論川滇邊務大臣的設置及其職權

朱普選，趙天驕

（1.西藏民族大學西藏旅游研究所 陜西咸陽712082；2.西藏民族大學民族研究院 陜西咸陽712082）

清末川滇邊務大臣的設置是伴隨著清政府對川邊地區進行改土歸流的過程中產生的，是清政府為了加強對該地區的管理、維護國家統一、應對外國侵略者企圖分裂中國的一項重要舉措，是歷史發展的必然選擇。川邊地區位于川、滇、甘、藏、青的交界區域，歷史上是土司世襲管理的區域和清政府在進行實際管理過程中的傳統薄弱區。清政府沒有在該地區設置府縣等政區進行直接管理，而是通過冊封土司進行間接管理。清政府的政令通常是通過土司傳達到基層，而不能越過土司直接下達基層。土司之間沖突爭斗時有發生，例如乾隆時期的大小金川之亂。清政府采取了有力的措施以加強對土司的管理，一時效果明顯。川滇邊務大臣存在的時間雖然短暫，但其作用毋庸置疑。對于這一段歷史的研究，學界多集中于對川邊改土歸流情況的研究，或對川滇邊務大臣趙爾豐事跡的探索，缺乏對川滇邊務大臣是如何進行地方管理的研究。川滇邊務大臣是統籌川邊事務的最高地方行政長官，橫貫川邊事務始末。本文通過分析川滇邊務大臣設置及職權管理，探索清政府對川邊地區治理措施的演變和強化對西南邊疆的管理。

一、清末川滇邊務大臣設置的背景

（一）川邊特別行政區的地理位置

在對川邊地區進行改土歸流的過程中，清政府添置了新的政區，即川邊特別行政區，其大致范圍是“邊地在川、滇、甘、藏、青海間，縱橫各四五千里”[1]（P14224）。傅嵩炑在《西康建省記》中稱川邊特別行政區“東起打箭爐，西至丹達山，東西三千余里，南與云南維西、中甸兩廳接壤，北逾俄洛色達野人與甘肅交界，南北四千余里……倍于川，等于藏”[2](P1)。其管理范圍是四川打箭爐廳及所屬各土司和西藏的康部，治所在四川打箭爐廳（即今康定），轄境大約包括今天的西藏昌都、云南迪慶、青海玉樹、四川甘孜全境和涼山與阿壩各一部分、那曲的比如、巴青、聶榮、索縣以及林芝的波密與墨脫的部分地區。

川邊地區地域廣袤，所轄地區幾乎都屬于橫斷山區，整個區域處于大山大河的夾峙之中。并且這里大多數的山脈呈南北走向，幾乎阻斷了東西方向的交通。位于該地區的邛崍山、夾金山、大相嶺、小相嶺等諸多山脈，山勢陡峻，山系綿延可達上千公里。清代，這里是“西藏、廓爾喀朝貢之大道”“駐藏大臣出入之通衛”[2](P1)。從四川盆地向西，進入橫斷山區北部腹地的交通要道只有一條，即通過打箭爐進入川邊地區。漢、藏、羌、彝等民族在此長期雜居，使這里形成了典型的多民族地區。由于這里的自然環境嚴酷，交通閉塞，地方局勢復雜，土司之間沖突爭斗時有發生，清政府的有效管理力量難以深入該地區。

就清政府的國家疆域而言，川邊地區具有特殊的地理位置，對整個國家具有不可估量的軍事戰略意義，尤其表現在國家西南地區的邊防戰略上。在《西康建省記》中有這樣的記載：“邊地（西康）界于川藏之間，乃川省前衛，為西藏后勁，南接云南，北連青海，地處高原，對于四川確建瓴之勢，非特與川滇輔車相依而已”[2](P73)。并且“藏為川滇之毛，康為川滇之皮，藏為川滇之唇，康為川滇之齒，且為川滇之咽喉也……藏為藩籬，康為門戶”[2](P2－3)，因此“守康境，衛四川，援西藏，一舉而三善備”[2](P78－79)。同時，川邊地區還具有重要的交通樞紐地位，是連接著中國內地與西南邊疆地區的重要交通要道之一。《清稗類鈔》稱：“康為川、藏通衢，沿途大山與川交界者曰折山，自此前進則有高日山、博浪工山、三壩山、大朔山、寧靜山、昂地山、王卡山、恩達山、瓦合山，與西藏交界者曰丹達山。”[3]（地理類8）有清一代，在沒有電奏之前，這里是內地通往西藏地區官方公文傳遞與運輸糧餉的唯一官方指定路線。與其他幾條進入西藏的交通路線相比，通過川邊地區的川藏線有著無可比擬的優勢，是由內地進入西藏最近也最便捷的道路。在維護國家領土完整，維護中國西南邊防，管理西藏等方面發揮著重要的作用。

