治理能力現代化導向下的控規審批制度改革研究*
——基于廣州市城市規劃委員會的探索與實踐

劉 濤

1 研究背景和意義

控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）作為城市規劃實施的重要抓手之一，是規劃治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，因而關于控規的審批和實施管理一直是規劃治理體系和治理能力的重要因素，相關研究也成為規劃理論界和實踐領域不斷探討的熱點話題。當前關于控規改革的相關研究較為豐富[1]，已有研究從問題導向[2-4]、目標導向[5-7]、實施導向[8-9]3個維度進行了比較詳盡的理論探討，并重點聚焦控規的剛性與彈性問題[10]，解決規劃的權威性和應對市場彈性的矛盾。但從控規審批的具體實施操作角度研究控規改革的研究較少[11]。在當前國內主要城市都推行規劃委員會（以下簡稱“規委會”）制度、負責控規審批（審議）的大背景下[12]，從規委會的角度研究控規改革無疑是一個較特別的方向和視角。因此本文拋磚引玉，嘗試從規委會的視角探討控規審批制度改革①按照現行相關管理規定，控規審批最終由市縣人民政府批復，這里主要指行政性批復。實際上大多數城市都會先進行技術審查，一般由規委會實施扎口（在此之前還會有規劃管理部門的內部審查等），通過技術審查后再轉入行政審批。在控規審批過程中，由規委會進行的技術審查是最核心、最關鍵的環節。因此，本文研究控規改革，重心聚焦于由規委會主導的技術審查這個環節。，并以廣州市作為實踐案例進行實證研究，以期為新時代國土空間規劃背景下的控規審批制度改革提供相關建議和參考。

2 廣州市城市規劃委員會的探索與實踐

2.1 基本概況

廣州市是國內較早成立規委會制度的城市之一[13]413，廣州市城市規劃委員會經歷了“起步摸索—持續實踐—改革深化”3個階段，通過不斷分解規委會職能、新設專業委員會來加強對控規審議的精細化管理。作為超大城市的典型代表，廣州市在規劃治理體系和治理能力現代化的摸索與實踐中，不斷優化規委會的內部機構，進一步明確職能分工。綜合來看，廣州市城市規劃委員會內設機構和組成人員每5年1個任期，至今經歷了3個階段。

2.1.1 初創摸索階段（2006—2011年）

廣州市城市規劃委員會于2006年成立。借鑒當時香港等城市的經驗，內部機構包括城市規劃委員會（以下簡稱“大規委”）、下設的發展策略委員會（以下簡稱“策略委”）和建筑與環境藝術委員會（以下簡稱“環藝委”），以及負責處理日常事務的辦公室。

大規委承擔4項職能，分別是：①審議城市發展戰略規劃、市域城鎮體系規劃、城市總體規劃（含近期建設規劃和專項規劃），提出審議意見；②總體趨勢是下降趨勢，2013年出現了反彈但之后的5年一直呈現下降趨勢，表明從第二屆規委會開始的內設機構優化改革逐步取得成效。對城市發展、公眾利益有重大影響的規劃草案、調整方案進行審議、表決；③對經策略委、環藝委審議的規劃草案，認為需提交大規委進行審議、表決；④城市人民政府授予的其他職責。

策略委承擔6項職能，包括：①審議分區規劃草案，提出審議意見；②根據大規委的授權，對一般地區的控規等規劃草案、調整方案，進行審議、表決，或進行初步審議，提出初步審議意見，提交大規委進行復審；③對在城市規劃區范圍內，因國家、省、市重點建設項目或重要的公益性項目需要使用土地，但尚未編制控規的地塊的規劃設計條件進行審議；④對城市重大項目的選址，提出審議意見；⑤對涉及控規以上層次的規劃方面的地方性技術規則、規定等提出審議意見；⑥城市人民政府和大規委授予的其他職責。

環藝委主要承擔5項職能，包括：①對城市設計與建筑設計方面的地方性技術規則、規定等提出審議意見；②對城市重點地段的城市設計草案及調整提出審議意見；③對影響城市景觀的建筑物、構筑物設計草案及調整提出審議意見；④對城市重點地段的環境工程項目提出審議意見；⑤城市人民政府和大規委授予的其他職責。

