施工具。

2.1.1 省域城鎮體系規劃：重格局引導，輕傳導實施

改革開放后，“市帶縣”的改革推進方式強化了傳統城市規劃系統對區域范圍的管控需求。1989年的《中華人民共和國城市規劃法》提出編制“城鎮體系規劃”的要求，1994年原建設部的《城鎮體系規劃編制審批辦法》將城鎮體系規劃分為全國、省、市、縣4個尺度，并提出城鎮體系規劃需要確定保護區域生態環境、自然和人文景觀等內容的原則和措施。1998年原建設部《關于加強省域城鎮體系規劃工作的通知》將空間管制納入省域城鎮體系規劃。1999年《浙江省省域城鎮體系規劃》（1995—2010）作為我國第一個批復實施的省域城鎮體系規劃，提出城鎮分區建設控制、區域城市生態環境保護等要求。同年，《全國城鎮體系規劃》正式啟動編制，2004年上報國務院。2010年原建設部下發《省域城鎮體系規劃編制審批辦法》，同期省域城鎮體系規劃迎來新一輪修編熱潮[16]，并形成“三結構一網絡”的技術范式。

省域城鎮體系規劃由此探索出一條通過劃定空間管制分區、生態安全格局，來描繪生態治理愿景、促進共識形成的規劃方式。然而，由于省域城鎮體系規劃重在引導城鎮人口與功能布局優化，缺乏自上而下的建設用地管控手段，管制分區向市級城市總體規劃傳導時缺乏抓手；生態安全格局愿景式的藍圖描繪缺乏具體的傳導路徑，導致相關規劃內容實施效果不佳。

2.1.2 省級土地利用總體規劃：重分解傳導，輕整體統籌

20世紀60年代，我國針對農業空間，學習蘇聯形成了以“土地整理”為重點的土地利用規劃。改革開放后，經濟迅猛發展，人地關系逐漸緊張。為保障糧食安全、保護耕地，1984年國家計委印發《關于進一步搞好省、自治區、直轄市國土規劃試點工作的通知》。1986年頒布《中華人民共和國土地管理法》并成立國家土地管理局，開啟了我國第一輪省域土地利用總體規劃編制工作，至1993年，各省、自治區、直轄市都編制了國土規劃。1994年《基本農田保護條例》頒布實施。1998年《中華人民共和國土地管理法》修訂并成立國土資源部，開啟了以耕地總量平衡為核心的第二輪國土規劃編制工作。由此我國逐步建立起集體土地征用、國有土地有償使用、土地調查統計、土地用途管制等制度。

省域土地利用總體規劃作為戰略性、指導性的規劃，建立了以耕地保有量、基本農田保護量、建設用地總規模、城鄉建設用地規模等約束性指標為核心的土地利用規劃模式，以及以新增建設用地指標為實施手段的土地管理實施模式。在探索中逐步建立起協調區域發展與土地利用的空間管制工具，如《廣東省土地利用總體規劃（2006—2020年）》在全省劃定允許建設區、禁止建設區和限制建設區3類空間管制區域，并在各級土地利用總體規劃中予以落實。相較于省域城鎮體系規劃，土地利用總體規劃的傳導要求更為明確，要素內涵更加清晰，為省市縣生態空間管制的傳導提供了現實路徑。

然而，省域土地利用總體規劃基于“耕地保護”而生，面對新時代“山水林田湖草沙”生命共同體的保護與修復需求，需要從結構、功能、過程的角度去對生態系統進行分析與評判，對全域全要素的自然資源進行統籌考慮，傳統土地利用規劃的相關技術基礎仍較缺乏。同時，現行土地資源管理的指標體系缺乏針對生態空間治理、自然資源管理的有效指標，難以形成生態空間的現實治理路徑。

2.1.3 主體功能區規劃：重面域政策支撐，輕空間細化落地

1994年分稅制改革以后，為了強化中央宏觀調控能力，中央政府通過強化以“項目”為載體的專項資金來調節央地之間財權與事權的不對稱，但在其實際運行中，“縱向討價還價、橫向相互競爭”等情況可能導致項目制下資源引導的進一步不均衡。同時，發改部門的發展規劃作為項目制的配置依據，即作為“其他各級各類規劃的總遵循”的作用得到不斷強化。2018年《中共中央國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》強化了發展規劃與財政、金融等政策協調機制，延續了項目制作為發展規劃的實施工具，通過編制主體功能區規劃加強對空間規劃的管控與指導作用。