（二）清末政治背景

1、列強對中國邊疆地區的入侵與滲透

自1840年第一次鴉片戰爭爆發起，外國殖民者開始從海上入侵中國疆域，同時又開始覬覦中國陸地邊疆，企圖分裂中國西藏、新疆等邊疆地區。腐敗懦弱的清政府幾乎無力抵抗帝國主義的殖民戰爭，被迫割讓大量領土，中國逐步淪為半殖民地半封建社會，并出現了前所未有的邊疆危機。時至晚清，清政府內外交困，棄藩自守，西南邊患日益嚴峻。與此同時，以英俄為首的外國殖民者覬覦中國西藏，企圖將西藏從中國分裂出去。他們通過種種手段，挑起事端，迫使清政府簽訂一系列不平等條約。在中英《煙臺條約》中，英國人獲得了在西藏地區進行游歷通商的許可。他們開始以此項條款為借口，頻繁進入西藏地區，假借游歷為名，實為刺探西藏虛實，沿途不但詳細繪制地圖，而且收買當地部分土著居民作為他們的向導。沙皇俄國也不甘示弱，從1907年起，假借“俄國‘地理學會’名義先后派出過13支‘西藏考察隊’”[4]（P465），為其非法入侵西藏提供情報。時人劉聲木在其《萇楚齋三筆》中記載：“自光緒以來，英俄兩國進窺西藏，交涉益為繁棘”[5]（卷5），并且“西南隅過雜瑜外經野番境，數日程即為英國屬。西北隅毗連西寧，番人常購俄國軍火”[5]（卷5）。這些都反映出清政府的陸疆面臨著嚴峻的邊疆危機。來自北方的沙皇俄國勢力在進入新疆地區后，企圖繼續南下，有由青海而入衛藏和川邊之勢。而南方的英印政府在吞并錫金后，與清政府邊界開始接壤，英印政府時常制造事端，妄圖染指西藏。為了應對這種情況，清政府開始進一步謀求加強對川邊地區的管理和穩固國家西南邊防。而川滇邊務大臣的設立正是清政府為了應對這種情況而采取的有效措施。

2、清政府對地方管理的加強與巴塘事件

隨著川邊地區內部不同土司之間力量對比的改變，土司之間的沖突爭斗日益加劇。中國的土司制度之所以能產生并得以延續，是因為國家對這些地區進行直接管理的條件并不成熟。由于這些地區的自然條件大多比較嚴酷，交通閉塞，經濟落后，歷代中央政府多采取扶植代理人的方式進行間接管理。這既是維護國家統一的方式，又是對過去歷史傳統的繼承。從一開始，國家對土司勢力的管理就十分有限，其管理模式與其他由國家直接進行管理的地區不同，土司擁有的權力遠遠超過地方行政長官（政府任命，非世襲）的權力，往往容易發生地方性事件，例如明代的播州之亂、安奢之亂，清代的大小金川之亂等。而國家對土司地區的實際控制能力不足，這一點在清代的西南土司地區上表現較為明顯。

隨著清政府西南邊疆危機的出現，為加強對處于西南邊疆地區西藏的管控，川邊地區的政治、經濟、軍事地位開始上升。為了加強對川邊地區的管理，改土歸流和設立川滇邊務大臣的措施應運而生。川滇邊務大臣的設立意味著清政府開始對該地區實行直接管理。

