中國建設自由貿易試驗區的機遇與立法挑戰

王冠璽

一、引言

為了加快形成中國的國際貿易達到自由化、法治化、國際化、便利化的營商環境和公平統一高效的市場環境。2019年6月28日習近平在G20峰會上發表了《攜手共進，合力打造高質量世界經濟》講話，宣布對外開放五方面重大舉措，其中在“進一步開放市場”方面中，涉及了“新涉六個自由貿易試驗區”“增設上海自由貿易試驗區新片區”(1)上海自由貿易試驗區是在上海洋山保稅港區、外高橋保稅區，以及浦東機場綜合保稅區的既有條件上持續推進。“加快探索建設海南自由貿易港進程”；在“主動擴大進口”方面中，則涉及“進一步自主降低關稅水平”“努力消除非關稅貿易壁壘”等。上述幾項重大舉措，均直指中國自由貿易試驗區的建設。(2)《圖解G20大阪峰會：習近平宣布對外開放五方面重大舉措》，新華網http://www.xinhuanet.com/world/2019-06/28/c_1210173142.htm，2020/8/11查詢。

實際上，在2018年上半年，習近平總書記即已宣布決定支持海南全島建設自由貿易試驗區，中國國務院發布《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，提出要在海南全島建設自由貿易試驗區，(3)海南省并非中國第一個成立的自由貿易試驗區，但是一旦建成，從面積來看，其3.5萬平方公里的規模，不僅是中國第一，也將位居全球首位。海南省的金融貿易與公共服務等基礎仍在發展過程，而且中國并沒有沒有全局自貿試驗區的發展經驗。海南省需要在充分學習現有的保稅(港)區和自貿試驗區經驗的基礎上，建構出一套既符合海南自身定位，又能夠響應中國特色的發展模式。張倪：《改革開放再出發：海南探路自由貿易》，《中國發展觀察》2018年第9期，第24頁。探索實行符合海南發展定位的自由貿易港政策。2018年10月16日，國務院批復同意設立中國(海南)自由貿易試驗區(以下簡稱海南自貿試驗區)，并印發《中國(海南)自由貿易試驗區總體方案》。自由貿易區試驗區與中國一帶一路計劃的推動，有密切的關系；尤其是面對中美貿易戰，美國以提高關稅的方式打擊中國的國際貿易，中國對自由貿易試驗區的建設與完善，已經是刻不容緩。

我們從先進國家的經驗來看，便能清楚知道，要設立和發展自由貿易港(區)，最重要的基礎之一，就是要有一部完善的《自由貿易港管理法》。中國雖然先后出臺了許多地方性的立法與行政法規，例如：2019年7月30日，上海市政府出臺了《中國(上海)自由貿易試驗區臨港新片區管理辦法》；2020年6月16日，海南省人民代表大會常務委員會有關于貫徹落實《海南自由貿易港建設總體方案》的決議等。這些地方性法規與決議都有政策色彩強，法律色彩弱的特點，許多具體問題，并不能通過這些地方性的法規與決議獲致解決。為了能夠較為徹底地解決此一問題，筆者在考慮到中國的現有體制與國情下，將結合中國既有的保稅(港)區和自由貿易試驗區的實踐經驗，提出針對中國所設計的《自由貿易港管理法》草案的基本框架內容，以為日后出臺相關法律提供建議與準備。

二、自由貿易港轉型的基礎——保稅(港)區和自貿試驗區

2013年1月17日，國務院以國函〔2013〕15號文件正式批復《浙江舟山群島新區發展規劃》，根據該文件精神，舟山港作為國家開放金融、貿易、投資、服務、運輸等領域的先行區域，未來將逐步發展為高度貿易自由化，更為開放的自由貿易園區與自由貿易港區。2013年3月，國務院總理李克強鼓勵上海洋山保稅港區、外高橋保稅區和浦東機場綜合保稅區，在現有基礎上研究試點先行，從現有的保稅區擴大開放，建立自由貿易試驗區，上海并在2013年9月率先成立了上海自由貿易試驗區。2017年，中國又先后成立廣東、天津等10個自貿試驗區。2018年4月，習近平在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上鄭重宣布，黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區；同時，《指導意見》明確提出，在海南全島建設自由貿易試驗區，探索實行符合海南發展定位的自由貿易港政策。此外，《指導意見》還提出，到2020年，海南自由貿易試驗區建設取得重要進展，國際開放度顯著提高；到2025年，自由貿易港制度初步建立，營商環境達到國內一流水平；到2035年，自由貿易港的制度體系和運作模式更加成熟，營商環境躋身全球前列。所有這些工作的開展，都需要在完善的法律保障之下，才能穩健地推進工作。

(一)中國保稅(港)區概述

1. 中國保稅區的概念與特征

1990年，中國建立了第一個保稅區(上海外高橋保稅區)后，中國保稅區的建立，隨即開始高速發展，目前獲得中國國務院批復建成的保稅區已有三十多個。中國的保稅區是從自由貿易區的概念演化而來，多數的保稅區乃臨港建立，因而被譽為具有“中國特色的自由貿易區或自由貿易港”。中國各個地方政府對保稅區的地位和功能界定雖然不盡相同，但綜合來看，在保稅區內，境外的設備、資金，以及原料的進口，均無須辦理海關手續；進口的產品在保稅區內加工后，再出口到其他的關稅區，設區的海關并不干涉；惟其進入設區的國關稅區內，則應視同進口。

中國《保稅區海關監管辦法》第3條規定：“保稅區是海關監管的特定區域。海關依照本辦法對進出保稅區的貨物、運輸工具、個人攜帶物品實施監管。保稅區與中華人民共和國境內的其他地區(以下簡稱非保稅區)之間，應當設置符合海關監管要求的隔離設施。”保稅區與一般經濟特區相比，其自由度和開放度都已經提升，但是與國外的自由貿易區或自由貿易港相比還是存在差距。中國加入世界貿易組織(WTO)后，保稅區的政策優勢和“保稅”功能相對弱化；(4)張鳳清：《加入世界貿易組織對中國保稅區的影響及其對策》，《外國經濟與管理》2000年第5期，第32頁。此外，中國大部分的保稅區雖是臨港興建，但并未與港口直通，削弱了港口與保稅區之間的互動作用。換言之，與國外真正實現“境內關外”的”U”型自由貿易區相比，中國保稅區大多為相對封閉的“O”型設計，亦即貨物無法直接從境外進入保稅區，而必須先通過非保稅區，(5)致使保稅區的貨物進出口，必須經過兩道海關檢驗手續，并不具備“境內關外”之功能；相比國外或境外的自由貿易港，舉凡香港、新加坡或是歐洲國家，中國的保稅區不管是在效率上，或是管理上都瞠乎其后。2003年，中國意識到現行保稅區的弊端后，提出了“區港聯動”政策，期待充分利用保稅區的政策優勢和港口的區位優勢，(6)田谷開：《中國保稅港區法律制度研究》，西南政法大學2010年碩士畢業論文，2010年3月，第3-4頁。為保稅港區的發展創造更好的條件。