2.1.2 持續實踐階段（2012—2016年）

第二屆廣州市城市規劃委員會于2012年成立，在第一屆的基礎上，對內部機構進行了重組和優化，主要特點是對大規委進行權限分解并新設專業委員會承擔大規委分解的職能。其中，大規委整合了第一屆的大規委和策略委的職能，并新增2項職能（對廣州市城市規劃年度計劃進行審議、為市政府提供決策咨詢建議），同時部分職能分解到主任委員會（以下簡稱“主任委”）、城市交通及市政設施委員會（以下簡稱“交通市政委”）。撤銷策略委（相關職能調整到大規委）。新設立主任委，承擔從大規委分解的職能和原策略委的部分職能，具體包括5項職能：①對除容積率、用地功能調整以外的重大規劃決策事項進行審議；②對規劃用地性質由經營性用地調整為公益性用地的議題進行審議；③對城市重大項目的規劃選址進行審議；④對不宜公開的涉密議題進行審議；⑤城市人民政府和大規委授予的其他職責。環藝委保留并新增1項職能（為廣州市政府提供決策參謀咨詢建議），并細化部分職能（見表1）。新設立交通市政委，職能從第一屆的大規委和策略委相關職能分解出來，具體包括2項職能（見表1）。新增專家顧問小組。辦公室職能不變。此外，部分議題授權專業委員會終審。

2.1.3 改革深化階段（2017年至今）

第三屆廣州市城市規劃委員會于2017年成立，在第二屆規委會基礎上，進一步對內部機構進行優化，核心思想是繼續分解大規委職能，繼續新設專業委員會承擔大規委分解的職能。其中，大規委對控規審議職能進行分解，只對城市重點功能片區的控規和城市設計草案進行審議；其余的控規審議下放到新成立的地區規劃和城市設計委員會（以下簡稱“地區委”）與城市更新專業委員會（以下簡稱“更新委”）。主任委新增“對城市重大規劃事項進行行政協調”的職能，并增加從第二屆的大規委分解的3項職能（見表1）。撤銷環藝委，相關職能并入地區委和更新委。交通市政委新增3項職能（見表1），新設立地區委，承擔從第二屆的大規委審議控規職能以及環藝委的相關職能，包括：①對片區規劃、控規、規劃設計條件論證、城市設計、城市重要景觀地段的建筑設計、景觀設計、公共藝術設計草案進行審議；②大規委授予的其他職責。新設立更新委，承擔第二屆的大規委審議控規職能及環藝委的相關職能，包括：①對城市更新片區（項目）的控規調整草案進行審議；②大規委和廣州市城市更新工作領導小組授予的其他職責。辦公室負責處理日常事務保持不變。

表1 廣州市城市規劃委員會的內設機構和職能變化情況一覽表Tab.1 The change of internal organizations and functions of Guangzhou Urban Planning Committee

2.2 發展特點

優化內設機構、下放審批事權、加強科學性論證，始終貫穿廣州市城市規劃委員會改革的主線。

2.2.1 內設機構不斷優化，各專業委員會分工進一步明確

中新社報道，國家醫保局決定在全國范圍內開展打擊欺詐騙取醫療保障基金專項行動“回頭看”。“回頭看”聚焦三個重點領域：一是醫療機構，二是零售藥店，三是參保人員。

廣州市城市規劃委員會成立以來，不斷優化內設機構，先后設立主任委、交通市政委、地區委、更新委等專業委員會，分別承擔審議涉密議題、交通市政、控規和城市設計、城市更新片區控規調整等職能，通過合理分工，優化控規審批效能。從歷年開會頻率和審議議題數量看，隨著內部機構不斷優化，廣州市城市規劃委員會召開會議次數和審議議題數量總體呈現不斷下降趨勢，其中大規委的會議次數和審議議題數量也呈現不斷下降趨勢②（見圖1-圖2），各專業委員會則承擔了相應的職能。

圖1 廣州市城市規劃委員會成立以來每年召開會議總數和大規委召開會議數量Fig.1 The total number of annual meetings and the number of meetings held by the major planning committee since the establishment of Guangzhou Urban Planning Committee

圖2 廣州市城市規劃委員會成立以來每年審議議題總數和大規委審議議題數量Fig.2 The total number of issues deliberated and the number of issues deliberated by the major planning committee each year since the establishment of Guangzhou Urban Planning Committee

2.2.2 市級下放審批權限給重點地區和重大平臺，提升審批效能

為貫徹落實國家行政審批制度改革和“放管服”要求，廣州市自2017年以來，先后下放了廣州空港經濟區、黃埔區、增城區的控規審批權，以上地區的控規審批由相應的區自主審批，報市政府備案即可。

