國土空間規劃中的農業空間規劃內容體系及傳導初探

裴新生 劉振宇 錢 慧

國土空間規劃語境下的“農業空間”，是與“生態空間”“城鎮空間”并列的空間類型，其內涵是指以農業生產、農民生活為主的功能空間[1]。當前各層級國土空間規劃雖正在全面展開，但針對農業空間的系統性規劃尚處在實踐探討階段，在內容體系和傳導關系等方面仍需要結合各地實踐探索予以總結。本文在系統梳理農業空間相關既有規劃的基礎上，從國土空間規劃體系構建的要求出發，結合各層次規劃實踐探討了省市縣鄉四級國土空間（總體）規劃中農業空間規劃的內容重點、體系關系和傳導框架，以期對國土空間規劃編制體系的完善特別是農業空間相關內容的編制實踐提供參考。

1 國土空間規劃語境下的農業空間規劃

1.1 規劃的重要性

農業空間承擔了落實糧食安全和鄉村振興兩大重要的國家戰略任務，其高質量發展是保障我國糧食安全、推進農業現代化和解決“三農”問題的重要支撐。同時，農業空間本身是一個復雜的動態系統。在城鎮化的大背景下，農業空間內部的農民、農村和農業都處于一個不斷轉型變化的過程中，并且這三者之間的變化是相互關聯和相互影響的。這就決定了農業空間的動態性、復雜性和系統性。同時，農業空間是生態空間和城鎮空間之間的過渡性空間，是一個兼具保護與發展需求的空間，在農業生產和農村生活的主導功能之外還承擔著一定的生態維育和服務城鎮的功能。因此，農業空間的高質量發展對整個國土空間的高質量發展意義重大，對農業空間開發、保護和利用的科學統籌安排也是國土空間規劃的重要任務。

1.2 規劃的目標

農業空間規劃的目標是保障農業空間的糧食生產能力，提升農業空間的質量和效率，為農業和農村的現代化發展提供空間支撐。農業空間規劃的任務是要在合理判斷城鎮化和發展階段的背景下，識別農業空間內部農業、農村和農民發展的關鍵問題及其在空間上的體現，以及農業空間與生態、城鎮空間的矛盾沖突，在規劃期內尋找面向一定發展目標的科學合理且可行的農業空間內部人口、產業和土地等要素的匹配關系和空間組織模式，提出實現這種模式的空間策略。

2 既有規劃中的農業空間相關內容回顧

2.1 發展規劃

傳統意義上涉及農業空間的發展規劃以主體功能區規劃和鄉村振興規劃為代表。主體功能區規劃主要是在省級以上層級制定①部分地級市也編制主體功能區規劃，但并未在全國范圍普及。，重點是界定發展單元的主體功能、目標和發展政策，其中農業空間相關的內容主要包括農業發展的戰略布局，農產品主產區的市縣劃定及相應的發展目標和政策重點。新一輪鄉村振興規劃的特點是自上而下、政府推動、財政支持[2]，其編制基本上貫穿國家及省市縣鄉各個層級，以目標和政策安排為主。

2.2 城鄉規劃

原城市規劃體系側重于對建設空間和非建設空間的區分，重點關注對建設空間的安排[3]。隨著城市規劃向城鄉規劃的轉型，對非建設空間的關注增多，但本質上仍然傾向于將農業生產空間和以村莊、集鎮為主的鄉村建設空間分而治之。在鄉村非集中建設地域，保護管控的剛性傳導機制相對較弱[4]。

城鎮體系規劃幾乎不涉及對農業空間的直接安排。市級及以下層級的總體規劃側重于對農村建設空間的安排，包括鎮村體系、村莊布局、設施配置等方面。除了永久基本農田作為建設空間拓展的限制性要素外，一般的農業生產空間通常被作為“圖底”背景環境看待。隨著規劃對城鄉統籌和鄉村振興的關注，通常會將農業空間劃分為差異化的發展分區，并以類似政策區形式的“結構性”圖紙表達，對農業的發展有一定的引導，但由于分區缺乏科學支撐，實際中很少能真正實施。以農村地區為主要規劃對象的鄉規劃和村莊規劃的內容也集中于各類建設用地的布局和建設要求以及資源保護和防災減災等方面的具體安排。

2.3 土地利用規劃

根據《中華人民共和國土地管理法》，土地利用總體規劃的重要任務是通過指標和邊界的層層下傳，對耕地和永久基本農田的數量和范圍進行保護。因此，土地利用總體規劃中涉及農業空間的重點內容包括落實上級確定的耕地和永久基本農田保護任務并向下分解相關保護指標、優化農用地結構、劃定農業生產相關用途分區、確定農用地和村莊土地整治重點等。土地利用專項規劃體系中涉及農業空間的部分主要包括基本農田保護規劃、土地整理規劃、土地復墾規劃等。