光緒二十九年（1903），清政府因為“有人奏：‘川藏危急，請簡員督辦川邊，因墾設屯，因商開礦’”[6（]卷519光緒二十九年七月丁酉），遂命令錫良查看情形。錫良認為：“川藏急務，非屯墾商礦，所能解其危迫”[6（]卷519光緒二十九年七月丁酉）。隨后新任駐藏幫辦大臣桂霖上《條陳藏事三端折》建議“：邊地選募士勇三千人分起扼，輪流換防”[6]（卷521光緒二十九年九月庚子）。光緒三十年（1904）六月，英國人榮赫鵬率軍入侵西藏，逼迫西藏地方政府官員簽訂“拉薩條約”。一方面清政府堅決不承認所謂的“拉薩條約”，另一方面也感到“經營川邊”以“固川保藏”的必要性。而后不久，清政府發上諭：“西藏……地大物博，久為外人垂涎。近日英兵入藏，迫脅番血乣立約，情形叵測。亟應思患豫防，補救籌維。端在開墾實邊。練兵講武。期挽利權而資抵御。方足以自固藩籬”[6（]卷534光緒三十年八月庚午），于是“令鳳全移駐察木多……所有西藏各邊，東南至四川云南界一帶，著鳳全認真經理”[6（]卷534光緒三十年八月庚午）。九月“，又有人上奏‘：西藏情形危急。請經營四川各土司。并及時將三瞻收回內屬’”[6（]卷535光緒三十年九月戊戌）。但鳳全在川邊地區推行的一系列政策措施，直接或間接地損害到當地寺廟上層與土司的利益，最終引發了暴亂，造成鳳全遇害。這是繼乾隆十五年（1750）西藏珠爾墨特·納木扎勒之亂中，駐藏大臣傅清、拉布敦遇害之后，第二次發生的駐藏大臣遇害事件，這對清政府造成的影響可想而知。巴塘事件的發生，立刻引起川藏震動，并深刻地改變了20世紀川邊地區的政治格局，進一步使清政府認識到川邊事務的重要性，必須進行改土歸流的急迫性以及建立行省的必要性。光緒三十二年（1906），清政府正式設置川邊特別行政區，任命趙爾豐為川邊特別行政區長官——川滇邊務大臣，主持進行改土歸流工作，同時在當地開展興辦屯墾、教育、開礦、招商、練兵等新政，籌建西康省。

二、川滇邊務大臣的設置及其沿革

清政府不斷深入過去地方管理中的薄弱地區，并在此建立新的制度，意圖改變過去“土司制度框架下中央政府只管官不管民的狀態，使中央政府的控制能力逐步向基層社會延伸”[7]。由此，國家的權力再次得到加強。“這是從政權分封的封建時代向近代中央集權國家發展過程中的一個重要環節”[8](P29)。國家統治地方的有效手段就包括政區的設置與調整。“行政區劃是國家為實行有效的行政管理而設”[9](P4)“行政區劃作為地方政治制度的一翼，其創設和變遷，首先要服從于政治目的和政治需要。”[9](P141-142)

“四川邊境寥廓，歷代多設土司以相控制。清初，戡定川境，各土司次第效順。”[1](P14217)清代因襲明制。清初，清政府試圖以較少的管理成本對川邊地區進行管理，通過選擇當地其他民族首領作為政府的代理人的方式進行管理，并敕封其首領為“土司”。時至雍正皇帝統治時期（1723-1735），為了加強對川邊地區的管理，清政府決定在西南土司地區實行“改土歸流”政策，并強制當地從土司制度直接轉移至中央的流官管理之下。自此，清政府開始了改土歸流的歷史進程。

川邊地區“土司居十之五，馀地歸呼圖克圖者十之一，清代賞藏者十之一，流為野番者十之三。”[1](P14224)由此可見，川邊地區形勢之復雜。在對川邊地區進行改土歸流的過程中，發生了巴塘事件與里塘事件。趙爾豐在妥善解決事件后陳報：“先設流官分治……如川邊將來建省，以為改土歸流之基。”[10](P90)為繼續在川邊地區開展改土歸流工作，清政府設置了川滇邊務大臣一職以統籌該項事務。因此，川滇邊務大臣的設置是在清政府妥善解決巴塘事件與里塘事件后，為加強對川邊地區的管理和維護該地區局勢穩定而做出的具體措施。

光緒三十二年（1906）六月，錫良與綽哈布上奏請求設置川滇邊務大臣：“請依照寧夏、青海之例，先置川滇邊務大臣，駐扎巴塘練兵。”[10](P90)清政府批示：“以趙爾豐為川滇邊務大臣”[10](P91)。七月，趙爾豐致電軍機處：“本年七月初三日尊奉電旨。”[10](P91)。從上奏請求設置川滇邊務大臣一職到其人員任命，再到正式辦公僅僅間隔一個多月的時間。如此高的行政效率，正反映出清政府對這件事情的重視性與急迫性，設置川滇邊務大臣已是刻不容緩。與此同時，清政府為了支持趙爾豐在川邊地區的工作，任命其兄趙爾巽為四川總督，“以免扦格，而便聯絡”，“無分畛域，隨時接濟”[11](P5857)。