同時對其余區，由市政府委托將產業區塊內控規深化及優化的審批權，基礎設施類、公共服務類、產業區塊內工業用地控規局部修正的審批權，以及控規初審權下放。廣州市通過下放市級控規審批權限給重點地區和重大平臺，大幅提升了控規審批效能。

2.2.3 前置控規必要性論證，從源頭把控規劃編制質量

2017年以來，為緩解廣州市城市規劃委員會承擔審議控規議題的任務量超重，加強控規調整的嚴肅性和科學性，廣州市設立了控規必要性論證程序，要求控規調整前，必須把必要性論證工作作為前置性條件。

控規必要性論證的具體程序包括：申請單位編制必要性論證報告，相關區審查通過和公示，報送廣州市城市規劃委員會辦公室，市規劃主管部門報請市政府同意，經過上述程序后才能正式啟動控規調整工作。2017年以來，控規必要性論證程序的實施，既緩解了廣州市城市規劃委員會的運作壓力，也有利于促進控規調整和編制的科學性。

2.3 結構性問題

通過優化內設機構、下放審批事權、前置必要性論證等程序，廣州市城市規劃委員會的改革取得了良好的效果，但由于僅僅注重制度供給端的改革，因此在需求端（市場和下級政府）等方面仍然存在一些結構性的問題亟待破解。本文認為主要包括以下4個方面。

2.3.1 剛性和彈性的矛盾

2.3.2 整體利益與局部利益的矛盾

無論是基于市場需求，還是基于政府提高片區土地價值的考慮，目前的控規調整，不管是為了平衡改造成本的舊城改造，還是為了新區開發，往往以提高片區平均容積率為主要目的[13]416。雖然從單個控規調整案例來講，確實可以帶來片區形象、景觀品質、競爭力等方面的全面提升；相關的配套設施也可以通過周邊和區域來統籌解決，局部利益確實得到明顯改善和提升。但從全市統籌的角度考慮，每個片區開發強度的提升最終將導致全市整體的開發強度不斷提高。而全市的資源環境承載能力是有限的，其帶來的結果就是全市的開發容量不斷逼近“天花板”，局部地區或全市屆時會突破已有資源環境的承載能力，后果是城市整體的利益都將受到損害。

2.3.3 市與未下放權限區的事權邊界不清晰

對目前尚未下放控規審批權的區而言，在具體的控規調整案例中，究竟是不是所有情形都需要經過市級政府審批？不涉及核心指標和剛性管控要求的局部邊界細微調整或本身屬于區級管理權限的內容修正等簡單情形是否可以直接由區級政府進行審批通過？諸如上述類似問題，實質上就是以往市級政府與區級政府關于控規調整和審批的權限邊界界定不清的問題，如果全部一刀切由市級政府審批，將使審批鏈條和周期變長，降低審批效率，導致民生項目等難以盡快落地，影響規劃實施。

2.3.4 市與已下放權限區的聯動不足

針對目前已下放控規審批權的區，如何在保障區里自主審批權的同時，傳導好市級層面關于控規的強制性要求，讓剛性要求在區級層面得到貫徹落實，也是目前廣州市城市規劃委員會權限下放實際過程中遇到的一個現實問題。目前，廣州市城市規劃委員會普遍采用的方式是，由廣州市城市規劃委員會辦公室派工作人員列席相關區的區級規委會審議會議現場，進行形式上的監督。然而由于獲得下放權限的區往往沒有事前征求市級主管部門意見和對強制性內容進行符合性論證，如若確實有違背市級規劃剛性約束內容的情況該如何進行整改，整改后的落實是否到位等問題，都缺乏相應的保障機制。

3 治理能力現代化導向下的控規審批制度改革建議

3.1 改革要求

《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》要求，“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系……深入推進簡政放權、放管結合、優化服務，深化行政審批制度改革……賦予地方更多自主權，構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系”。

從規劃領域看，治理能力現代化同樣也是新時代國土空間規劃背景下，規劃實施管理的重要要求。從廣州市的探索與實踐看，不同層級控規審批的權限劃分，剛性管控和彈性預留的考慮、整體與局部利益協調等仍然是當前控規改革的重要方向，也是實現規劃治理能力現代化的客觀要求。

3.2 改革目標

借鑒廣州市城市規劃委員會運作10多年來的經驗，本文認為需要構建“事權清晰、放管結合、科學高效”的控規審批體系，推動實現規劃治理體系和治理能力現代化。

一是要合理界定不同層級政府間的管理權限。市級政府不能對控規涉及的內容進行“包辦”，一桿子管到底，也不能完全“放任自流”。市級規劃主管部門負責市級權限范圍內的規劃管理，區級規劃主管部門負責區級權限范圍內的規劃管理，市、區各盡其責，最終實現市、區共管，協同治理。