2. 中國保稅港區的概念與特征

2005年，經中國國務院批準，中國第一個保稅港區(上海洋山保稅港區)設立；其后廣西欽州、海南洋浦、廣州南沙、深圳前海灣、廈門海滄、福建福州、寧波梅山、江蘇張家港、青島前灣、山東煙臺、天津東疆、大連大窯灣、重慶兩路寸灘等多個保稅港區，紛紛通過國務院批準設立。(7)祈欣：《回顧首批沿海地區30年外貿發展成就》，《中國經貿》2008年第8期，第33頁。《中華人民共和國海關保稅港區管理暫行辦法(2010修正)》(以下簡稱《保稅港區暫行辦法》)第2條規定：“本辦法所稱的保稅港區是指經國務院批準，設立在國家對外開放的口岸港區和與之相連的特定區域內，具有口岸、物流、加工等功能的海關特殊監管區域。”從以上保稅港區的概念可以看出，保稅港區被界定為海關特殊監管區，并具有以下四個特征：(1)保稅港區的設立須經國務院批準，但其享受的優惠政策由所在區的政府賦予；(2)保稅港區采取封閉的管理模式，海關嚴格執行監管和收費；(8)此乃根據《中華人民共和國海關法》第34條之規定得出，該規定為：“經國務院批準在中華人民共和國境內設立的保稅區等海關特殊監管區域，由海關按照國家有關規定實施監管。”(3)保稅港區一定程度地采用國際自由貿易港的“一線放開、二線管住、區內自由”的監管原則；(4)全港雖然貫穿保稅理念，但海關仍保留對港區內貨物征稅的權利。(9)此處根據《保稅港區管理辦法》第17條、第19條得出，保稅港區內并不是當然保稅，只有《保稅港區管理辦法》規定免征關稅的事項才可免稅。《保稅港區管理辦法》第17條規定：“除法律、行政法規另有規定外，下列貨物從境外進入保稅港區，海關免征進口關稅和進口環節海關代征稅：(一)區內生產性的基礎設施建設項目所需的機器、設備和建設生產廠房、倉儲設施所需的基建物資；(二)區內企業生產所需的機器、設備、模具及其維修用零配件；(三)區內企業和行政管理機構自用合理數量的辦公用品。”《保稅港區管理辦法》第19條規定：從保稅港區運往境外的貨物免征出口關稅，但法律、行政法規另有規定的除外。

3. 中國保稅(港)區的立法現狀

(1)立法模式

中國目前已設立四十余個保稅(港)區；據不完全統計，其中現行有效的相關法規規章有近百件；從效力層級來看，可以區分為以下三大類。

A. 行政法規：《保稅區海關監管辦法》。

B. 部門規章：《保稅區檢驗檢疫監督管理辦法》(海關總署)、《中華人民共和國海關保稅港區管理暫行辦法》(海關總署)、《保稅監管區域外匯管理辦法》(國家外匯管理局，已失效)、《關于洋山保稅港區等海關監管特殊區域有關稅收問題的通知》(國家稅務總局)。

C. 地方性法規：《天津港保稅區管理條例》(天津市人民代表大會常務委員會，以下簡稱人大常委會)、《珠海市珠海保稅區條例》(珠海市人大常委會)、《山東省青島前灣保稅港區條例》(山東省人大常委會)、《上海外高橋保稅區條例》(上海市人大常委會)等。

D. 地方政府規章：《海南省海口保稅區管理辦法》(海南省人民政府)、《洋山保稅港區管理辦法》(上海市人民政府)、《廣西欽州保稅港區管理辦法》(廣西壯族自治區人民政府)等。

除以上法規規章之外，有些地方還制定了配套性規定以配合港區的管理。例如：上海市口岸管理委員會辦公室制定了《洋山保稅港區通關模式操作須知》，其中匯編了上海海關、檢驗檢疫局、邊檢總站、海事局及港務集團有關便捷通關的政策和操作規則。廣西欽州保稅港區管理委員會制定了《廣西欽州保稅港區人員及車輛進出管理辦法(試行)》等。

相關立法文件名稱、制定主體和頒布時間，詳見表1。

表1 保稅港區地方立法

以上立法文件之內容，一般來說，包括了保稅(港)區建立的定位、功能、稅收、金融規定、服務保障、管理機構、投資經營要求、監管制度，以及法律責任等內容。在立法管理上，乃采用“先設區、后立法”之模式，有關情況詳見表2。

表2 部分保稅(港)區相關立法文件主要內容現況

一般而言，保稅(港)區之主要功能為保稅功能與口岸功能，立法定位兼具國際配送、國際采購、國際中轉職能的貨物自由高效流通的區域。設立保稅(港)區的目的在于帶動區域經濟發展，故其定位必須配合所在地方經濟發展戰略的全局性規劃。不過中國目前保稅(港)區的立法定位較為籠統，各區差異性不明顯；總體來看，發揮不了區域互補與資源最佳配置等功能。

(2)管理體制

目前中國除香港地區以外，尚未有自由貿易港之設立，但已有的四十余個保稅(港)區在運作機制上有一定的經驗積累，對今后設立自由貿易港有可貴的借鑒意義，并且從管理模式上來說，兩者具備相當的互操作性。

中國保稅(港)區的管理模式，采取的是海關牽頭，其他機關配合，地方政府協助的管理模式；(10)此處根據《保稅港區管理辦法》第17條、第19條得出，保稅港區內并不是當然保稅，只有《保稅港區管理辦法》規定免征關稅的事項才可免稅。《保稅港區管理辦法》第17條規定：“除法律、行政法規另有規定外，下列貨物從境外進入保稅港區，海關免征進口關稅和進口環節海關代征稅：(一)區內生產性的基礎設施建設項目所需的機器、設備和建設生產廠房、倉儲設施所需的基建物資；(二)區內企業生產所需的機器、設備、模具及其維修用零配件；(三)區內企業和行政管理機構自用合理數量的辦公用品。”《保稅港區管理辦法》第19條規定：“從保稅港區運往境外的貨物免征出口關稅，但法律、行政法規另有規定的除外。”具體來說，就是政府部門(一般為管理委員會，以下簡稱“管委會”)與經濟實體(一般為開發公司)相結合的一種管理模式；凡屬政策制定與規劃，以及相關審批事項，均由管委會負責；凡屬業務性、經營性活動，則由企業運作。(11)舒榕懷：《從保稅區走向自由貿易區—略論中國保稅區發展的趨向》，《世界經濟文匯》2000年第3期，第23頁。一般來說，為保證管委會或管理局有效地履行決策、執行、咨詢、監督、協調等基本職能，所在地政府都賦予其行政規章制定、規劃制定和修改、基本建設管理、投資項目審批、勞動人事管理、房地產管理等權力。同時，管委會或管理局還設有附屬的服務公司型經營實體，主要從事土地使用權的轉讓、辦公用房和廠房的開發、基礎設施的建設等。