2.4 農業部門規劃

農業部門規劃以農業區劃為代表，主要在國家和區域層面編制，早期規劃的主要任務是揭示我國農業自然資源的時空分布規律和農業生產的地域分異規律，從而對農村產業結構和布局提出發展建議，促進農業生產力的合理配置[5]，包括農業自然條件區劃、農業產業區劃（如茶桑果種植區劃等）、以地域分異為主的綜合農業區劃和農業技術改革區劃[6]。21世紀以來，農業區劃的發展趨勢開始向重點培育優勢農產品和優勢產區轉變[7]。地方層面的農業部門規劃類型比較多元，包括現代農業、特色農業、都市農業等各類農業現代化相關主題的規劃[8]。

2.5 既有規劃的不足與問題

從對原有相關規劃中農業空間的內容回顧可以看出，各類規劃對農業空間的安排都是從部門的工作重點出發，或側重于宏觀政策導向，或側重于產業布局，或側重于建設空間形態，或側重于耕地保護，尚未形成一個對農業空間進行整體思考和統籌安排的綜合性規劃。此外，從傳導的角度來說，土地利用規劃強調自上而下的剛性傳導，以指標和邊界為主要傳導方式，上級規劃對下級規劃的約束性較強。發展規劃、城鄉規劃和農業部門規劃的傳導則以戰略指引和結構性引導為主，自上而下傳導的剛性偏弱，彈性更大。

3 國土空間規劃體系與農業空間規劃任務

3.1 國土空間規劃體系構建的要求

國土空間規劃體系構建的目標是優化國土空間的組織模式和資源配置。國土空間規劃體系構建的要求，一是對國土空間全域全要素的全覆蓋，強調“橫向到邊、縱向到底”；二是與事權對應，不同層級規劃的內容各有側重，編制深度也應有所差異：國家級重戰略，省級重協調，市級則兼具協調性和實施性，縣級和鄉鎮級重實施；三是強調自上而下的傳導與落實，上級規劃要明確對下級規劃的傳導要求，下級規劃不得突破上級規劃的管控要求。國土空間規劃的核心是要實現國家戰略引領與剛性管控的落實[9]，首先要體現國家意志，將國家糧食安全等底線約束的要求和可持續發展等戰略導向通過指標等方式逐級傳導，最終實現國家管控與引導的落實。

3.2 現行國土空間規劃政策和技術文件的農業空間規劃內容

從省市兩級國土空間規劃的規范性審查要點來看，省級涉及農業空間的內容主要包括耕地保有量和永久基本農田保護面積兩項約束性指標、鄉村空間布局和促進鄉村振興的原則和要求，以及城鄉公共服務設施配置要求3個方面；市級的審查要點主要提出要對省級要點進行深化細化，未新增內容[10]。

從《省級國土空間規劃編制指南（試行）》（以下簡稱“《省指南》”）和《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》（以下簡稱“《市指南》”）來看，省級規劃中農業空間規劃的內容重點是明確主體功能、農業空間的戰略格局，制定目標指標和要求。市級規劃中農業空間規劃的內容主要可以總結為目標、空間和支撐3個方面[11]（見表1）。

表1 市級國土空間總體規劃中農業空間的內容Tab.1 The planning contents of rural space in municipal territory spatial planning

總體來看，《省指南》中的農業空間規劃內容是“政策性”強于“空間性”，《市指南》則側重于表達農業生產空間和生活空間的布局以及設施和行動等方面的要求，但對于農業現代化轉型等一些農業空間的變化趨勢響應不夠。部分地方技術標準給出了一些導向，如在農業生產空間方面，重點強調對農業現代化發展空間支撐的要求，提出現代農業集中發展的重點區域、各類農業產業平臺的位置和規模的安排等規劃內容②《浙江省市級國土空間總體規劃編制技術要點（試行）》和《江蘇省市縣國土空間總體規劃編制指南（試行，征求意見稿）》。，然而具體要求尚不明確。但不管是省級還是市級，現有技術標準基本是將農業空間規劃內容切分為生產空間和村莊兩大部分，沒有將農業空間作為一個集生產、生活于一體的有機整體系統看待。此外，各層級規劃內容之間的傳導關系也不明顯。

