新中國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的歷史回顧與前瞻

田景正 康楠

[摘 要] 新中國成立以來，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃經(jīng)歷了方向性規(guī)劃、清晰性規(guī)劃和全面綜合規(guī)劃三個不同時期，堅持以廣泛的調(diào)查研究為基礎，以“雙重任務”為指導，問題解決與發(fā)展導向規(guī)劃相結(jié)合，正確處理多方面關系，注重外部視角和本土視角的融合，推動了我國學前教育事業(yè)穩(wěn)步、有序、科學的發(fā)展。“十四五”時期，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃應進一步提升學前教育發(fā)展目標，加強相關制度建設，深度解決學前教育發(fā)展的不平衡和不充分問題，為更多的學前兒童提供更為有質(zhì)量的普惠性學前教育服務。

[關鍵詞] 教育發(fā)展規(guī)劃;學前教育;教育政策

教育發(fā)展規(guī)劃是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的重要組成部分，是對教育發(fā)展所做的全局性、長期性、根本性謀劃。[1]學前教育作為國民教育體系的一部分，政府應該切實擔負起發(fā)展學前教育事業(yè)的重任，并從經(jīng)濟社會發(fā)展水平和發(fā)展需要出發(fā)對其進行科學合理的規(guī)劃和設計。[2][3][4]新中國成立以來，我國對學前教育事業(yè)的規(guī)劃因循經(jīng)濟社會發(fā)展水平和社會實踐需要走過了一個從方向性規(guī)劃到全面綜合規(guī)劃的發(fā)展過程，推動了我國學前教育事業(yè)的穩(wěn)步和有序發(fā)展。回顧不同時期學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃并總結(jié)從中獲得的經(jīng)驗，可以為今后我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和科學實施提供有益的借鑒和參考，從而從整體上提高我國學前教育事業(yè)發(fā)展的水平和質(zhì)量。

一、新中國成立以來學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的歷史回顧

是否重視以及如何推動學前教育發(fā)展在很大程度上取決于經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及國家意志。新中國成立以來，我國在繼承原有發(fā)展經(jīng)驗的基礎上進一步強化了學前教育事業(yè)發(fā)展的計劃性和目的性，并逐步將學前教育的發(fā)展視為國民教育體系和國民經(jīng)濟社會事務的重要組成部分。從新中國成立至今，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃經(jīng)歷了方向性規(guī)劃、清晰性規(guī)劃和全面綜合規(guī)劃三個基本時期。

方向性規(guī)劃時期主要涵蓋1949年至1990年這一時期。從新中國成立至1990年，我國經(jīng)濟社會發(fā)展主要經(jīng)歷了國民經(jīng)濟恢復時期、社會主義改造時期、全面建設社會主義時期、“文革”時期和改革開放初期幾個基本階段。在這一時期，我國學前教育事業(yè)發(fā)展主要著眼于為政治和經(jīng)濟社會發(fā)展服務。在國民經(jīng)濟恢復時期，政府主要出臺了《關于改革學制的決定》（1951）及《幼兒園暫行規(guī)程（草案）》（1952），這兩個基本文件規(guī)定了學前教育的基本性質(zhì)和發(fā)展方向，即學前教育是國家教育事業(yè)的一部分，其目的是為解放婦女和減輕母親的家庭負擔服務，并要求學前教育事業(yè)隨著國家社會事業(yè)的發(fā)展而逐步推廣。[5]在“一五”和“二五”時期，這一階段關于學前教育發(fā)展規(guī)劃的文件主要有《十二年國民教育事業(yè)規(guī)劃綱要（草稿）》（1956）、《關于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》（1956）及《中共中央 國務院關于教育工作的指示》（1958），這些文件進一步強調(diào)了學前教育為社會主義建設服務的發(fā)展方向。進入改革開放時期以后，我國學前教育發(fā)展開始進入正規(guī)化和科學化發(fā)展階段，這一時期發(fā)布的文件主要有《全國托幼工作會議紀要》（1979）、《關于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點意見》（1983）及《關于加強幼兒教育工作的意見》（1988）等，從兼顧教育性和服務性兩個方面對學前教育事業(yè)發(fā)展進行了科學規(guī)劃。