(二)中國自由貿易試驗區概述

1. 設立背景

2013年，為了擴大開放力度，中國國務院批復成立了上海自由貿易試驗區(以下簡稱“自貿試驗區”)；2014年，增設廣東、天津、福建三個自貿試驗區；2016年，批準設立浙江、遼寧、河南等地7個新的自貿試驗區。中國的自貿試驗區采取“境內關外”模式，亦即在一個國家或者單獨關稅區內，實施投資、貿易、金融、海關和服務等方面的自由化措施，降低該特定區域內的行政干預力度。自貿試驗區與保稅區的主要區別，在于拓展了服務貿易與知識產權的保護。(12)胡婉茜：《中國自由貿易試驗區法制建設探析》，蘇州大學碩士論文，2016年4月，第3頁。根據企業界表示，貨物進了保稅區后要等到真正實際出口才能辦理退稅，但在自貿試驗區內，貨物進倉，視為出口，廠商因而能有一個月的時間做檢驗，待稽查完畢后報關，即可退稅。此外，進口到上海洋山港，以往需要官方檢驗，如今只要出具全球公正的第三方文件即可通過。“境內關外”模式非常有利于集貨，制造商可以提早收到貨款，客戶的出貨排程可以由120天縮短到兩周，這等于是降低了企業的營運成本，提高了市場競爭力。

吸引外資的重要手段就是減免關稅，但是自貿試驗區并無稅收優惠政策，其特點是消除政策壁壘，準入放開與國民待遇。(13)吳向鵬：《浙江自貿試驗區建設的重大意義與戰略思維》，《港口經濟》2017年第8期，第7頁。中國的自貿試驗區形式獨特，乃在國家級新區或園區的基礎上設立；強調事中與事后監管，強調風險防控。(14)“自貿試驗區不是政策‘洼地’沒有稅收優惠政策”，人民網http://finance.people.com.cn/n/2015/0420/c1004-26873529.html，2020/8/17查詢。中國商務部前副部長魏建國表示，自貿試驗區側重于貨物流通方面的開放，已由申報和審批制改為負面清單和事中事后管理制，但仍有許多貨物未經申報仍不能自由進入；換言之，中國尚未真正實現“境內關外”。(15)“自貿港不是自貿試驗區的簡單升級”，載《21世紀》https://m.21jingji.com/article/20180106/9f99842d94f7fdc1b223210e39af60f8.html，2020/8/17查詢。

2. 自貿(試驗)區的概念辨析

全球的自貿區大致可以分為兩個類型：一是“自由貿易區”(Free Trade Area，簡稱FTA)，這是指兩個以上的主權國家或單獨關稅區，在世界貿易組織最惠國待遇的基礎上，通過簽署協議相互進一步開放市場，取消貨物關稅，改善市場準入條件；其所涵蓋的范圍，乃是簽署自由貿易協議的所有成員的全部關稅領土。二是自由貿易園區(Free Trade Zone，簡稱FTZ)，這是指在某一國家或地區境內設立的實行優惠稅收和特殊監管政策的特定區域，進入這一片區域的貨物，從稅費的角度來看，仍視為在關境以外，故可豁免海關的監管措施。有些國家使用其他稱謂，例如：自由港、自由倉等。中國的經濟特區、保稅區、出口加工區、保稅港、經濟技術開發區等，都具有“自由貿易園區”(FTZ)的某些特征。(16)《商務部和海關總署關于規范“自由貿易區”表述的函》，http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/b/e/200805/20080505531434.html，2020/8/17查詢。中國的自貿試驗區基本上具備了“境內關外”的特征，所以屬于自由貿易園區(FTZ)。

3. 立法現狀

(1)概述

中國的中央層面，除了國務院分別針對各自由貿易試驗區印發的總體方案外，并無統一管理自由貿易試驗區的管理辦法或條例；商務部等部門也只針對某單一領域或某一自由貿易試驗區出臺了適用范圍較小的規章，例如：發改委和商務部出臺的《自由貿易試驗區外商投資備案管理辦法(試行)》《海關總署關于支持和促進中國(天津)自由貿易試驗區建設發展的若干措施》等。

地方層面，已批準設立的11個自貿試驗區，均頒布了地方性法規《自貿試驗區條例》或地方政府規章《自貿試驗區(暫行)管理辦法》，并且基本上采取了“先地方政府規章—后地方性法規”的方式(詳見表3)。內容方面，相比于保稅(港)區的立法文件，整體上更突出強調了區域的協調和聯動發展，體現了自身的地域特色。例如：廣東條例設置粵港澳合作和“一帶一路建設”一章，天津條例設置“服務京津冀協同發展”一章、福建條例設置“閩臺交流與合作”一章，遼寧條例設置“東北亞區域開放與合作”一章等。

表3 自由貿易試驗區區相關立法文件主要內容現況

各自貿試驗區立法文件的框架結構趨同，章節數量大致相當，保持在九到十章。除上述體現地域特色的章節外，內容基本都貫穿了制度創新這條主線，且含有“管理體制”“投資開放”“貿易便利”“金融服務”“綜合監管”“法治環境”等章節，具體條款內容的表述較為相似。(17)程慧、張威：《中國自貿區法治建設展望》，《國際貿易》2017年第10期，第26頁。

(2)立法模式

2012年之前，法律與行政法規，均無在特定區域內暫停實施之先例。(18)劉華：《管理創新、“法律綠燈”與地方先行立法》，《東方法學》2014年第2期，第125頁。然而中國在設立上海、廣東、天津和福建自貿試驗區時，全國人大常委會和國務院均發布授權決定，允許自貿試驗區暫停實施有關法律法規和規章，以保障自貿試驗區改革創新的合法性和正當性；遼寧、河南、浙江、湖北、四川、重慶、陜西等自貿試驗區的立法權限，只限于調整行政法規、部門規章等立法內容，無權調整法律(詳見表4)。例如：2017年，國務院印發的《中國(遼寧)自由貿易試驗區總體方案的通知》中規定，自貿試驗區建設涉及的制度創新內容和具體改革舉措，可“暫時調整實施有關行政法規、國務院文件和經國務院批準的部門規章的部分規定的”并“按規定程序辦理”。由此可知，上海、廣東、天津、福建等自貿試驗區區的立法權限較諸于其后成立的自貿試驗區為大。(19)吳鐘秀：《關于遼寧自貿試驗區立法權的思考》，《遼寧經濟》2017年第11期，第42頁。

