新中國經濟恢復時期農業稅在財政收入中的地位研究
——以河南省為例

2021-06-17 14:36:42程利英

河南教育學院學報(哲學社會科學版) 2021年2期

程利英

一、導語

農業稅,舊時稱貢、助、徹、田賦等,也稱公糧,是中國歷代政府以土地為對象所征的稅,是國家依法向從事農業生產并取得農業收入的單位和個人征收的一種稅。千百年來,農業稅一直是國家財政收入的重要來源,是中國傳統的“皇糧國稅”。

農業稅源于夏朝的貢賦制度。由奴隸向奴隸主“納貢”,實際就是上交農作物。商朝的農業稅采用“助”法,周朝實行“徹”法。春秋戰國時期,魯國采用初稅畝制度,按田畝的多少征收實物稅,這是我國歷史上農業稅稅制的一次重要變革。[1]秦朝統一天下后向土地所有者收取田租。漢初輕徭薄賦,田租“十五稅一”,文景之治時期按產量三十稅一的稅率征收田賦。魏晉南北朝時期計丁征收租、計戶征收調以及力役或庸。隋朝采用均田租調制,把農民與土地聯系在一起,以求征收更多的稅賦。唐初實行均田制和租庸調制,中期后改用“兩稅法”,以土地為征收對象、按財產主要是土地征稅[1],是我國賦稅史上的一次重要改革。宋代沿用“兩稅法”,但稅率有所提高。明初基本上繼承了唐代的兩稅法,萬歷九年(1581)推行“一條鞭法”,即不再區分官田和民田,一律按每畝計征一定的田賦。田賦的負擔面擴大了,使賦稅更趨于平均,激勵了農業經濟的發展。清初基本上繼承了明代的賦役制度,康熙五十一年(1712)開始實行“攤丁入畝”,雍正元年(1723)正式頒發詔令在全國范圍內推行,免除或減少了無地和少地農民的賦稅負擔,使稅負平均,以利于國家經濟的發展。從稅收制度上看,“攤丁入畝”實際上等于取消了從秦朝開始的“人頭稅”。直到清末,我國財政收入仍以農業稅為主,農業賦稅約占全部稅收收入的85%。[2]傳統社會中,農業在經濟體系中的極其重要地位,決定了農業稅在國家稅收體系中的重要地位。1928年,南京國民政府劃分了中央稅和地方稅,正式宣布田賦為地方稅,各省根據土地狀況進行差別征收。這一時期的農業稅在整個稅收體系的地位與古代社會相比呈下降趨勢,但其主導地位仍不可忽視。

新中國成立初期,國家的財政收入主要來自稅收,尤其是農業稅。1958年到1978年期間,隨著工商業的逐步發展和工商業稅收的增長,農業稅收入占國家財政收入的比重呈下降趨勢。改革開放后,農業稅地位進一步下降,到2005年,農業稅占全國稅收收入的比例不到0.05%。[2]這種情況下,取消農業稅對國家財政收入的影響微乎其微。因此,2005年12月29日,十屆全國人大常委會第19次會議決定,自2006年1月1日起廢止農業稅條例,全國全部免征農業稅。這標志著在我國延續了2 600年的“皇糧國稅”——農業稅從此退出歷史舞臺。

回顧中國經濟發展史,農業為我國的經濟發展做出了巨大貢獻,農業稅為國家經濟建設及經濟運行提供了基本保障。作為財政收入的重要組成部分,農業稅每一步的發展都與特定時代的社會生產力息息相關。學者對農業稅的地位和作用進行了比較深入的研究。例如,關于新中國經濟恢復時期農業稅在國家財政收入中的重要地位問題,趙云旗指出,財政是國家政權賴以存在的基礎,財政的興衰直接影響國家的強弱,歷來受到社會各界的關注和重視。[3]關于經濟恢復時期(1949～1952)新中國財政收入狀況的研究,直接研究成果較少,相關的、間接涉及該問題的論著比較多①相關論著如,吳承明、董志凱的《中華人民共和國經濟史1949—1952》(社會科學文獻出版社2010年版),趙德馨的《中華人民共和國經濟史 1949—1966》(河南人民出版社1988年版),范守信的《中華人民共和國國民經濟恢復史1949—1952》(求實出版社1988年版),孫文學的《中國財政史》(東北財經大學出版社1997年版)等。,主要集中在面臨的困難、采取的措施、取得的成就及原因、財政管理體制等方面。對新中國成立初期的財政收入做系統的、專門探討的論著相對較少,對該期的河南省財政做研究的論著尚缺,故本文以河南省(以現在河南省區劃為準)的農業稅為例,探討新中國經濟恢復時期農業稅在財政收入中的地位問題,希望對從事該領域研究的學者有所裨益。

