福利國家認識與辨析： 兼論中國福利國家建設的選擇

郝曉娟

摘要：自英國宣布建成世界上第一個福利國家開始，“福利國家”變成為西方國家廣為流傳的詞語。自20世紀50年代，中國學術界就開始介紹和研究福利國家，20世紀90年代，國內學術界開始系統研究福利國家。但是，當代對福利國家的認識是相當消極的。國內學術界在金融危機之后對“福利國家”的態度也大抵如此，總是將“福利國家”與“福利依賴”、“窮人”、“懶漢”等詞匯聯系在一起，對其持有消極的批判態度。從已有學術研究來看，當前處于這樣的一個危機之中：搞不清福利國家究竟是在講什么。很有必要對這些誤解加以理解，因為它們的存在嚴重扭曲了關于福利國家的討論，阻礙了改革日程的進展，而其中有些改革是致力于真正實施福利國家的想法，而不是實現一個必然被批判的“烏托邦”的夢想。

關鍵詞：福利國家;政策;保障

本文以福利國家相關內容為基礎，結合搜集、整理的文獻，寫作本文，試圖辨析福利國家的本質，澄清關于福利國家的認識誤區，兼評中國在新時代建設福利國家的選擇問題。

一、福利國家的產生和發展

福利國家的興起和完善大致經歷了以下兩個階段：工業革命之前社會保險的興起;建立和完善現代社會保障體系。分界線是德國首相俾斯麥在19世紀80年代在社會改革中引入全面的社會保險計劃，由此開始了“福利國家”的建設（周弘，2001年）。從那時起的100多年歷史中，西方發達國家大都效仿德國，繼續發展、擴大、調整、反思和修正福利國家。第二次世界大戰后，戰后廢墟中出現了現代意義上的福利國家。 1945年4月，英國工黨提出了《讓我們面對未來》的競選綱領，由此正式使用“福利國家”一詞。

福利國家的發展經歷了從低水平到高福利階段，又發展到今天的“福利緊縮”或者“福利國家危機”階段。至于“福利國家”內涵，至今沒有統一的定義，不同學者從不同角度給出了不同的定義，當然，也代表了不同的“福利國家”的辨別標準。

福利國家的教科書定義：“國家對于公民的一些基本的、最低限度的福利負有保障責任”（艾斯平·安德森，2010）。綜合現有文獻看來，“福利國家”在不同的國家具有不同的含義，包括以下幾層含義：一是福利國家是一種理性模式，國家作為供給主體，保證公民的生產資源和生活機會最大化，并在最大程度上保證公平;二是福利國家提供最低限度的社會保護，使個人和家庭獲得最低收入的保證并使公民免受貧困和意外風險的保護;三是福利國家通過“社會保障”等社會政策來行使功能。

二、福利國家的認識及誤區

隨著福利國家發展階段的演進，福利國家開始面臨諸多批評：一是成本增長太快。二是盡管成本不斷增長，但是長期貧困難題仍未克服。另外，社會保障可能促成了熟練工人的失業問題。（埃里克·斯克凱爾特，2001）。在全球化和老齡化背景之下，福利國家紛紛面臨各種危機，大家開始懷疑“福利國家”存在的合理并提出了“福利國家危機論”。這種論斷在其分析背景和分析框架下具有一定的合理性，但更多體現出了對“福利國家”認識的片面性，下面將對主要的幾點誤區進行澄清。

（一）福利國家=高福利？

人們談及“福利國家”時，會覺得這是一個“烏托邦”的夢想，總是將其與發達國家、資本主義、高稅收、高福利聯系在一起。其實只要簡單回顧一下福利國家的產生背景，就會發現，“高福利”并非建立福利國家的前提條件，而是在其發展過程中逐漸形成的特征。

英國首創“福利國家”，貝弗里奇被稱為“福利國家之父”，《貝弗里奇報告》被看作福利國家建設的里程碑。但是無論是貝弗里奇報告試圖糾正的“濟貧法時代”還是報告本身所描繪的理想社會，都不具備“高福利”的特征。

（二）福利國家緊縮與私有化

伴隨著20世紀70年代末的經濟混亂，在許多國家出現了一種保守主義復蘇潮流，保守主義政黨開始施行“緊縮政治學”，例如撒切爾夫人和里根政府對英國和美國的福利緊縮的改革，他們開始削減社會福利的開支，使政府在社會服務中的角色發生變化。有學者將福利國家的這項改革稱之為“福利國家私有化”，或者“社會保障私有化”，但其實，有關“私有化”問題的許多公共談論都是非常含混不清的。所以在此試圖對“私有化”的概念進行辨析。

福利國家的基本功能是提供社會服務，那么，關于“社會服務”的提供，從基本邏輯上來講，涉及兩個問題。第一個問題是：服務由誰來提供？第二個問題是：誰為服務提供財政支持？表1匯總了社會服務的提供機構及財政來源。