表4 國家授權立法的相關文件

地方層面，在國家授權的前提下，地方先行立法。自貿試驗區屬于國家級試驗區，須經過國家授權，地方立法才具有合法性。(20)劉華：《管理創新、“法律綠燈”與地方先行立法》，《東方法學》2014年第2期，第126頁、第124頁。根據《立法法》第65條規定，全國人大可授權經濟特區所在地的人大及其常委會制定地方性法規。

(三)中國保稅(港)區和自貿試驗區的立法問題

中國保稅(港)區和自貿試驗區，均采取“先設(港)區，后立法”的摸索發展模式，所以并未建立全國統一的法律體系。在中央立法層面，僅有單行法規，例如：《保稅區海關監管辦法》，以及效力級別較低的部門規章，例如：《保稅區檢驗檢疫監督管理辦法》《自由貿易試驗區外商投資備案管理辦法(試行)》等。地方立法層面，則可以從縱向與橫向兩個維度討論。

1. 縱向——上海和廣東自貿試驗區的立法問題

上海自由貿易試驗區是中國第一個掛牌成立的試驗區，其所出臺之法規，符合國際上的自貿區法律性質和功能定位(21)劉華：《管理創新、“法律綠燈”與地方先行立法》，《東方法學》2014年第2期，第126頁、第124頁。，借鑒意義頗大。從上海市政府及各部門所發布的文件可以得出，自由貿易試驗區的服務大致可以分為金融服務領域、商貿服務領域、航運服務領域、專業服務領域、文化服務領域、社會服務領域等六大塊。上海自由貿易試驗區與傳統經濟開發區立法相比，存在以下改革和創新。

(1)政府職能：將自貿試驗區管委會與浦東新區合署辦公，自貿試驗區內設3個職能局，下設5個片區局，機構和人員精簡。自貿試驗區的業務職能，由新區現有部門承接，探索以“大管委會”為特征的管理體制；市、區兩級政府向管委會充分授權或委托各類經濟發展管理事權，管委會承擔區域內經濟發展的行政職能，開發公司當好區域開發建設運營的操作手，(22)趙宇剛：《上海自貿試驗區“一級政府管理體制”改革創新》，《科學發展》2017年第9期，第66頁。建立集中統一的市場監管綜合執法體系，由注重事前審批轉為注重事中、事后監督。

(2)投資領域：除了進一步開放上述六大服務領域外，致力于建立負面列表管理模式。

(3)貿易領域：鼓勵跨國公司建立亞太總部，提升國際航運服務能級。

(4)金融領域：開展人民幣自由兌換、利率市場化和人民幣跨境適用項目，金融服務對民營企業和外資金融機構全面開放。

(5)稅收部分：貿易企業享受增值稅優惠，企業資產評估增值部分，可分期繳納企業所得稅。

廣東自貿試驗區建設吸收借鑒了上海的經驗，并根據粵港澳的獨特地理位置，突出了粵港澳合作和“一帶一路”建設，產業發展方向定位于高端產業。廣東自貿試驗區考慮到南沙新區、前海蛇口片區、珠海橫琴新區相互分散的實際情況，在管理體制上進行了創新，設置了省自貿試驗區工作辦公室和自貿試驗區片區管理機構；省、市向其下屬片區管理機構下放片區履行職能所需的省級、市級管理權限。在金融領域，堅持金融創新的同時，強調建立機制，進行風險防范，包括對個人和對行業的監測預警和評估防范。為了保證開放擴大的有效、健康、發展，廣東出臺了《加強中國(廣東)自由貿易試驗區知識產權工作的指導意見》，明確提出要通過統一的知識產權管理和執法體制、知識產權糾紛多元化解決機制、知識產權快速維權援助與服務平臺等舉措加強知識產權保護工作。上述改革，在設計和建立自由貿易港時，值得認真學習與借鑒。

2. 橫向——從現有立法吸取經驗

海南自貿試驗區目前尚未出臺具體的條例和管理辦法，根據《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》和相關會議精神，其政策重點將體現在以下兩方面。

(1)開放程度更高：在海關特殊監管區域，實行更加開放的管理制度；大幅放寬市場準入，對外資全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度；深化現代農業、旅游業、高新技術產業、現代服務業對外開放，在一些重點領域取消外資股比限制和準入限制；擴大金融開放，建立自由貿易賬戶體系，探索開展人民幣資本項目可兌換，促進自由貿易試驗區企業跨境投融資便利化，穩妥有序開展離岸金融業務等。

(2)產業定位更精準：海南全島建成自貿試驗區后，既要符合海南發展定位，也要學習借鑒國際自由貿易港建設經驗，調整以轉口貿易與加工制造為重心的現況，改以發展旅游業、現代服務業、高新技術產業為目標，并進一步深化開放，在一些重點領域取消外資股比限制和準入限制。(23)杜弘禹：“海南全島實施現行自貿區所有試點政策2年內要取得重要進展”，《21世紀經濟報道》2018年5月15日。

為了建設配套完整、協調統一的相關法律體系與制度，至少需要在以下方面加強法治建設。

(1)盡早制訂建設自由貿易港的國家層級法律——《自由貿易港管理法》，這是一個確立港區立法的總體框架和基本原則、實現自由貿易港區立法統一的全局性立法，是自由貿易港建設法治化的標志和體現，是今后相關立法的戰略規劃和共同基礎，其重要意義是不言自明的。

(2)盡早完成《旅游基礎設施管理辦法》《旅游市場主體行為管理辦法》《零售業等配套行業管理辦法》《海南旅游消費者保護規定》《海南商業街區管理條例》等基礎性法規和相關配套規章制度，并對現有的《旅游價格管理規定》《旅行社管理規定》等加以完善細化。(24)蔡瑞、滕雙春、李永文：《國際旅游島背景下構建海南旅游安全購物的法治環境》，《時代金融》2018年第1期，第31頁。

(3)盡早完善海南服務業和交通物流方面立法內容，制訂《現代服務業管理辦法》《港口貨物運輸管理辦法》，并對海南省政務服務管理辦法、海南經濟特區口岸管理條例、海南省瓊州海峽輪渡運輸管理規定等加以修訂，以實現立法上的協調統一與銜接。

(4)推進海洋海島開發開放示范區法律制度建設。具體可以分為兩個方面：一是海洋海島開發方面的法律，例如：進一步健全海域使用方面的法律規定，如探索海域使用權流轉、優化海域使用金的使用；制訂海域的圍填管理、海岸帶的綜合管理等方面的法律；對灘涂圍墾管理條例做出修改；加強對海島，尤其是無居民海島開發的規范和保障。另一方面，關于海洋海島開放，需盡快制訂《口岸服務條例》，提高口岸通關效率，保障口岸安全暢通。在國家政策和法律許可的范圍內，制訂吸引外資、民營企業參與海洋海島開發的稅收、財政政策法規，拓寬開放領域，提升開放層次。

(5)加強自由貿易港區域土地使用方面的相關立法。在自由貿易港土地使用權的立法中，最需要加強與完善港區灘涂使用權和靠近港區的無人島土地使用權等規定；無居民海島使用權是指公民、法人依法取得的，在一定范圍和期限內，對國家所有的無居民海島享有的占有、使用、收益的權利。