二、新中國經濟恢復時期農業稅在財政收入中的地位

財政收入是國家控制市場的物質基礎,是經濟發展繁榮的體現和國家經濟實力的重要標志。新中國成立初期,經濟形勢十分困難,交通運輸梗阻,農業經濟銳減,工廠礦山歇業,投機猖狂,通貨膨脹劇烈,物價飆升,市場蕭條,財政收支失衡,赤字過大。面對這一局面,國家實行了高度集中的統收統支財政體制。新中國成立初期的財政收入類型,按財政收入形式可以分為各項稅收、企業收入、債務收入、其他收入等,按部門結構可以分為工業部門收入、農業部門收入、商業部門收入、交通運輸部門收入、建筑部門收入及其他部門收入。按財政收入形式劃分的財政收入狀況見表1、表2、表3。

表1 1950～1952年國家財政收入情況(單位:億元)

表2 1950～1952年國家財政收入分類比重(單位:%)

表3 1950～1952年各項稅收情況(單位:億元)

首先,從表1、表2可知,經濟恢復的三年中,1950年的收入最低,之后國家的各項收入都在逐年增長,尤其是1951年和前一年比收入增長迅猛。在這些收入中,“各項稅收”占的比重最大,遠遠大于其他的收入數額,尤其是1950年更明顯。“各項稅收”是國家經濟的重要工具,是全國財政開支、經濟恢復所需現金的最大來源。稅收保證了國家的財政收入,平衡了收支。其次,從表2可知,企業收入、債務收入占的比重相對較小。可以說,當時國家的財政收入主要來源于各項稅收。由表3可知,在各項稅收中,工商稅數額最高,農牧業稅其次。二者都是國家稅收的主要構成部分,地位比較重要,國家的財政收入也主要依賴工商稅收和農牧業稅。1950年至1952年,國家的各項稅收數額都在逐年增長。

按部門劃分的財政收入狀況見表4、表5。

表4 國家財政收入分部門情況(單位:億元)

表5 國家財政收入分部門比重(單位:%)

首先,由表4、表5可知,1950～1952年,國家財政收入主要部門為工業、農業、商業、交通運輸、建筑及其他部門,各部門的收入都在逐年遞增。1950年是新中國成立的第二年,經濟尚未恢復,財政總收入為65.19億元,是新中國歷史上最低的年份;1951年和1952年國家經濟逐漸恢復,財政收入上升,超過100億元。財政收入的逐步增加是必然的, 因為隨著土改的發展和完成,以及工業、交通和內外貿易的恢復,這兩方面的稅收都將有自然的適當增加。同時,國家用于恢復工業和交通的投資將要逐步取得利潤,以及國家的軍費支出逐漸減少等,都是國家財政狀況改善的原因。[4]6

其次,伴隨著經濟的恢復發展,農業收入在國家總收入中所占的比重逐漸減少。1950年,國家的主要財源還是來自農業部門,為25.54億元,所占比重為39.2%,其他部門收入在財政總收入中占的比重較小。陳云在1950年11月講,因為財政預算赤字還很大,所以農民的負擔,不但不能減少,還要增加一點,這都是不得已的辦法。[5]1151951年,情況有所變化,工業部門的收入超過了農業部門,在國家財政總收入中所占的比重為31.3%,高于農業部門(25.3%),商業部門收入(21.0%)正迎頭趕上。1952年,工業和商業發展越來越好,在國家財政收入中所占比重越來越大,尤其是工業部門,僅輕工業收入就超過了農業收入,工業部門在國家財政總收入中所占比重為33.9%,其中輕工業比重為23.1%。農業方面,為了使農村能夠恰當地得到休養生息,提高農民生產積極性,1952年國家降低農業的稅率,農業稅收在國家總收入中所占比重相對降低,所占比重為20.2%。總之,伴隨著經濟的恢復發展,由于其他部門的發展形勢大好,農業收入在國家總收入中所占的比重逐漸減少,取而代之的是工商業的繁榮及隨之而來的其他形式的財政收入的穩步增長。

再次,通過對表1至表5的分析可以發現,在三年經濟恢復時期,國家的財政收入來源主要是各項稅收。這一時期,特別是1950年,國家總收入為65.19億元,各項稅收為48.98億元,占國家總收入的75.1%。在各項稅收中,如果工商稅收按工業部門和商業部門劃分的話,來自農業部門的稅收是最多的。1951～1952年,來自工業部門和商業部門的稅收逐漸超過農業稅收,尤其是來自工業部門的收入占的比重越來越大,但農業稅依然具有舉足輕重的地位。可見,在新中國經濟恢復時期,農業稅收入為國家的經濟恢復發揮了巨大的作用。