3.3 農業空間規劃內容體系構建的總體思路

首先，各級國土空間規劃中農業空間規劃內容應該形成一個自上而下從目標、空間到行動逐級深化的完整體系。對應于不同層級政府的管控事權和規劃特征，各層級的農業空間規劃內容應有所差異。我國農業空間區域性差異較大，省級規劃中農業空間規劃除了協調性還應當具有戰略性的特征，針對農業空間自身的特征和趨勢，明確省內農業空間發展的戰略指引。市級規劃中農業空間的規劃內容主要在市域層面。在我國大部分地區實行的“市管縣”體系下，市級政府針對市域的事權重點是協調，農業空間管控的事權在縣級政府。因此，市級規劃中農業空間規劃內容側重于結構性管控，縣、鎮級規劃中農業空間規劃的內容以實施性為主。雖然各層級農業空間規劃內容各有側重，但上下層級之間必須可傳導、可反饋，如省級確定耕地保護和鄉村布局的要求必須在市級規劃中細化落實，市級確定的永久基本農田指標必須在縣級落實并劃定保護邊界，市級確定的農業平臺縣級必須按要求落實等。

其次，農業空間規劃是一個綜合的系統工程。農業空間是一個涉及生產、生活的完整系統，對農業空間的安排應該統籌考慮其內部人地產之間關系，如村莊布局要與人口規模、結構變化和農業產業結構調整統籌考慮。同時，農業空間規劃應該與生態空間與城鎮空間協同考慮，如城鎮空間周邊農業空間在生產空間的配置上要考慮服務城鎮的功能需求，對重要生態地區農業空間要同時考慮其承擔的生態功能維育要求等。

4 各層級規劃中農業空間規劃內容重點與傳導要求

4.1 各層級規劃的內容重點

4.1.1 省級規劃以政策制定為主省級規劃兼具戰略性、綜合性、協調性和約束性，需要對重大戰略做出空間響應，統籌省域全要素空間治理、統籌多層面價值需求，并有效傳導國土空間管控要求[12]。省級農業空間規劃應以政策引導為主，其內容側重于確定目標（指標）、空間的戰略布局和支撐體系的規劃導向。規劃需要落實全國耕地和永久基本農田保護任務、體現主體功能，從鄉村產業發展、鄉村建設用地總量、耕地和永久基本農田保護等方面確定目標及規劃指標；結合各省農業生產特點，明確農業戰略布局；結合鄉村振興，提出不同主體功能區的農業發展方向、村莊分類和布局優化的導向，以及設施配置、農業空間綜合整治的目標及導向性要求。以四川省某省級次區域規劃③四川省針對省域面積廣闊、省內地區差異大的特點，在編制省級國土空間規劃的基礎上增加了省級專項規劃即五大次區域國土空間規劃的編制，作為對省級國土空間規劃的補充。為例，農業空間規劃的重點是分解耕地及永久基本農田保護指標、識別重點區域并明確劃定要求；從當地農牧業生產條件出發，謀劃高原特色農產品生產戰略布局；針對該地區以生態保護為主的主體功能協調農牧業開發與生態保護的關系，依據自然本底特征、農牧民生產方式、鄉村居民點區位特征及設施配置條件，識別就地城鎮化、適度干預就地集聚、勞動力雙棲型就地城鎮化和牧民定居等模式，提出鄉村人口分布優化和鄉村居民點布局優化的導向（見圖1-圖2）。

4.1.2 市級規劃重點針對“域”，體現協調性市級規劃中的農業空間規劃需要充分發揮協調性并有效指導縣級規劃的編制，側重于確定目標（指標）、空間結構性布局和支撐體系的配置要求。目標（指標）方面重點是承接省級規劃確定的相關目標（指標）并向縣級規劃分解；根據省級規劃確定的主體功能和農業戰略布局，確定農業現代化的方向和空間組織模式，明確包括規模農業、都市農業和特色農業等在內的農業生產空間的結構性安排；提出與農業生產空間相匹配的村莊分類和布局優化要求；劃示農田保護區和鄉村發展區在內的農業類規劃分區；確定各類基礎及服務設施的配置要求和包括重大行動、重點空間在內的農業空間綜合整治要求。以中部某市為例，農業空間規劃在落實省級戰略確定的耕地和永久基本農田保護目標并以“雙評價”為基礎向縣級分解，以及在劃定永久基本農田集中區的基礎上，劃分以糧食生產為主的現代農業片區、特色農產品生產為主的特色農業片區、都市農業片區、種養結片區和休閑農業片區等差異化的鄉村產業分區，作為土地資源配置、村莊分類引導及其他政策制定的依據之一。如現代農業片區以加快農業生產規模化為基本導向，引導鄉村人口適度集聚，區內村莊以集聚發展類和整治提升類為主；休閑農業片區、特色農業片區應有一定數量的特色保護類村莊，為鄉村旅游業的發展奠定基礎（見圖3）。