三、中國設立(海南)自由貿易港所面臨的機遇和挑戰

(一)自由貿易港的概念特征

自由貿易港(以下簡稱“自貿港”)并沒有像自貿試驗區(中國的自貿試驗區屬于自貿園區的范疇)那樣公認的法定定義。國際上被稱為自貿港的地區或港區，政策模式和制度框架也不盡相同。自貿港一般是指設在一國(地區)境內關外，貨物資金人員進出自由，絕大多數商品免征關稅的特定區域，是目前開放水平最高的特殊經濟功能區。例如：新加坡、荷蘭鹿特丹港、迪拜杰貝阿里港等，都是典型的自貿港。因此，可以把自貿港當作是自貿園區范疇的一種特殊形態，具體而言：一是多數情況下區域范圍內包括了一個或者多個港口；二是具有港城融合型特殊區域的性質；三是具有便利化自由化水平更高、開放程度更深、開放領域更廣的基本特征。(25)趙晉平：《自由貿易港建設的價值與趨勢》，《改革》2018年第5期，第8-9頁。

(二)中國保稅(港)區與自由貿易港的差異

保稅是保稅(港)區的核心要件，因此保稅(港)區的稅收制度極其重要。“保稅”一詞原為海關用語，是指進口的貨物，先將其存入特定區域，暫時不需繳納進口稅，并可在該區域內進行加工、裝配、制造，若貨物轉區出口或加工后再出口，均免交關稅。(26)百度百科網站 http://baike.baidu.com/view/735282.htm，2013年7月2日。相較而言，在自貿港區內，不僅所有的貨物免除關稅，甚至可以允許在港區內進行自由交易；貨幣和人員的自由也不受限制。自貿港和保稅(港)區相比，自由度更高、容納層次豐富、內容也更為復雜，具體可體現為以下三點。

1. 設區目的不同

國外設立自貿港或自貿區的目的，乃是最大限度地獲得國際自由貿易給該國或該地區所帶來的經濟利益；而中國保稅(港)區的設立目的，則多數是為了發展保稅(港)區所在地區的經濟。

2. 區域性質不同

國外的自貿港或自貿區，真正實現了“境內關外”，是屬于海關管轄區之外的特殊區域。而中國保稅(港)區只是在關稅上實行一定的優惠政策，在海關監管等許多方面仍未實現“境內關外”。

3. 信任度與自由度不同

國外的自貿港或自貿區海關，對區內企業充分信任，實行單證管理。相較之下，中國海關管理，仍然屬于事前監管，對保稅(港)區內的貨物，實行單證與貨物監管同步。在自由度上，國外的自貿港或自貿區的“自由”，貫穿于從貨物卸船到運輸，再到轉運的整個過程中；而中國保稅(港)區所提供的自由度要小得多。中國海關對保稅(港)區內的“一線貨物”雖然不征收進出口關稅，但仍然實行備案管理，在整個保稅(港)區內，實際上還是存在著“一線”“二線”和“區內”三重管理體制。

(三)中國設立(海南)自由貿易港的背景

2018年，中共黨中央決定支持海南全島建設自貿試驗區，支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設，海南不僅將成為中國第12個自貿試驗區，還被賦予了建立自由貿易港的歷史使命。海南島的面積有3.5萬平方公里，一旦全區域建成自貿港，從占地規模來說，將超過香港、新加坡、迪拜，而成為全球最大的自貿港。(27)張倪：《改革開放再出發：海南探路自由貿易》，《中國發展觀察》2018年第9期，第22頁。

從立法角度來看，海南省設立自貿港具有三大有利條件：一是規模優勢。近30年來，海南省人大及其常委會依法行使地方立法權和經濟特區立法權，共制定了280多件法規，其中制定了40多件經濟特區法規，其相關立法之成就，位居全國第一，例如：《沿海邊防治安管理條例》《海南省紅樹林保護規定》《海南省珊瑚礁保護規定》《海南經濟特區海岸帶保護與開發管理規定》《海南省旅游管理條例》(后改為《海南省旅游條例》)等。(28)邢東偉、翟小功：《海南善用特區立法權勇當“立法試驗田”》，《法制日報》2018年4月6日，第1版。二是后發優勢。中國有7個保稅港區和11個自貿試驗區制定了專門的管理規范，海南可充分借鑒現有港區積累的立法經驗穩步“起步”，逐步探索走向“交集+海南特色”的立法模式。三是政策優勢。《指導意見》已明確支持海南在“全島建設自由貿易試驗區”的基礎上，再“逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設”，這意味著海南可打破以往自貿試驗區規模和地理空間較小的發展局限，從全省角度對體制機制進行整合創新，破除了因地方行政區劃而設置的制度壁壘，也減少了制度成本。

(四)中國設立(海南)自由貿易港的挑戰

結合以往立法情況可知，中國設立(海南)自由貿易港仍面臨不少挑戰。

1. 管理體制的沖突

中國的保稅(港)區若要向自貿港轉型，從管理體制來看至少存在以下弊端。

(1)運作效率低下

保稅(港)區和自貿試驗區的政企混合管理模式，在改革開放初期曾發揮過積極作用，但政府方面的機構設置與運作模式，難以擺脫條塊分割的相互糾纏，致使辦事環節復雜，各部門之間互相推諉，運作效率低下。從開發公司這方面來看，一方面必須不斷擴大經營，使國有資產得以保值；然其作為區內的管理機構，對區內的各項工作負有綜合協調與管理的職能，并且必須提供社會服務；這種政企不分的特征，在未能得到完善的配套法律與政策的支持情形下，有的開發公司負擔極重，甚至到了難以為繼的地步。(29)舒榕懷：《從保稅區走向自由貿易區——略論中國保稅區發展的趨向》，《世界經濟文匯》2000年第3期，第23頁。此外，其他派駐單位的不斷進人，向地級或縣級政府的趨勢轉變，使得保稅區不同程度地出現了機構組成龐大、行政管理層次較多、辦事手續未能充分簡化、工作效率不夠高以及政企不分等問題。(30)郭信昌：《關于中國保稅區建設與發展的若干思考》，《南開經濟研究》2000年第1期。實際上早有學者指出，從管理效率來看，中國的保稅(港)區和自貿試驗區，應以建設自由港為服務宗旨，改革行政管理體制，撤并計劃經濟模式下設立的那些妨礙市場經濟發展的機構，以建立高水平、高技術、高效率、廉潔的政府管理系統。(31)左正：《建設南中國的自由港—廣州進一步擴大對外開放的一個思路》，《暨南學報(哲學社會科學)》1994年第10期。