三、新中國經濟恢復時期河南省農業稅在財政收入中的地位

在經濟恢復時期,國家通過農業稅和采購工作來掌握糧食,實際上農業稅在掌握糧食方面所起的作用比采購工作更大。1950～1952年,在國家所掌握的全部糧食中,從農業稅方面得到的平均約占57%,從采購方面得到的平均約占43%;而在1950年度,從農業稅方面得到的約占70%,從采購方面得到的僅占30%。由于各年農業稅征收工作的勝利完成,國家能夠及時滿足軍糧需要,有力地支援了解放戰爭和抗美援朝戰爭。同時,國家通過掌握農業稅掌握了大量糧食,有了充足的物質力量。[6]133這一時期,農業稅對平衡國家財政收支也具有重要的意義。從1950年到1952年,國家預算中的農業稅收入,按貨幣計算,共計67.82億元,這是一筆巨大的收入。如果各年的農業稅征收任務不能勝利完成,要想達到國家的財政平衡是很困難的。[6]137-1381953年8月28日,政務院關于1953年農業稅工作的指示指出:三年來農業稅工作,是建立在土地改革和愛國增產運動的基礎之上的,因而獲得了廣大農民的擁護。[7]123農業稅征收任務的基本完成,對于國家預算平衡、市場調劑及保證軍需民食和救濟災荒等,作用極其重大。國家通過農業稅掌握了大量糧食,有了充足的物質力量保證革命和建設事業的順利進行,對于促進農業生產的恢復和發展,保證國家所需要的糧食,組織財政收入,支援革命戰爭和社會主義經濟建設,都發揮了重要的作用。[8]1總之,新中國經濟恢復時期,農業稅一直是國家最穩定、最可靠的財政收入,它以實物形態對國民經濟的恢復起了不可替代的作用。

河南省位于中國的中東部,地處華北平原南部,黃河中下游地區,土地肥沃,氣候溫和,自然條件適宜多種農作物生長,是中國農業大省之一。中華人民共和國成立后,河南省制定了一系列發展農業生產的措施,農業生產迅速恢復和發展。1952年,全省糧食總產達到100.7億公斤,比1949年增長41%,棉花總產量13 220萬公斤,比1949年翻一番。[9]4新中國經濟恢復期,河南省財政收入主要集中在農業稅、工商稅、企業收入和其他收入方面,詳見表6。

表6 1950～1952年河南省財政收入分類統計(單位:萬元)

1949年,為了保證解放戰爭的勝利,解決解放大軍及各級新政權人員機構等的糧食供給問題,河南省共征收農業稅相當于24.38億斤(小米),這是我省地方財政的主要收入。河南省財政收入的90%來自農業稅。[8]57無論從絕對數額還是從實際負擔率來講,農民的負擔都是比較重的。從表6可以得出:1950年,農業稅占財政總收入的71%,工商稅占28.4%,企業收入和其他收入僅占0.6%;1951年,農業稅占財政總收入的49.5%,工商稅占47.3%,企業收入和其他收入占3.2%;1952年,農業稅占財政總收入的47.9%,工商稅占46.1%,企業收入和其他收入占6%。可以看到,財政收入構成中農業稅比例第一,工商稅第二,企業收入和其他占第三,不過在各年的財政總收入中,農業稅所占比重逐年下降,工商稅則明顯增長。究其原因,在于新中國成立后,河南省大力發展了工商企業,使得農民的負擔逐漸減輕。在這三年,河南省地市級及縣級地方政府的財政收入逐年遞增。例如,豫北滑縣,(1952年前,曾隸屬平原省,1952年平原省撤銷后,滑縣劃歸河南省)僅1952年的財政收入就由1949年的275.32萬元上升到384.77萬元,增長了39.8%。1950～1952年,共完成財政收入996.2萬元,年均332.1萬元,其中農業稅年均316.97萬元,具體農業稅征收數額為:1950年228.54萬元,1951年366.20萬元,1952年356.16萬元。[10]3,59,68(表7)可見農業稅收入仍是縣級財政收入的主要來源。這一時期,農業稅收入全部上解。

表7 1949～1952年滑縣財政收入情況表(單位:萬元)

農業稅是以征收糧食為主的一種實物稅收,其基本職能如下:一是為國家積累資金;二是掌握全國軍民最基本的生活資料——糧食和棉花、油料等經濟作物;三是調節經濟。1952年5月22日,紀錦章廳長在河南省全省第七屆財政會議上的總結報告中指出:“1952年農業稅收已降為全國三大收入的第三位,今后農業稅收在國家三大收入中的比重,還會繼續降低。因此,從今后看問題,農業稅收在財政上的意義上說,不如以往大了,但它的政治經濟意義要超過它在財政上的意義。農業稅工作方針的貫徹執行,不僅可以做到負擔平衡合理,完成國家稅收任務,尤其重要者,它對促進農業集體化,限制富農發展,掌握糧食,穩定物價,均將起到重大的政治經濟作用。”[8]398農業稅收的基本職能使其成為國防建設與經濟建設的重要財政來源之一。