光緒三十三年（1907）四月十六日，趙爾豐稱川滇邊務應辦事務包括：“屯墾，練兵，設官，興學，通商和開礦”等六事[10](P118-125)。八月，清政府開始在巴塘、里塘等地區進行改土歸流，廢除土司，設置流官。一改明清以來該地區土司之間沖突爭斗時有發生的局面。從以上清政府的治理舉措可知，清政府對川邊地區所進行的改革是全方位的改革，另一方面亦可反映出當時中國西南邊疆所面臨危機的嚴重性和清政府維護國家主權的決心和信心。

光緒三十四年（1908）三月，趙爾豐奏請清政府劃清川滇邊務辦事的權限：“由川滇兩省督臣先將界限劃清”[10](P177)。六月，趙爾豐奏請：“準由川省選調”[10](P203)相關官員。八月，趙爾豐、趙爾巽認為邊務急需辦理之事，包括：“劃清界限，增設官屬，寬籌經費，協濟兵食”[10](P205-207)。從行政建制和人事任命方面來看，標志著清政府開始正式對川邊地區進行直接管理，改變了過去由土司管理的局面。

宣統元年（1909）十一月，清政府在川邊地區設立邊務收支報銷總局，分統計、墾務、礦務、經征、工程五科辦事。同月，趙爾豐奏請清政府在鹽井征收鹽稅，撥充邊務經費。川滇邊務大臣管理職權的進一步明確，表明了清政府在川邊地區的管理開始與內地接軌，并進行了相應的革新。

宣統三年（1911）四月，清政府以傅嵩炑為代理邊務大臣。同月，清政府擬在川邊建省。五月，趙爾豐卸任，由傅嵩炑出任代理邊務大臣，等待新任川滇邊務大臣王人文到任。八月，傅嵩炑請設西康省。十一月至十二月間，代理邊務大臣傅嵩炑離任，邊務暫由川邊巡防新軍統領顧占文為總代表負責。這時，川滇邊務大臣已不能對地方進行有效管理，因此在川邊地區建省的呼聲日益高漲。雖然川邊建省的主張在清代沒有實現，但是在民國時期這一主張最終得以完成[12]（P213-214）。

宣統三年（1911）十一月至十二月間，川滇邊務大臣被裁撤。

川滇邊務大臣自光緒三十二年（1906）設置至宣統三年（1911）撤銷為止，凡6年間，先后任命邊務大臣2人，代理1人，其中光緒朝1人，宣統時期3人。其中趙爾豐任期5年，王人文并未到任，傅嵩炑為代理邊務大臣（詳見表1）。

表1：清代歷任川滇辦事大臣一覽表

三、川滇邊務大臣的職權

川滇邊務大臣的轄區：“東起打箭爐，西至丹達山，東西三千余里，南與云南維西、中甸兩廳接壤，北逾俄洛色達野人與甘肅交界，南北四千余里”[2](P1)。最高行政機構為川滇邊務大臣衙門，駐地在巴塘（今四川巴塘縣），“置川滇邊務大臣，駐扎巴塘練兵”[2](P3)，“設收支局、學務局、安康道、邊北道，后改為行省官制，改邊務大臣為西康巡撫，邊務收支局為西康度支司、邊務學務局為西康提學司、安康道為西康提法司、邊北道為西康民政司”[2](P93-96)。宣統元年（1909），清政府在川邊地區設立邊務收支報銷總局，分統計、墾務、礦務、經征、工程五科辦事。

根據《清末川滇邊務檔案史料》《清史稿》《西康建省記》等記載，將川滇邊務大臣的職權歸納如下：

（一）改土歸流

川滇邊務大臣的核心任務就是主持川邊地區的改土歸流工作。改土歸流工作包括兩個方面，一是在川邊地區進行“改土”，即廢除土司，二是在川邊地區進行“歸流”，即改設流官，二者相輔相成，其核心內容是廢除舊制度與設立新制度，以府縣制取代土司制。廢除土司制度，改設與內地一致的行政區劃，標志著清政府廢止了明清以來歷代中央政府在該地區冊封代理人（土司）進行間接管理的歷史傳統。清政府正式開始對川邊地區轄境內的一切事務行使直接管理權，不再通過土司下達政令至基層，這大大加強了清政府對川邊地區的有效管理。