(2)立法情況混亂

中國保稅(港)區和自貿試驗區的立法模式呈現出全國性立法不足，以地方自行制定法規規章為主的局面。這種現實狀況或許能夠充分調動地方的積極性和創造性，但在實踐中卻存在許多亟待解決的問題。比較突出的問題有以下兩點。

A. 各地保稅(港)區和自貿試驗區的立法過多地考慮自身利益，在利益機制的驅動下，無不運用立法權無原則地制定各種優惠政策和投資保護措施，以取得在吸引外資的激烈競爭中的優勢地位。

B. 各地立法，既不受中央節制，也不考慮《立法法》的規定(32)范進學：《授權與解釋：中國(上海)自由貿易試驗區變法模式之分析》，《東方法學》2014年第2期，第127頁。，其立法內容廣泛涉及稅收、海關、金融、環保、勞動保護等中央層級領域，以分享中央資源。毫無疑問的，當前這種混亂的立法模式，顯然有礙中央的宏觀調控與保稅(港)區和自貿試驗區的正常發展。(33)金慧華：《論中國保稅區立法之完善》，《法學》1995年第4期。

2. 現有立法條件欠缺

通過對上述現行立法狀況的分析，可以看出，許多重要的法律法規還處于缺位狀態，這些都將嚴重影響海南未來自由貿易港建設的整體進程。具體而言可以歸納出以下幾個問題。

(1)立法層級較低與法規規章效力不足

雖然中國目前的立法形式，呈現了行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章等多層次的法律形式，但沒有專門的、更高效力層級的法律。特別是自貿試驗區作為中國目前對外開放層次最高、政策最優惠、功能最齊全、區位優勢最明顯的特定區域，其管理需要由海關、地方政府等多方配合，但目前自貿試驗區的立法文件，多數源于由地方人大常委會制定的地方性法規和地方人民政府制定的地方政府規章，其法律層級的位階較低、效力不足，無法與部門規章之間相互約束。

(2)立法管理滯后不利于港區規范運行

在國際上，建立自貿區時普遍采用“先立法、后設區”的模式，該模式的優勢在于使自由貿易區域在設定好的法治軌道上運行，規范化強、效率較高，各項政策具有穩定性，投資者的權益也能得到較高的保障。但是中國保稅(港)區和自貿試驗區的立法管理，均采用“先設區、后立法”的模式，即在保稅(港)區和自貿試驗區建立之后，方有法規規章對其進行確認。這種“先辦起來再說”的思維與操作方式，缺乏一套健全的配套法律法規體系，致使現有的保稅(港)區和自貿試驗區運行效率不佳，保稅(港)區和自貿試驗區的后續立法也十分被動。

(3)立法內容模糊不利于港區開發運作

目前保稅(港)區和自貿試驗區立法內容的模糊性，主要體現在以下幾點。

A. 并未明確規定主管機關。海關總署與地方政府均可視作主管機關，而管理委員會作為地方政府的派出機構，僅與地方政府存在明確的隸屬關系。

B. 管理委員會與區內其他部門之間的關系不明晰。例如：《山東省青島前灣保稅港區條例》第7條規定：“保稅港區管委會履行下列職責：……(六)協調配合海關、檢驗檢疫、邊防檢查、海事、外匯管理以及工商行政管理、稅務、質量技術監督等有關部門的工作。”其中僅規定管委會有協調之責，對上述部門具體開展工作時影響不大，這意味著管委會對(港)區權力不足，這將不利于港區的開發運作。

C. 在運營階段的經營權主體問題沒有明確規定。若要將經營權交給企業，需要更完善的法律制度，尤其是在于后期，開始向企業完全的自主及完全的自由投資、經營、決策和發展的自由貿易港區進行轉型時，該問題將更加凸顯。

四、當前中國制定《自由貿易港管理法》存在的問題及基本解決辦法

(一)管理體制

中國保稅(港)區和自貿試驗區的管理體制存在運作效率低下與立法情況混亂等弊端，同時還有立法條件方面的種種欠缺。在制定《自由貿易港管理法》草案過程中，應針對上述問題予以改善。中國建設自由貿易港應當采用的基本模式，乃地方層面為管委會與公司相結合的管理體制；中央層面則設立統一的協調機構，力求實現統一監管與高效運作的有機結合。筆者建議的具體管理體制分述如下。

1. 地方層面：管委會與公司輔助運作

由當地市政府牽頭，海關、檢驗檢疫、海事局和相關研究機構共同參與，成立由市政府相關部門和港口集團公司組成的管理委員會，負責對自由貿易港的管理。管委會下設公司，具體負責自由貿易港的經營，(34)羅培根、樂美龍：《關于建立寧波液化品自由港的探討》，《中國航海》2006年第2期。按照政企分開原則，公司與行政管理機構所配備的人員互不兼任。管委會雖為地方政府的派出機構，主要是監督與協調，絕不輕易運用行政權力干預公司的經營活動；如此將可降低不必要的監管成本，調動起港區運營者的積極性。(35)祁欣：《中國保稅港區的戰略布局及未來方向》，《港口經濟》2008年第10期。

在公司實踐運營方面，以減少層級，機構精簡、手續簡化為調整原則，賦予其必要的政府權力和責任，同時保有商業機構的特性；為此需要探索公司型管理模式，可以采取招標形式，與一家國有或私營公司簽訂合同，由其承擔經營管理職責。在這種模式下，公司既要貫徹執行法相關政策與法規，接受國家和保稅區所在地領導機構的檢查、監督和管理，又要在董事會的授權下負責區內土地的開發、使用和出讓，招商引資、開拓區域市場，完善服務部門的配套和經營。至于區內企業的申領營業執照和繳納稅收等社會服務功能，主要由所在地政府的工商行政管理和稅務機關負責受理；而進區貨物的商檢、動植物檢和監管，則仍由“二檢”和海關部門分別負責進行。換言之，應由(國有)公司對自由貿易區實施經營與管理。(36)劉恩專：《論天津建立自由港的方案與政策》，《南開經濟研究》1994年第6期。

管委會作為轄區政府派出機構，代表政府行使行政管理權，有權根據省市人大授權和條例的原則規定，代表政府制訂和頒布適用于開發區的各項經濟、民事和行政管理規章、辦法，并報人大和政府備案。此外，管委會的設置應減少手續的復雜程度，統一集中辦理各種事項。(37)宋福鐵、金波：《廈門象嶼保稅區向自由貿易區(自由港)轉換的策略》，《國際貿易問題》2004年第5期。管委會作為自由貿易港的管理機關，主要的工作是對入區企業進行審查、核準、監管，以及人員和貨物進出保稅港區的核準和檢查等。臺灣地區的法律明確賦予自由貿易港區的管理機關擁有上述權力，自由貿易港的管理機關如對區內的主要管理工作沒有決策權，勢必無法高效運行。(38)陳昉：《關于創建渤海金融貿易自由港的建議與設想》，《港口經濟》2009年第4期。