二是要理順市場和政府的關系。“該放就放”，要把該放的權力（控規中不涉及強制性、剛性、底線性的相關內容）放手；“該管則管”，要加強對控規中強制性、剛性、底線性內容的監管；實現政府不越位、不缺位。

三是要對相關程序進行優化。一方面要考慮為應對市場不確定性，對非強制性、非剛性要素的調整，要在一定的規則和空間范圍內簡化程序。另一方面涉及剛性、原則性內容的調整，應設置必要性論證等前置程序，避免行政和技術資源的浪費。

3.3 改革建議

結合廣州市城市規劃委員會在控規審批中的“得與失”，在規劃治理能力現代化的要求下，本文初步提出以下4個方面的改革建議。

3.3.1 優化控規編制技術，增加空間層級，明確控規調整和豁免程序的邊界

針對控規管理剛性和彈性的矛盾，要直面問題的根源，從控規編制入手，改革現有編制技術體系，鎖定剛性，預留彈性。其中，底線性、剛性、強制性要素和要求要一以貫之傳導到最下層的空間層次，體現上級管控意圖。建議增加中間層次的空間管理層級，在其之下預留各類非強制性、非剛性、非底線性內容的接口，作為基層政府的事權和彈性管理的對象。在中間層次空間管理層級之上的控規調整需要通過控規調整程序，并前置必要性論證等程序，強調控規的嚴肅性和權威性；中間層次以下的非強制性、非剛性、非底線性內容調整，建立豁免控規調整機制，通過簡單的局內程序即可完成。

3.3.2 依托空間信息管理平臺，建立以片區為基本單元的開發容量平衡機制

針對單個控規調整可能帶來全市整體利益與局部地區利益沖突的問題，建議依托國土空間信息管理平臺，合理劃定開發容量平衡片區（每個平衡片區由若干個完整的控規編制單元組成），以劃定的平衡片區為基本的開發強度管控單元，統籌研究合理確定每個片區開發建設容量。在片區內部，因控規調整涉及開發建設總量調整的，原則上要在片區內部實現建設量平衡，一般情況不得在片區外部進行平衡，通過片區開發建設強度鎖定的方式，實現整體利益與局部利益的協調與兼顧。

3.3.3 針對未下放審批權限的區，合理劃分市、區事權，收放結合

對未下放審批權限的區，近期要通過劃分市、區事權，建立市、區協同共管機制。長遠來看，建議將市級審批權限下放作為未來方向。在市、區協同共管中，市級層面抓剛性要素、底線要素和市級事權的管控，涉及上述相關要素的調整，必須走控規調整程序，報市級政府審批。而其他的彈性要素或區級事權的內容，建議豁免控規調整程序，由區政府負責審批并報市政府備案即可。

3.3.4 針對已下放審批權限的區，加強市級層面在事前事中事后的全過程指導和參與

對已下放審批權限的區，市級層面要強化對下放審批權限的區在業務方面的指導，完善事前審查、事中列席、事后備案和監督檢查等全過程參與機制。在控規審批前要求區級規劃主管部門就控規調整方案主動征求市級規劃主管部門的意見，在區級規委會審議會議中市級規委會辦公室要全過程參與并提出指導意見，會后要將區級政府審批成果報送市級規委會辦公室備案核查，切實保障市級層面的剛性要素、底線要素、強制性要素等管理要求在區級政府審批的控規調整方案中傳導到位。

4 結語

筆者認為，建立“事權清晰、放管結合、科學高效”的控規審批體系，是規劃治理體系和治理能力現代化的必然要求，廣州市作為國內較早成立規委會的城市，多年來一直在為實現上述目標進行不斷的探索和實踐，并提供了“細化完善技術審查機構內部職能分工、實施控規必要性論證作為控規調整的前置程序、下放重點片區審批權限”等相關實踐經驗。

實際上，從廣州市的實踐看，協調好剛性和彈性問題仍然是控規審批中遇到的重點和難點，也是治理能力現代化導向下未來控規審批制度改革的核心研究方向，建議下一步加強上述相關內容的研究，進一步支撐控規審批制度改革。當前廣州市正在開展區級規劃以下編制單元規劃的探索工作，嘗試在單元規劃下設立街區和街坊2個空間層級，實現市、區權限的科學合理劃分和放管結合改革，以期解決控規審批面臨的剛性和彈性之間的平衡問題。