1、川邊地區改土歸流的過程

川邊地區的改土歸流工作首先是在巴塘地區與里塘地區展開，而后才在其他地區相繼進行。整個改土歸流工作大體上可以分為兩個階段，以宣統元年（1909）為分界線，宣統元年（1909）以前的改土歸流工作主要針對的是巴塘地區與里塘地區；宣統元年（1909）以后，特別是在宣統三年（1911），清政府對川邊地區其他小土司集中進行改土歸流。

2、川邊地區改土歸流的結果——設官與添置府縣

清政府在川邊地區廢除土司制度后，開始設置流官和相應的府縣機構。光緒三十三年（1907），趙爾豐報請清政府在川邊地區設置流官：“巴塘擬設直隸廳治，擬名巴安直隸廳。里塘、鄉城各設縣治，里塘擬名順化縣，鄉城擬名定鄉縣，均屬巴安直隸廳管轄”[10](P123)。光緒三十四年（1908），清政府又改巴塘為巴安府，打箭爐為康定府，里塘為理化廳，三壩為三壩廳，中渡為河口縣，鄉城為定鄉縣，稻壩為稻城縣，貢噶嶺設縣丞，隸屬于稻城縣。以理化一廳，河口、稻城二縣隸屬康定府，以三壩一廳，鹽井、定鄉二縣隸屬巴安府。設康安鹽茶道統轄所設府、廳、縣。宣統元年（1909），清政府將察木多劃歸邊務管轄。同年又將乍丫劃歸邊務管轄。宣統二年（1910），清政府將察木多改為昌都府，乍丫為察雅縣，恩達、八宿合并設為恩達縣。宣統三年（1911），清政府“擬設西康省，邊地東自打箭爐起，西至丹達山頂止，東西三千余里，南與云南維西、中甸，北至甘肅、西寧，南北四千余里。改邊務大臣為西康巡撫，邊務收支局為度支司，關外學務局為提學司，康安道為提法司，邊北道為民政司”[10](P1032-1035)。后因清政府的衰敗，西康建省未能實行。清政府在川邊地區逐步進行的改土歸流工作，加強了對該地區的有效管理，為后來民國時期在川邊地區設立西康省奠定了堅實的基礎。

表2：清代川滇辦事大臣改土歸流進程表

表3：宣統三年川滇邊務大臣轄區府廳州縣表

表4：宣統三年川滇邊務大臣轄區委員、理事表

（二）其他職責

1、練兵

清政府在川邊地區進行大規模改土歸流前，發生了巴塘、里塘事件。在妥善解決事件之后，清政府設置了川滇邊務大臣一職。而這一官職的設立，最初的目的就是在巴塘練兵：“先置川滇邊務大臣，駐扎巴塘練兵”[10](P90)。川滇邊務大臣是仿照寧夏、青海的例子而設立的：“照寧夏、青海之例，先置川滇邊務大臣”。[10](P90)它是一個具有軍事職能的地方官職，所以川滇邊務大臣的首要職能是就是軍事職能。而后，趙爾豐向清政府上奏，提出川滇邊務應辦事務時，就談到了川邊地區險要的自然地理環境：“邊地遼闊，險隘甚多，處處需兵巡防”[10](P123)。而川邊地區現有的軍事力量嚴重不足，只有“川邊巡防五營，滇邊約巡防三營”[10](P123)，數量如此之少的軍隊不足以對該地區進行有效的軍事管理。為了加強對川邊地區的管理，進行新式軍隊建設，趙爾豐提出了“先練步隊兩營，再練炮隊一營、馬隊一營”[10](P123)的新軍計劃，當新軍練成之后原先的軍隊便可以“原設巡防各營，便可依次裁撤”[10](P123)。這些措施大大加強了川邊地區屬于川邊地方政府的軍事力量，強化了清政府對該地區的管理。通過壯大地方政府的軍事力量，為當地進行改土歸流工作提供了重要的軍事保障。