清晰性規(guī)劃時期主要涵蓋了1991年至2009年這一時期。隨著改革開放的不斷深入和國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提升，黨和政府越來越重視教育的地位和作用，學前教育發(fā)展規(guī)劃的目標也越來越清晰，而這一目標規(guī)劃又可分為“八五”至“九五”時期的低目標階段和“十五”至“十一五”時期的學前教育初步普及階段。“八五”至“九五”時期的規(guī)劃文件主要有《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》（1992）、《中國教育改革和發(fā)展綱要》（1993）及《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標實施意見》（1997）。受經(jīng)濟體制改革的影響，這一時期我國學前教育事業(yè)的發(fā)展逐步向社會化和市場化推進，學前教育事業(yè)發(fā)展缺乏足夠的政府財政支持。因此，政府對學前教育發(fā)展的目標僅定位為到2000年3～6歲幼兒入園（班）率達到35%～45%。“十五”至“十一五”時期的規(guī)劃文件主要有《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》（2001）和《關于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》（2003），學前教育發(fā)展的目標指向初步普及，同時學前教育的內(nèi)涵和外延都得到了進一步的拓展，學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的指導思想、規(guī)劃實施的責任主體、實施方式等得到了進一步的明確和細化。

全面綜合性規(guī)劃時期主要指2010年至2020年這一時期。這一時期我國學前教育事業(yè)發(fā)展的重心主要在于解決人民群眾對有質(zhì)量的學前教育的需求，努力推進學前教育向普及普惠和優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。因此，這一時期密集出臺了一系列關于學前教育發(fā)展規(guī)劃的文件，其中主要有《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（2010）、《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（2010）、《關于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》（2014）、《關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》（2017）、《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（2018）、《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》（2019）等長期、中期和短期規(guī)劃文件，這些文件對學前教育事業(yè)發(fā)展進行了全面綜合的規(guī)劃。這一時期的發(fā)展規(guī)劃體現(xiàn)出了鮮明的全面性和系統(tǒng)性特征，即在設定總體目標的同時也制定了多個專項發(fā)展規(guī)劃，力圖在擴大數(shù)量供給的同時不斷提升發(fā)展的質(zhì)量。

二、新中國成立以來制定學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的歷史經(jīng)驗

新中國成立以來我國學前教育事業(yè)經(jīng)歷了一個漸進發(fā)展的過程，不同時期對學前教育事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃也深化了對學前教育發(fā)展規(guī)律的認識和提升了學前教育的發(fā)展水平，對其進行經(jīng)驗總結(jié)有助于我們更好地認清我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的目標和方向，進而實現(xiàn)學前教育的科學和有效發(fā)展。

第一，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃堅持以“雙重任務”為指導，不斷探索學前教育發(fā)展的新路徑和新方法。新中國成立以來，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃著眼于服務經(jīng)濟社會發(fā)展的大局，在強調(diào)育人功能的基礎上，也強調(diào)學前教育的經(jīng)濟社會發(fā)展功能。在育人和服務經(jīng)濟社會發(fā)展的雙重任務的指導下，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃探索出了新的路徑和新的方法，在資源供給總體不足的情況下，最大度地促進了學前教育事業(yè)的發(fā)展，使學前兒童得到了最大程度的保育和教育，同時也為社會經(jīng)濟發(fā)展做出了應有的貢獻。

第二，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃注重正確處理多方面關系，科學把握學前教育的發(fā)展方向。學前教育事業(yè)的發(fā)展需要依托一定的經(jīng)濟社會發(fā)展條件，只有處理好了與經(jīng)濟社會發(fā)展水平之間的關系，學前教育才能在為經(jīng)濟社會發(fā)展服務的同時更好地夯實自身的發(fā)展根基。新中國成立以來，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃以社會經(jīng)濟發(fā)展基礎和發(fā)展需要為前提，在目標的制定上做到了階段性和長遠性的統(tǒng)一，逐步推進了學前教育的健康有序發(fā)展。發(fā)展學前教育事業(yè)在促進學前兒童健康成長和解放婦女勞動力的同時，也為九年義務教育的實施奠定了堅實的基礎，有效地處理好了學前教育與其他學段教育的關系。與此同時，隨著學前教育改革與發(fā)展的不斷深入，政府對學前教育事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃也越來越注重地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間的區(qū)別，實現(xiàn)了學前教育的漸進式發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃堅持問題解決與發(fā)展導向規(guī)劃相結(jié)合，穩(wěn)步推進學前教育的有序發(fā)展。在不同的發(fā)展時期，黨和政府對學前教育事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃首先強調(diào)了對現(xiàn)有問題的解決，如園所數(shù)量少、保教質(zhì)量低、師資隊伍建設不完善等。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提高，我國的學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃進一步發(fā)揮了規(guī)劃的引導作用，規(guī)劃的目標不斷趨于清晰，保障措施也不斷趨于完善，推動了學前教育的穩(wěn)步和有序發(fā)展。