2. 中央層面：綜合統一協調機構

借鑒國際經驗，中國在中央政府層面應該建立一個全國性的自由貿易港管理機構，這個機構必須協調相關部門，共同制定自由貿易港政策和制度，同時還要具備與地方政府共同協調和組織實施自由貿易港政策的能力。中國現行以海關總署為主的管理模式，受限于海關總署僅有海關監管和征收關稅等職能，因此在具體執行工作時就顯得力有未逮。(39)黃志勇：《中國保稅港區管理體制機制創新研究》，《宏觀經濟研究》2012年第4期。故此，筆者建議由國務院牽頭成立一個“自由貿易港管理委員會”，此一委員會的主任由中央領導(例如：國務院副總理或國務委員)出任，以便于統合各相關部委；此一委員會將具體負責自由貿易港的發展戰略、規劃、政策、制度的制定，以及自由貿易港建設、發展、運營、管理的指導工作。

(二)立法模式

1. 提高立法層次

從前述立法現狀的分析可知，目前中國尚未出臺全國統一的自貿區法律法規，而是由相關的《條例》或《辦法》構成了有關法律法規規章的主體。由于全國統一的立法缺位，當處于同一層級的不同地方的《條例》或《辦法》規定發生沖突時，法院應如何適用或解釋，就發生了許多困難。此外，不同政府部門在制定相關規則時缺乏統一的原則指引，例如：《保稅港區暫行辦法》規定：“保稅港區是海關特殊監管區域”；但商務部卻認為保稅港區是“境內關外”，不應存在配額、許可證等問題；而財政部、稅務局等部門則認為保稅港區是“境內關內”，因此在某些方面應采取和國內區外的企業同樣的管理制度。正因為各部門的認識不統一，給國內外投資者帶來了嚴重的困擾。有鑒于中國保稅港區的現狀和未來發展成為自由貿易港區的趨勢，筆者建議應由最高立法機關制定一部基本法律《自由貿易港管理法》，以徹底解決上述問題。

2. 完善配套立法

中國的保稅(港)區和自貿試驗區，著重于發揮政策優勢和區位優勢，其所涉及的業務包括了國際貨物中轉、采購、配送、轉口貿易，以及出口加工等，這里除了與海關監管有關之外，還涉及企業的設立、外匯管理、稅收優惠、港口規制等內容。當前中國有關上述各方面的立法，只能在各個單行法條中零星地找到可以相對適用的規則；這種法律法規分散，缺乏系統立法的現狀，根本難以滿足自由貿易港的發展要求。

需注意的是，目前海南省已公布的涉海立法文件有：《海南經濟特區口岸管理條例》《海南省稅收保障條例》《海南省瓊州海峽輪渡運輸管理規定》《海南省沿海邊防治安管理條例》《國家外匯管理局海南分局關于海口保稅區外匯管理實施細則》《海南省沿海防護林建設與保護規定》《關于沿海市縣審批海域使用項目備案管理規定》等。在制定配套規則時，有關部門應該有效利用現有的涉海文件，節約立法資源，同時對現有文件做適當的修改與刪減，以保持整個立法體系的完整與統一。

五、結論：《自由貿易港管理法》草案的應有內容

綜上所述，《自由貿易港管理法》草案的內容應當包括以下幾個部分。

(一)《自由貿易港管理法》總則

《自由貿易港管理法》總則部分應該規定立法目的，自貿港的定義和功能，法律原則等。在總則中最為重要的規定應該是關于自貿港概念的界定，即強調自貿港的“境內關外”地位，在自貿港內真正實現投資自由、貨物人員進出自由、金融自由和貿易自由。

(二)《自由貿易港管理法》分則

《自由貿易港管理法》作為一部綜合性立法，分則參考上文有關自由貿易港和自由貿易區的立法內容，結合中國具體國情，其側重規定的內容應當包括：管理體制、設立條件、貿易制度、金融制度、稅收制度、房地產制度、監管制度等，現分述如下。

1. 管理體制

《自由貿易港管理法》中，對于自貿港應采用的管理體制前文已經詳細地進行描述和論證。在具體的《自由貿易港管理法》規定中，其內容應當包括：國家在法律層面明確自貿港管理體制和管理權限；中央專設機構進行統一管理；自貿港區內管理機構擁有高度自治權，有權管理區內的海關、檢疫、外匯、工商行政管理等機構，尤其是對于區內的主要工作即對入區企業進行審查、核準、監管以及人員貨物進出保稅區的核準檢查等具有明確的決策權力；管理機構內部精簡，分工明確。

2. 設立條件

對于自貿港如何設立，不同國家和地區采取不同的政策。大多數國家和地區對于自由貿易港的設立做出了具體的規定，例如美國、荷蘭、臺灣地區等；也有采取絕對自由主義的，例如：香港地區。

各國和地區對于自由貿易港的設立有規定的，其規定主要包括對設立主體，設立條件和撤銷程序的規定。中國《自由貿易港管理法》有關設立條件的章節，應對自貿港的設立申請、設立和撤銷的條件、審批程序等內容做出詳細的規定。為了避免私人企業利益最大化的特性，使自貿港的設立偏離法定的目的，應該規定只有地方政府才能作為自貿港的申請者。在設立和撤銷的程序方面，自貿港設立和撤銷的主要目的應該是為了公共利益；為了更好地體現公共利益，可以借鑒美國的相關做法，在設立和撤銷自貿港的程序中，采用聽證程序，聽取公眾的意見。(40)William G. Kanellis, Reining in the Foreign Trade Zones Board：Making Foreign Trade Zone Decisions Reflect the Legislative Intent of the Foreign Trade Zones Act of 1934，15 NW. J. INT‘L L. BUS. 606(1995).同時，對自貿港設立條件實行分區規定，即對不同使用目的的區塊區分不同的設立條件和審批程序，為企業在自由貿易港進行經營活動提供便捷通道。

3. 貿易制度

貿易自由化是自貿港設立的初衷，也是自貿港的最大特點。因此，《自由貿易港管理法》應當充分體現自貿港的這一特性。在自由貿易港貿易制度方面，應當在《公司法》《合伙企業法》等相關法律的基礎上，賦予自貿港區內公司或企業更為特殊的自由貿易經營權，如在港區內貨物自由進出口的權利、港區內企業與港區外企業自由貿易的權利、港區內企業之間自由貿易等相關權利。