根據表1顯示，一項服務可以由公共部門團體提供，這些團體可能是中央政府，或者是中央政府的地方代理機構。

（三）“福利國家”意味著“福利依賴”嗎？

關于“福利國家危機”的言論在很多年前就甚囂塵上，其中一項對于福利國家的指責是，福利國家的制度設計引發了“福利依賴”，領取福利的人長期依靠救濟金生活，而不去找工作，使人們陷入“福利陷阱”，同時提高了失業率。關于“福利依賴”問題有幾點需要澄清。

第一，對失業產生什么實質性的影響的并不是福利，而是經濟運行狀況。

第二，某種程度上，導致福利依賴的是不科學的福利制度設計。有些福利制度的設計是以窮人為焦點的，這就導致了“福利依賴”的誘因，即只有窮人才可以領取救濟金。所以并不是福利國家導致了福利依賴，而是制度設計導致了福利依賴。

深刻探究“福利依賴”的根源會發現，福利國家關于幫助窮人的政治主張是基于兩個前提：一是窮人是社會中獨立的少數人;二是福利國家的目的是救助這些窮人?；趲椭F人的出發點而出臺的社會政策就是：以窮人為焦點的社會保障體系，而這兩點前提存在謬誤。一是貧窮是一個幾乎影響社會上所有人的經濟危機;二是福利應該被視為對所有公民的一個必要的社會保障。福利國家并不是試圖以貧困救濟為焦點，而是針對全體公民的一種服務，它使得人們可以體面地度過經濟困難時期，防止人們因經濟困難陷入更加不利的處境。

第三，對于“福利依賴”的許多批評是沒有任何根據的，即使有一部分人依賴救濟過活，但是大多數的人并非如此，他們是依靠自己勤勉的工作維持體面生活。而且就福利國家的運行狀況來看，公共支出的份額并沒有達到可以讓人們依賴福利的地步，所以關于“福利依賴”的恐慌多數是無稽之談。

以上澄清了關于“福利國家”的三點誤會，福利國家并不一定以高福利為其成立前提，福利國家也不必然導致福利依賴，未來福利國家改革的方向會是政治緊縮，但不是傳統意義上“政府退場”的私有化。誠如艾斯平·安德森所言，在各國紛紛進行福利改革的背景之下，有必要重新界定福利國家及其責任歸屬，這意味著“重新安排市場、家庭和國家的職能，使福利制度能更好地與更公平有效的社會制度的整體目標保持一致”?！靶赂＠闹攸c歸根結底為一個基本的問題：即社會政策必須使公民的生產資源和生活機會最大化”。

三、中國會成為福利國家嗎？

我國歷經改革開放四十多年來的高速發展，已經基本實現工業化，并發展成為人均GDP達59660元（2017年數據）的中上收入國家。我國的社會政策發展也已經從20世紀80～90年代初強調市場化改革轉向“滿足人民對美好生活的向往”，先后建立了“五險一金”的福利項目，并不斷擴大覆蓋面和收益水平。此外，國家財政從20世紀90年代開始承擔基礎教育。從已有發展成就來看，我們似乎已經初步具備了建立福利國家的基本條件，但是這是否意味著我國可以開始建設福利國家呢？

在討論福利國家建設意愿及建設能力之前，基于前面關于福利國家的意涵辨析，觀察先發福利國家建設以及轉型的歷程發現，拋開福利國家建設的技術性問題的討論，福利國家建設有兩條基本原則可以借鑒。

（一）關于福利國家的社會政策選擇是一個整體

任何從整體上對現有制度的重新考慮都不可避免地會引出與政策有關的問題，而且有些福利項目本身就是相互矛盾的，不能單一地考慮諸如養老金、失業補貼或者為老年人提供的家庭幫助服務等具體內容，而要以“頂層設計”的視角進行綜合考慮。

（二）政府關于福利國家建設道德理念的選擇問題

政府如何才能在維持其現有責任的情況下實現社會公正，這是一個面臨權衡的問題。

我國作為福利國家建設的后發國家，具有一定的優勢，在于可以吸取先發國家的經驗教訓，從而避免福利陷阱和福利危機。如果要建設福利國家，首要重新安排現有的福利計劃的分配，分清其中的輕重緩急。

對于中國來講，“雪中送炭”的核心政策應集中于對兒童、老人和病人的社會服務。例如調節母親的就業需求和小孩需求的矛盾，最大程度優化母親的能力和對兒童的照顧;增加對兒童和年輕人的投資或稅收減免，加大國家對撫養孩子費用的負擔;鼓勵老年工作者延遲退休;保證醫療資源公平獲得等。當然，最基本的是保證人們的生活機會平等，重新賦予“平等”和基本社會權利以新的含義。

參考文獻：

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（作者單位：山東畜牧獸醫職業學院）