2005年，國家發改委下發《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》，2006年，國家“十一五規劃”正式提出主體功能區概念，次年啟動《全國主體功能區規劃》，標志著“發展計劃”向“發展規劃”的空間介入。至2008年，全國各省、自治區、直轄市完成了主體功能區規劃的編制、修改工作，并通過以行政區為單元，劃定禁止開發區域、限制開發區域等方式，對重要生態空間、農業空間進行保護。在此基礎上，在省域層面形成了以項目投資、生態補償為主導的財政政策，生態功能區的產業政策，環境稅、綠色金融、排污權交易制度等環境政策等多種實施路徑，為生態共治儲備了豐富的政策工具，是目前行政層面落實和傳導政策分區最為務實的管理工具。近年浙江等省探索從主體功能區向生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界細化的實踐，但總體上以行政區為單位進行傳導的主體功能區規劃，對具體空間要素管制能力較弱，從主體功能區規劃到空間要素的傳導仍需進一步完善與強化。

2.2 省域自然資源管理機制： 耕保主導， 統籌不足

進入新時代以來，為實現從耕地保護、建設用地管控雙目標的土地資源管理走向“山水林田湖草沙”自然資源全要素管理，不僅需要觀念上的轉變，更需要在目標管理及配套政策方面進行調整。

2.2.1 耕地保護、建設用地管控的管理目標需要向自然資源全要素保護利用轉變

不同時期的資源管理目標反映了不同階段社會總體的價值判斷與偏好。傳統土地資源管理的目標主要圍繞緩解建設用地供需矛盾、保護和補充耕地，由此建立了以耕地保有量、基本農田保護任務、城鄉建設用地規模、新增建設占用耕地規模等為約束性指標的土地資源目標管理體系。

2018年自然資源部成立，集中了分散的資源管理職能。為實現自然資源全要素管理，需要在管理目標層面評估形成各類自然資源的偏好排序。在社會、經濟、制度和生態環境系統的相互影響下，很難確定基于多目標績效最優的空間結構[17]，基于以耕地保護為最優的單目標管理的政策，難以直接嫁接到自然資源多目標管理的需求中。其實質是保護的理念和管理的邏輯從農業空間不受城鎮空間侵蝕，向生態、農業、城鎮3大空間統籌協調轉變。

雖然國家已經建立森林、公益林、基本草原等保護制度，但“就耕地論耕地”的思維模式在實踐中不自覺地增加了建設用地占用林地、濕地、草地等其他農用地、未利用地的保護壓力，反過來制約了生態空間治理職能的發揮。以林地資源為例，林地是森林生長、維護區域生物多樣性、維育野生動物棲息地的空間載體。自1984年《中華人民共和國森林法》制定以來，逐步建立了以森林覆蓋率、森林年采伐量、林地保有量、占用征收林地年度定額等約束性指標為核心的森林資源目標保護體系。但在具體實踐中，耕地占補平衡制度下增加了經濟發達地區占林開墾、建設的沖動，導致部分不宜耕作的林地轉化為耕地。又如“碳中和”背景下，自然資源碳匯能力作用巨大，領地、濕地固碳潛力遠高于耕地，但是退田還湖、退田還澤的舉措又與糧食安全、耕地保護導向下的耕地資源保護存在空間沖突。

2.2.2 自然資源用途轉用政策路徑有待整合完善，整治動力有待進一步培育

通過保護、利用、修復等手段推動自然資源的高效流動，其基礎在于自然資源用途轉用制度的完善，重在優化功能布局的同時，協調產權人利益關系。傳統自然資源用途轉換政策，由國土、林業、草原、海洋等各主管部門制定，全國層面主要包括農用地轉變為建設用地的農轉用制度，建設用地轉變為耕地的城鄉增減掛鉤，農用地之間的退耕還林、退耕還草、土地整理、土地整治，以及陸域海域之間的圍海填海制度。近年省、自治區、直轄市層面也在積極探索轉用政策的整合，如重慶市基于地票制度探索形成的生態券③重慶于2008年推行地票交易制度。地票是農村集體建設用地進行復墾為耕地后產生的建設用地指標的交易憑證，可在全市城鄉規劃建設范圍內使用。但隨著地票制度的深入開展，發現像飲用水源保護區等生態敏感地區，農村集體建設用地不適宜復墾為耕地，導致這些地區的拆舊復墾與生態修復工作難以開展。為此，2018年重慶市印發《關于拓展地票生態功能促進生態修復的意見》，將地票復墾類型從單一的耕地，拓展為耕地、林地、草地等生態價值用地，形成“生態券”，由此將更多資源和資本引入自然生態保護和修復中。、由浙江省推廣至全國的全域土地綜合整治④2018年浙江推動全域土地綜合整治工作，以整治行動促進土地利用調整，通過“田水路林村”全要素綜合整治、高標準農田進行連片提質建設、存量建設用地進行集中盤活掛鉤、新農村和產業融合發展用地進行集約精準保障、鄉村人居環境統一治理修復，全域優化農村生態、生產、生活空間。、廣東省的拆舊復墾等。但由于傳統上自然資源的碎片化管理，自然資源用途轉用的政策路徑存在大量的政策空白（見表1）和漏洞。例如由于之前國土、林業分屬兩大系統，農轉用預審制度架空占用征收林地審批制度，導致大量林地雖然仍在林地系統的管理保護范圍內，但實際上已經硬底化，成為建設用地。林地資源仍未完全納入自然資源的管控體系中。又如“城鄉建設用地增減掛鉤”等制度要求復墾地塊不得位于河道灘涂，堵死了濱水地區低效用地向未利用地轉性的政策通道。