四、以農業稅為主的財政收入體制形成的特定歷史背景和發揮的作用

從財政收入狀況對經濟發展的影響來看,財政是國民經濟的綜合反映。新中國成立后,由于戰爭還在繼續,軍政費用開支龐大。1949年,軍費開支高達財政收入的一半。[11]6當年的12月28日,陳云在他起草的文件《財政經濟要統一管理》中指出:“五六百萬主力部隊與大行政區直屬部隊是必須按月由中央(通過大行政區)開支的,其開支到今天為止主要靠貨幣發行。”[5]48這一時期,國家負擔的公教人員也急劇增加,國家財政開支增長很快,但是當時國家的財政收入卻很少。1949年,財政收入只相當于303億斤小米,而財政支出卻達到 567 億斤小米,形成赤字,入不敷出的現實十分嚴峻。[12]當時,國家財政收入的大部分,如公糧、稅收等掌握在縣、市、省的手中,收入的多寡,中央無法確實掌握。而公糧變賣及現金稅收,又恰恰是今后按月按季回籠貨幣的主要手段。[5]481950年3月3日,政務院頒布《關于統一國家財政經濟工作的決定》,基本內容有三條:第一是統一全國財政收支;第二是統一全國物資調度;第三是統一全國現金管理。[4]40在統一財政收支中,像公糧、稅收等收入是國家的主要收入,皆歸國庫。“舉凡動支,須有中央人民政府財政部的支付命令。如此,國家財政收入的統一使用得以保障。要把力量集中起來,用于必要的地方,決不應該把眼光放得很小,凌凌亂亂地去辦若干無計劃的事。反對百廢俱舉,應集中財力于軍事上消滅殘敵,經濟上重點恢復。”[5]70-71尤其在公糧收支方面,中央皆定有稅則和稅率,要求各級政府嚴格遵守,認真、正確地完成征收任務。如河南省,在解放以來的各個歷史時期,該省的農業稅工作,在組織財政收入,掌握糧食和經濟作物,調節不同地區、不同階層之間的經濟收入,促進農業生產的恢復和發展,保障革命戰爭供給和支援社會主義經濟建設,以及鞏固工農聯盟等方面,都發揮了重要的作用。[8]66財政收入高度集中、“統收統支”,即地方的財政收入全部上交,由中央統一調配國家主要財政收入,集中了分散的、有限的財力,適應了當時的政治經濟形勢,保證了全局的需要,迅速改變了新中國成立初期資金和物資管理上的混亂狀況,增加了國家財政收入,穩定了市場物價,在財政資金極其有限的情況下,有效地支持了解放戰爭,提高了經濟建設的效率。保證了軍事上消滅殘敵、經濟上重點恢復的需要,達到了集中財力辦大事的目的,促進了財政經濟狀況的好轉。“隨著人民購買力的提高,到1950年9、10月,各城市都熱鬧起來,工商業開始活躍,稅收增加,一個錢頂一個錢用,市場物價穩定,工人不需要救濟了,工商業家又喊‘毛主席萬歲’了。”[5]113據不完全統計,全國人民1951年的購買力比1950年約提高25%左右。[13]1481949年到1952年間,國內經濟狀況逐年好轉,國民收入逐年遞增,不管是農業、工業,還是建筑業、運輸業及商業等一年比一年發展得好。(見表8)歷史經驗表明,適應經濟社會發展要求的合理財政政策和制度設計,有利于推動經濟的平穩健康發展。

表8 1949～1952年國民收入增長情況(單位:億元)

五、結論

在統收統支的財政體制下,1949～1952年,中國的財政狀況呈現逐漸好轉的態勢。新中國財政收入集中在各項稅收、企業收入、債務收入和其他收入,河南省的財政收入主要是農業稅、工商稅、企業收入和其他收入四大類。從中央到地方,財政收入都在逐年增長,其中各項稅收是主要財源,在這些稅收中,農業稅又占比重較大,發揮了巨大的作用。尤其是1950年,占的比重最大。就全國來說,1951年,工業稅收比重超過農業稅收;1952年,工、商業稅收都超過了農業部門收入。河南省的農業稅所占比重在1951和1952年略高于工商稅收,基本持平。農業稅收是中央和地方最穩定、最可靠的財政收入,它以其實物形態在增加了國家財政收入的同時,對穩定經濟形勢、恢復發展國民經濟,促進農村經濟的恢復,增強城鄉交流,發揮了不可替代的作用。在新中國的社會主義工業化建設及公益性建設中,農業稅保障了國民經濟的快速恢復和發展,穩定了社會秩序,鞏固了人民民主政權。