2、屯墾

川邊地區“耕地少而牧地多”[2](P87)，“西康土廣人稀”[2](P89)，“土地又無買賣”[2](P89)。所以，地方政府在川邊地區“禁止土地買賣……只準租荒地”[2](P89-90)，“土地概歸國有”[4](P90)成為西康定制。為促進屯墾事業的發展，地方政府出臺了一系列的鼓勵措施：“凡有愿赴邊地開墾之人，自行認墾。所墾之地，令照額完糧，不收地價。”[10](P122)，同時“于打箭爐設立招待所”[10](P124)，命原籍地方官“按日墊給口糧”[10](P124)，到達之后給予“構造廬舍之資及農具、籽種、耕牛，并仍按旬發給口糧。”[10](P124)這些措施的實施，有力地促進了當地農業的發展。大量荒蕪的土地被利用起來，國家的力量通過農業移民深入到川邊地區的角落。農業生產與人口是關乎地方發展的重要因素之一。通過移民，地方政府有效地控制了川邊地區，使過去這里人煙稀少的情況得以改善。過去由于川邊地區的本土居民“崇信佛教，人們大半為喇嘛，不婚娶……以致生齒不繁，地土雖有數千里，戶口不滿十萬家”[2]（P106）。而改土歸流之后，以“內地移民實之，戶口又可漸增”[2]（P106）。巴塘地區是第一批進行改土歸流的地區之一，是農業墾殖活動進行較早的地區之一，也是農業較為發達地區之一，并且這里“地方遼闊……人煙稠密，土地肥沃”[10]（P92），非常適宜農業開發，當然這里的人煙稠密與土地肥沃是相對于川邊其他地區而言的，遠不能與內地相比。所以，以巴塘（巴安縣）為例，大致可以說明當地人口變遷對農業開發的積極影響。通過表6可以發現，從光緒三十二年至宣統三年（1906-1911），巴安縣的戶口數明顯增加，由1328戶增加到1830戶，在6年之內增長了約37.80%。從光緒三十三年至宣統元年（1907-1909）的3年間，巴安縣新墾殖的農業土地達990畝左右，對于自然環境相對嚴酷的巴安縣而言，這是一個比較可觀的數據。同時，巴安縣的租糧也有所增長，從宣統元年至二年（1909-1910），約增加了二百余石。這些都說明了地方農業的開發促進了當地人口、田土與賦稅的增長，這種人口的增長是本身人口增長與外來人口遷入共同交織的結果，在短短6年之內，本地人口戶數不可能增加約500戶，這比光緒三十二年（1906）巴安縣人口的1/3還多。地方政府通過農業生產吸引了大量的勞動力來此定居，使人口被吸引到耕種土地之上，從而使地方社會得以穩定發展。屯墾活動促進了當地的農業發展，使大量無地農民獲得土地并促進了當地人口增長。

表5：宣統三年已在邊務大臣管理之下尚無委員治理區域表

3、興學

興建學校，不僅開化當地的民風，也為當地培養了大量緊缺的人才，而這些人才又可以為地方建設和進一步加強對川邊地區的管理起到積極作用。培植人才，開通風化為先。地方政府出臺了一系列的措施以達到興學的目的。當時傳統觀念認為，川邊地區的居民之所以“愚昧”“皆由于不學之故”[13]。所以最初興學的目的“非急求造就人才”[10](P119)，而是先求“文字語言相通，使其人皆曉然于中土圣化，不為歧途所惑”[10](P124)。同時規定：“擬于巴安、順化、定鄉等各處先設小學堂一處，蒙學堂四、五處，稻壩、貢噶嶺、鹽井、中渡各設蒙學堂二、三處。”[10](P124)對于入學的人員規定：“附近漢蠻民人子弟七歲以上者，均令入蒙學堂。”[10](P124)。課程為：“教以漢蠻語言，通用白話，將白話通用字連貫成句之法，能寫白話信札”。還開展思想教育：“每逢星期，宣講圣諭廣訓及古以來賢哲名言”[10](P124)。并準許“畢業之后，錄送京師大學堂考驗錄用。”[10](P124)這些措施的實施，使當地的教育事業快速發展起來，人才的培養強化了清政府對川邊地區的有效管理。