表1 自然資源土地用途轉用主要政策路徑梳理表Tab.1 Main policy path of land use conversion of natural resources

從自然資源指標化管理來看，除耕地指標、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標已基本形成全國性的調劑交易機制，其余自然資源的調劑制度尚待完善。近年部分省、直轄市開展了一些探索。例如重慶市探索建立以森林覆蓋率為指標的森林橫向生態補償機制、廣東省嘗試碳排放權交易等，為自然資源統籌提供了示范。通過將自然資源指標化，并結合地區公共資源平臺進行交易，為生態共治提供政府項目投資以外的實施路徑。

3 省級空間規劃生態共治策略思考

3.1 編制期構建省域生態結構傳導框架， 上下協調推動生態要素邊界落地

技術上，結合主體功能區規劃、空間管制、要素傳導，構建省域生態結構傳導框架；組織上形成“三下三上”的協同規劃機制推動要素細化落地，多方共定省域生態空間邊界。

3.1.1 技術方面，結合主體功能區規劃明確省域生態結構傳導框架

傳統城鎮體系規劃雖然往往通過生態安全格局框定生態空間結構，以管制分區加強建設管理。但由于缺乏土地利用規劃的指標管控手段、主體功能區規劃的配套政策支撐，導致城鎮外圍生態用地難以得到有效治理。同時傳統城市規劃以規劃區為管控重點，對全域資源管控能力不足。

為此，建議建立健全省—市—縣/鎮生態空間結構傳導框架體系，省級定框架、市級定標準、縣/鎮級定邊界。省級國土空間規劃基于生態評估與分析，確定省級生態空間區域結構、生態廊道、關鍵斑塊和生態修復重點地區，構建自然保護地體系，并以主體功能區為單元明確各地級行政單元生態保護、修復、利用的關鍵要素類型和名錄，確立市縣級國土空間規劃傳導細化的傳導控制指標框架。市級國土空間規劃結合自然資源稟賦特征，確定具體管控數值。縣/鎮級規劃結合地物邊界、權證范圍細化落實管控邊界。如對于跨市連綿的重要山體，省級國土空間規劃以名錄形式明確需要管控的跨市山體，并對其形態、結構等傳導指標要求（如坡度、高程、林地占比等，應納入生態空間管控的標準框架），再在市級規劃確定具體數值，為縣/鎮級國土空間規劃結合山體地貌進行細化優化。

3.1.2 組織方面，以協同規劃突破傳導困境，將規劃傳導從規則向行動轉變

形成“三下三上”的協同規劃機制，通過管控指標和要求從上往下分解，要素、標準、邊界從下往上傳導匯聚的省—市—縣/鎮規劃聯動編制。

其中，“一下”指省級空間規劃向市下發省域生態結構傳導框架（名錄、要素類型、指標框架）；市級國土空間規劃明確具體管控數值和劃定要求，向縣下發，開展市、縣/鎮規劃編制工作。“一上”指在初步成果完成后，由縣向市匯總。“二下”指市級國土空間規劃結合匯總情況出現的普遍問題，動態完善修正管控數值與劃定要求，再次下發縣/鎮。“二上”指縣/鎮結合完善后的管控要求，將生態要素管控邊界上報市匯總，市向省上報。“三下”指省級國土空間規劃基于各市匯總情況，重點考察跨市生態要素的邊界協調情況，對于存在重大偏差問題的，將審查意見向市下發要求改正。“三上”指各市結合省審查意見，進行修正完善后再次上報省級國土空間規劃，由此在省級形成上下協調的生態空間結構要素邊界。規劃批復后，生態空間邊界應作為“一年一體檢、五年一評估”的評估依據，定期評估生態空間保護、利用、修復情況。

3.2 實施期培育完善生態共治動力與路徑

以主體功能區規劃為基礎，整合形成差異化的生態地區財政、產業、績效政策供給。基于國土空間一張圖平臺，建立自然資源富余指標交易制度、存量地區城市更新與修復指標捆綁制度，促進生態修復由政府項目主導走向政府立制、市場參與的新范式。