4.1.3 縣級規劃實現管控的空間落實

縣級國土空間總體規劃側重于底線管控的落實，以及地方發展與國家戰略和政策框架的協同[13]。縣級是管控實施的抓手，農業空間規劃需要在此層級實現管控要求的空間落實。因此，除目標（指標）的落實分解之外，縣級規劃中農業空間規劃的重點任務還包括提出各類農業生產空間和產業平臺的布局安排，確定鎮村體系及村莊分類，劃定農田保護區和鄉村發展區兩類規劃分區，明確鄉村生活圈及設施配置標準，確定高標準基本農田建設、農用地整治、村莊整治等重大行動及其重點空間范圍等。如西南某縣國土空間總體規劃，在劃定了農業生產空間邊界并明確了農業產業平臺布點和管控要求的基礎上，完成了縣域村莊分類和生活圈的配置方案（見圖4-圖5）。

圖5 西南某縣級規劃城鄉生活圈配置Fig.5 The urban-rural public service circle planning of a county in southwest China

4.1.4 鎮級規劃落實各類任務，劃定空間邊界鎮級規劃上承縣級國土空間總體規劃，下引詳細規劃，要落實縣級規劃的安排并面向具體的實施，在一些地區可直接作為實施鄉村管理的依據[14]。鎮級規劃中的農業空間規劃需要嚴格落實上位規劃確定的規劃目標（指標），完成耕地和永久基本農田的圖斑落位，以及劃定農業生產基地、農業生產服務區等農業產業平臺和村莊建設等空間邊界，并將上位規劃確定的鄉村支撐體系中涉及農業空間整治、農田建設任務等行動安排落地。如東部某鎮級規劃的空間布局方案，不僅落實了糧食、特色林果等農業生產基地的空間邊界，也明確了農業生產服務平臺的空間邊界，同時還劃定保留村莊的邊界，并在現狀的基礎上標示搬遷撤并類村莊的空間分布（見圖6）。

圖6 東部某鎮級規劃空間布局方案Fig.6 The planning spatial layout of a town in east China

4.2 各層級規劃內容的傳導關系

不同層級農業空間規劃從內容來看，均包括目標（指標）、空間及支撐體系3大板塊，上下層次規劃的內容存在清晰的傳導關系。其中，目標（指標）的傳導以定量的逐級分解和主體功能的逐級深化為主要的傳導方式。空間的傳導包括底線、分區和分類3項核心內容的傳導。對于耕地及永久基本農田保護這一項底線管控型的內容，省級規劃確定全省的保護目標（指標）并向下分解；市級規劃進一步將保護目標（指標）向縣級規劃分解并劃示永久基本農田集中區作為縣級劃定永久基本農田保護區的指引；縣級規劃進一步向下分解保護目標（指標）并劃定永久基本農田保護區；由鎮級規劃承擔耕地及永久基本農田保護圖斑空間落位的具體工作。空間分區的傳導遵循由格局、結構、布局再到邊界的逐級深化，省級規劃通過制定農業生產空間格局來明確對全省農業生產空間的戰略性安排；市級規劃在省級規劃的指導下進一步深化，在市域范圍內協調農業生產關系，對全市的農業生產空間做出結構性安排；縣級規劃承接市級規劃的結構性要求，完成基地、平臺等各類農業生產空間的空間落位；最終由鎮級規劃確定管控的空間邊界。分類的傳導則遵循由要求向分類再向邊界的傳導路徑，省級規劃確定全省村莊分類的基本導向，由市級規劃明確分類要求，在縣級規劃中確定鎮村體系和具體的村莊分類，最終在鎮級規劃中落實村莊建設管控邊界。支撐體系相關內容的傳導也遵循由導向到要求再到空間和任務落實的路徑（見圖7）。

圖7 農業空間規劃內容的傳導關系Fig.7 The conduction of rural planning contents in territory spatial planning system

5 結語

在國土空間規劃背景下，如何通過規劃編制和實施促進農業空間高質量發展，成為國土空間規劃無法回避的問題。在國土空間規劃體系中，農業空間規劃的內容應該是自上而下不斷深化落實的體系，各級規劃的內容應各有側重。省級規劃以目標和戰略引導為主，市級規劃在省級目標戰略落實的基礎上形成結構性管控，縣級應在市級基礎上進行空間深化和落實，鎮級是對縣級的補充和落實。

我國幅員遼闊，農業空間在自然地理、生產資源、發展階段等各個方面都有著巨大的區域差異，不同的農業空間面臨的問題和發展的趨勢不同，其規劃的任務和內容也應有所差異。本文針對農業空間的一般特征，對省市縣鄉各級農業空間規劃的內容和傳導要求進行了探索。但如何在農業空間規劃中更好地回應區域特色和差異性，更有效地指導實踐，還需要深化研究。同時，考慮到農業是一個廣義的范疇，包含農林牧副漁等相關內容，本文重點對以種植業為主的陸域農業空間內容與傳導的研究為主，對于各層級規劃中林業、漁業等其他陸域、海域農業空間的內容體系和傳導還需要進一步補充研究。