4、通商

川邊地區物產豐富，但所需的日用品均需從內地購入。主要購入的內地產品包括“絲、布、紙、燭之類”[10](P124)。一般而言，通商需要建設相應的旅店和交通設施。而川邊至打箭爐的道路與旅店的情況十分不利于通商，“每七、八十里方有一棲息之所，而湫隘污穢，食物均需自備”[10](P124)。如果遇到雨雪天氣，就不能按時到達旅店，“即須露宿。”[10](P124)為促進當地經濟發展，地方政府出臺了相應發展措施：“將沿途應設旅店之，擬招人看管，令其搭買米麥食物，以便旅行。”[10](P124)同時開展平整道路工作：“其道途亦須隨處開鑿平治，并擬試牛車，以利轉運。”[10](P124)因為邊地地區所產牛羊最多，所以皮革也多，而當地居民不知道制造皮革，隨處丟棄。地方政府官員覺得可惜，遂提倡：“擬于巴安、順化、定鄉等處設廠，運付內地銷售。”[10](P125)對于邊地沒有殷實紳商的情況，地方政府提出“必須先有官為創辦”[10](P125)的具體解決措施。由于過去“關外各處夷漢雜處，權量衡度不惟名目與內地不同，即大小、輕重、長短亦異”[10](P250)，使得川邊地區的貿易極為混亂，不利于經濟發展。為了應對這種情況，地方政府采取了制定標準度量衡的措施：“量制則照每斗三十斤為定；度制則照營造尺為準。”[14](P83)度量衡的統一極大地促進了當地工商業的繁榮，有利于當地經濟的健康發展，增強了川邊地區的經濟實力，增加了地方政府的財政收入，也在一定程度改善了當地民生。

表6：光緒三十二年至宣統三年巴安縣人口、租糧及土地表

5、開礦

川邊地區礦產資源豐富，“皆曰康藏之地，五金富饒”[2](P91)。在打箭爐明正土司的屬地，“有燈盞窩金礦，三道橋金礦，秦凝金礦，皆沙金”[2](P91)。在里塘，有“毛丫亦屬沙金”[2](P91)。宣統二年（1910），趙爾豐派人在川邊地區進行探礦：“鹽井及白玉之贈科有硫磺，察木多有煤礦……土司屬地皆由金礦”[2](P92-93)。但實際情況是這些礦產資源的開采量嚴重不足，生產技術落后，花費了大量的人力物力，而獲利很少。并且“川滇邊地礦產富饒，久為中外共知，垂涎者眾”[10](P119)。大量的金礦被當地土司把持，它是土司財政收入的重要來源之一。為了合理開發和利用好自然資源，地方政府提出“延聘本國在外洋礦學專門畢業之人，周歷察看，擇其礦苗最旺者，由官設廠”[10](P125)的具體解決措施。由國家收回金礦的開采權，地方政府設廠開采金礦，這既增加了地方政府的財政收入，為地方政府開展其他工作提供了一定量的資金保障，也促進了當地經濟的發展。

表7：川邊地區所設礦廠表

四、設置川滇邊務大臣的意義和影響

川滇邊務大臣的設立是清政府在川邊地區進行改土歸流過程中的一項重要舉措，它的出現與清政府解決西南邊疆危機有關，是清政府為了加強對川邊地區的管理，增強西藏與內地的聯系，應對外國侵略者對西藏的覬覦和他們妄想將西藏分裂出中國的企圖，是清政府反對國家分裂的一項重要措施。自光緒末年川滇邊務大臣設置以來，所進行的川邊地區的改土歸流工作，為后來西康省的設立打下了堅實的基礎，并促進了當地政治、經濟、文化、軍事等方面的發展，并初步實現了“守康境，衛四川，援西藏”的戰略目標。辛亥革命后，川滇邊務大臣被川邊鎮撫使取代，但其在川邊地區的所有成果卻被完整地繼承下來，并在民國時期進一步發展。

川滇邊務大臣的設立是清政府將邊疆地區納入國家統一行政區劃治理體系的有力措施之一。它打破了當地土流兼治二元政治格局的傳統治理模式，通過改土歸流，廢除當地的土司制度，在邊疆民族地方建立與內地相同的政治體制，一改過去當地土司間沖突爭斗時有發生的局面，將川邊地區置于清政府的直接管理之下。在清末歷史進程中，川滇邊務大臣設立的核心目的在于鞏固國防與穩定地方社會秩序，強化國家對邊疆地區的管理能力。這種改變折射出在清末時期，清政府在近代國家主權觀念上的改變和強化以及國家邊疆與內地政治一體化進程的發展。

清末時期，內憂外患深刻困擾著中央政府。川滇邊務大臣正是清政府鞏固國家西南邊防的重要一環和為抵御外國侵略者對國家領土的侵略而做出的重要舉措。