3.2.1 以主體功能區規劃為基礎，整合形成差異化的生態地區政策供給

以主體功能區規劃為基礎，重點加強省域生態功能主導地區的財政、產業政策供給，落實生態績效考核評價制度。探索建立生態主導地區各類自然資源保有量富余指標區域交易的財政補貼制度，獎勵生態發展區、禁止開發區的生態產品供給。產業政策除指定負面清單以外，加大對參與、投資生態產品供給的相關企業的扶持、稅費減免等政策，帶動社會資本向生態建設投資。按照主體功能區定位，對生態主導地區實行農業發展優先和生態保護優先的績效評價，強化對提供生態產品能力的評價，主要考核水資源開發利用、大氣和水體質量、水土流失、森林覆蓋率、生物多樣性等指標；對農產品主產區，強化對農產品保障能力的評價，主要考核農業綜合生產能力、農民收入等指標。

3.2.2 基于生態治理目標，探索自然資源資產化，培育自然資源保護與修復動力

在傳統的政府項目制投入外，探索自然資源全要素的占補平衡、改造捆綁等機制。

對于處于增量主導的地區，基于《生態系統評估生態系統生產總值（GEP）核算技術規范》等國家標準，結合省域生態稟賦和資源特征，提出省域核算指標在地化系數，細化形成操作性強的自然資產功能量、價值量核算機制⑤生態系統生產總值（GEP）已在全國地市、鄉鎮層面開展豐富的探索。如2021年深圳市舉行GDP核算制度體系建設成果新聞發布會，建立了全國首個完整的生態系統生態總值核算制度體系。目前省域層面的核算體系與標準仍待推動建立。。基于核算結果，提升自然資源占補征收標準，將自然資源生態服務價值內嵌于土地價值（土地出讓金）中⑥目前，該項工作處于試點探索階段。2020年5月浙江省云和縣試點土地出讓領域生態產品價值實現機制，基于生態環境增值，并按照“經濟產出價值+生態環境增值”確定土地出讓起始價。；同時，將征收的款項專門用于省域生態建設。

對于處于存量主導的地區，倡導自然資源資產化，一是加強拆舊復墾的適用范圍，完善生態修復全流量政策路徑，將復林、復園、復草等納入拆舊復墾的政策范圍。二是基于承載力理論，利益平衡下存量地區改造一般會帶來更高的建設強度和居住人口，該增量部分的承載力需求，需要從區域層面加以考慮，探索將生態修復規模指標與存量改造相捆綁，制定容積率獎勵等政策。例如，制定以省域生態修復面積作為舊改捆綁指標進行省內交易的制度：結合主導功能定位，確定地區生態修復面積的權重指標，通過完成異地生態修復，可以在城市開發邊界等區域內通過獎勵容積率、交易建筑面積等方式進行交易，引導社會資本主動進入生態修復領域，培育生態修復的內生動力。

4 討論與結語

4.1 討論

傳統的耕地保護，目標明確且單一，具有明確價值評判體系與技術方法。當自然資源保護從單一目標的耕地保護走向“山水林田湖草沙”全要素多目標的整體性保護時，面臨多目標的現實困境；如何處理各個自然資源目標的偏好性排序，成為制定區域生態共識的首要工作。需要根據規劃目標之間的偏好關系，選擇不同的處理策略[18]，實現生態共治：（1）當出現多個規劃目標，且存在偏好排序，應該采用次序最優處理策略，通過明確該地區最高偏好目標，以統領全局工作。例如對于水源保護地區，應以水源涵養為首要目標，對于其范圍內的耕地、園地等潛在影響應予以管控。（2）當多個規劃目標不存在明顯的偏好排序，應采用帕累托最優策略，尋找非劣解，防止城鄉建設、農用地整治、生態修復等工作對生態環境產生難以逆轉的影響。但如何通過生態、環境、資源管理、城鄉規劃等多學科的協同評估，尋找“非劣解”，仍需學界業界的進一步探索與明確。

4.2 結語

各省國土空間總體規劃的編制工作目前已經進入快車道，整合性的頂層設計的缺乏，“一邊編制、一遍建章”的組織編制模式，也為規劃管理者、編制工作者帶來實際困惑。本文從空間治理視角介入，提出編制期構建省域生態結構傳導框架，上下協調推動生態要素邊界落地；實施期以主體功能區規劃為基礎，完善生態地區特色政策供給、自然資源富余指標交易制度、存量地區城市更新與修復指標捆綁制度等建議，以期為省域國土空間規劃推動區域生態共治提供借鑒。