4. 金融制度

金融自由是衡量自貿港自由度的一個重要標準；目前世界各地的自貿港和自貿區中，也只有少數的自貿港做到了完全的金融自由。其中，最典型的代表就是香港地區的自由貿易港。香港地區的自貿港實行完全的金融自由，外國資本完全自由進出。中國大陸地區在金融制度上，要在短期內實現如香港地區般自由還是存在相當的難度；但可以循序漸進地逐步開放金融管制，提高自由貿易港的市場化程度。在金融制度設計上如能做到與國外自由貿易港通行的一線放開、二線管住，將監管邊界后移至特殊經濟區域邊界，區內金融業務按照離岸金融規則進行管理，將大幅降低企業經營成本，提高自由貿易港對各類企業的吸引力，為該區域的發展提供新的動力。離岸金融市場需要具備如“放寬外匯和金融管制，對利率及金融交易減少限制，允許跨境資本自由流出流入，稅收優惠政策寬松”等條件，可以在風險可控的前提下，試驗在港區內實行人民幣資本項目可兌換，金融市場利率市場化、人民幣跨境使用等。外匯體制管理放松有助于推動人民幣資本賬戶開放，將成為人民幣的離岸市場；與之配套的人民幣貨幣市場、債券市場、外匯交易市場、大宗商品交易市場、股權交易市場均會有全面發展，也將對國內金融市場的發展產生積極影響。

5. 稅收制度

稅收制度主要由關稅、流轉稅、出口退稅、所得稅和其他稅收構成。在關稅方面，自貿港最本質的定位為“境內關外”，其關稅自然也應當體現這一本質。中國可以參照美國、香港地區的做法，自貿區和自貿港區的關稅一律予以免繳。具體來說，商品只在港區內進出的免繳關稅，商品從國外進入自貿港而到國內銷售的，則要補繳關稅。

在流轉稅方面，包括增值稅、消費稅和營業稅。對于增值稅和營業稅，自貿港區內的企業在區內銷售貨物或提供加工、修理修配勞務，免征增值稅；自貿港區內的企業應繳納的消費稅，一律免征；自貿港區內的企業提供屬于營業稅征收范圍的勞務，應按照稅法規定征收營業稅，但應當給予一定的優惠。(41)劉克崮、王剛、李潁：《中國保稅區發展的總體設想與稅收政策的選擇》，《財經問題研究》1998年第10期。

在出口退稅方面，中國現有的《保稅區海關監管辦法》第13條規定：“從保稅區進入非保稅區的貨物，按照進口貨物辦理手續；從非保稅區進入保稅區的貨物，按照出口貨物辦理手續，出口退稅按照國家有關規定辦理。”但是在實踐中，由于有關部門對保稅區性質認識的不一致，如海關、財政部門同意將保稅區企業視為境外企業，貨物從非保稅區賣到保稅區視同出口，按國家政策予以退稅；稅務部門則把保稅區企業視為境內企業，只有等到貨物真正出口方能退稅。各部門對于保稅區性質認定的不統一，使得退稅政策不能得到落實。

期待通過《自由貿易港管理法》的制定，統一對于自由貿易港“境內關外”性質的認定，改變退稅制度當前尷尬的現狀。另外值得一提的是，由于一些企業國產化程度低，可抵扣稅金少，以及征、退稅率差異大等原因，實行現行出口退稅政策后可能會出現出口退稅不徹底現象，享受不到出口退稅的優惠政策，一定程度上影響了港區的經濟發展。因此，可以考慮對區內的生產和深加工企業全部實行免稅政策。換言之，自由貿易港區內企業從國內其他地方購進貨物，將這部分貨物直接出口或簡單再加工出口的，如符合出口退稅條件，也可以向當地稅務機關申請辦理退稅或免稅。

在所得稅方面，中國目前自貿港的還不能做到人員自由，因此自貿港主要針對的是企業所得稅。在企業所得稅方面，應以稅收直接優惠和間接優惠相結合，以間接優惠為主。具體而言，可以規定稅收減免、費用扣除、稅前列支、投資抵免、稅額豁免、延期納稅、虧損結轉、加速折舊、先征后返等優惠制度。(42)劉劍文：《稅法專題研究》，北京：北京大學出版社，2002年，第343-346頁。在其他稅收方面，如房產稅、車輛購置稅和車船使用稅等也應該自由貿易港貿易優先的特性，給予一定的優惠政策。

6. 房地產制度

自貿港區的房地產制度，主要系指自貿港區內企業生產所用的廠房、基礎設施的建立等方面的規定。在土地使用權出讓方面，普通的國有土地可以授權港區管理機構代表國家進行出讓，和受讓人簽訂國有土地使用權出讓合同。

對于灘涂使用權和無居民海島使用權這兩類具有特殊性的土地使用權，需要特殊處理。當前的問題是，根據相關法律可知，灘涂與無居民海島所涉及的爭議較多，若不是無法可依，就是監管部門重疊。既有的法律均不是從明確財產權的角度出發，而只考慮了行政管理的需要。這部分的法律雖然不必放在《自由貿易港管理法》中考慮，但全國人大還是應當針對這一部分的問題，予以系統的梳理，并進行統一的立法。

7. 監管制度

自貿港監管法律制度主要包括海關監管法律制度和商檢、動植物檢疫和衛生檢疫法律制度。在海關監管方面，目前中國海關對保稅港區的監管是比較嚴格的。實際上存在著“一線”“二線”和“區內”三重監管。即使是監管最松的“一線”仍然實行備案管理。中國應該借鑒國外自貿區和自貿港的做法，簡化海關監管程序，將監管重點放在“二線”，體現自由貿易港“境內關外”的特色；做到“一線放開，二線管住，區內不干預”，真正發揮自由貿易區的優勢。

在商檢、動、植物檢疫和衛生檢疫法律制度方面，則和海關監管實行的“一線放開，二線管住”有所不同，應該把檢驗、檢疫的重點放在一線，這是由商檢、動、植物檢疫和衛生檢疫的特點所決定的。(43)張鳳清：《關于中國保稅區發展的若干問題思考》，《外國經濟與管理》1996年第2期。商檢、動、植物檢疫和衛生檢疫本身即具有事前保護的特征，且其危害具有不可逆的特征，將對境內公眾的利益造成損害。因此，對境外進入自貿區的貨物進行檢驗、檢疫應提前到一線，而且不論是進港的貨物還是出港的貨物，均要接受檢查。

在特殊監管方面，可以具體做的方面包括：(1)口岸海防管理和打擊走私辦公室對全市口岸、海防和反走私工作的監管；(2)邊防檢查站對出入境人員及其行李物品、交通運輸工具及其載運的貨物進行邊防檢查和監護；打擊口岸違法犯罪行為，維護口岸出入境秩序；(3)出入境檢驗檢疫局對轄區內出入境衛生檢疫、傳染病檢測、預防接種和衛生監督控制工作；對出入境動植物及其產品和其他檢疫物的檢驗檢疫和日常監管；對進出口商品進行法定檢驗和日常監管；對進出口食品、動植物及其產品的生產、加工、存放等程序進行衛生檢疫、考核、質量許可等監管；對出入境交通工具、集裝箱及容器的衛生監督、檢疫監督和衛生除害等工作；(4)海事局對轄區水上安全監督、防止船舶污染、航海保障管理和行政執法等工作；(5)港航管理部門對海岸線的監管；(6)海洋局對無居民海島的監管。