第四，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃注重開展廣泛的調(diào)查研究，規(guī)劃的科學性不斷增強。新中國成立以來的不同時期，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定都以廣泛和深入的社會調(diào)查為基礎，針對實踐中的真實問題和需要提出有效的應對措施。例如，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的編制不僅有眾多的專家學者參與，同時還委托了多個民主黨派、研究機構(gòu)、行業(yè)學會等進行了廣泛的調(diào)研。其中關于學前教育部分規(guī)劃的編制又先后兩次向社會公開征求意見，這種多方參與的編制方式增強了規(guī)劃的科學性。[6][7][8]

第五，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃注重外部視角和本土視角的結(jié)合，不斷彰顯了學前教育發(fā)展的中國特色。我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃在借鑒西方發(fā)達國家有益經(jīng)驗的基礎上注重根據(jù)自身的發(fā)展實際和發(fā)展需求來確定發(fā)展目標及發(fā)展路徑，其規(guī)劃的內(nèi)容不僅涉及宏觀層面的發(fā)展目標、發(fā)展體制、經(jīng)費投入、事業(yè)管理等內(nèi)容，還涉及教師培養(yǎng)、課程設置、教育評價等實踐層面的內(nèi)容，[9][10]區(qū)域與城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展、特殊兒童教育與支持等內(nèi)容也都進入規(guī)劃的視野和范疇。[11][12]這種外部視角與本土視角的結(jié)合有效地完善了我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容維度，增強了規(guī)劃的時代性、適應性和實效性，不斷提升了我國學前教育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化水平。

三、“十四五”時期我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的方向

自2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020）》頒布以來，我國學前教育事業(yè)在國家政策的大力推動下獲得了跨越式發(fā)展，較好解決了廣大學齡前兒童有學上的問題，形成了全社會重視學前教育發(fā)展的氛圍，通過發(fā)展規(guī)劃來更好地推動學前教育事業(yè)發(fā)展已經(jīng)成為社會的共識。隨著學前教育發(fā)展與改革實踐的不斷深入，人們對學前教育的需求已由有學上向上好學轉(zhuǎn)變。如何為廣大學齡前兒童及其家庭提供覆蓋廣且質(zhì)量高的學前教育服務將成為“十四五”時期我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制與實踐的重要方向。

首先，以“面向2035年的學前教育”戰(zhàn)略目標為指引，不斷提升“十四五”時期學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的目標。“面向2035年的學前教育”是指到2035年要全面普及學前三年教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系，形成完善的學前教育管理體制、辦園體制和政策保障體系，為幼兒提供更加充裕、更加普惠、更加優(yōu)質(zhì)的學前教育。因此，“十四五”時期我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃應該在推進學前教育資源供給、構(gòu)建現(xiàn)代學前教育治理體系、提升幼兒園教師供給水平和建構(gòu)更加公平的學前教育服務體系等方面做出更為科學和系統(tǒng)的制度安排。[13][14]

其次，“十四五”時期我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃應該深度關注和解決學前教育發(fā)展的不平衡和不充分問題，進一步推動學前教育的均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展。學前教育是當前我國整個教育體系的短板，發(fā)展的不平衡、不充分問題仍然十分突出。黨的十九大報告提出了“幼有所育”的學前教育發(fā)展目標，把學前教育的發(fā)展提到了一個新的高度。因此，“十四五”時期我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃應該著重解決學前教育發(fā)展的不平衡和不充分問題。其具體方向一是要有效解決區(qū)域、城鄉(xiāng)和不同類型幼兒園之間學前教育資源分配不均衡的問題，要推動學前教育的均衡發(fā)展;二是要將對學前教育的規(guī)劃下延至0～3歲嬰幼兒，為這一年齡段兒童提供比較優(yōu)質(zhì)的早期保育和教育服務;三是要大力發(fā)展非正規(guī)學前教育服務，不斷提升廣大學齡前兒童個性化教育需求的滿足程度。

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