關于深化完善農村集體產權制度改革的 總體思路及路徑選擇

張兆康 王君波 朱蕓 賴燕飛

摘要：文章從寧波市江北區農村集體產權制度改革之后的實際出發，提出了深化完善的總體思路，以及“六化”路徑即改制法治化、股權收益化、持股社會化、分配規范化、職能分離化以及治理企業化，并建議在六個“著力”上強勁采取新型集體經濟發展措施。

關鍵詞：農村集體產權制度;總體思路;路徑選擇;著力

實施農村集體產權制度改革之后，明晰了集體產權，壯大了集體經濟實力，增加了農民財產性收入，促進了農村和諧穩定，加快了農民城鎮化進程。但仍然存在著新型集體經濟組織運轉不太規范、政企不分以及股權結構不合理等問題。為此，根據寧波市江北區的實踐和探索，提出下一步深化完善的總體思路、路徑選擇、分步重點以及對策措施。

一、深化完善農村集體產權制度改革的總體思路及其路徑選擇

根據中共中央國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（中發〔2016〕37號）以及省、市出臺的政策精神要求，確定深化完善工作的總體思路是：建立健全股份經濟合作社規范化運行機制和收益分配機制，進一步完善內部治理結構，增強新型集體經濟組織發展后勁，實現集體資產保值增值。其路徑選擇是六化，即改制法治化、股權收益化、持股社會化、分配規范化、職能分離化以及治理企業化，以此不斷釋放改革紅利，千方百計擴大新型集體經濟的發展權，探索適宜的整體發包、分塊發包等經營模式以及推出經營者優先入股和持大股的激勵機制，最終培育成有朝氣有活力的多元化股份經濟合作社，大力提高農民財產性收入來源和所占比重，帶領持股股東實現共同富裕。

一是改制法治化為深化農村集體產權制度改革的前提。法治化就是堅持守住集體所有不改變和農民利益不受損的底線思維。要嚴格按照上級確定的政策文件和制度設計內容進行操作。農經部門必須加強對深化完善的股份經濟合作社指導力度，對明顯違背上級政策精神或者操作程序不規范，群眾意見較大的改革方案當地政府應該及時予以糾正，經深入研究后方可批準實施。

二是股權收益化為深化農村集體產權制度改革的主線。農村集體產權制度改革工作，實質上就是持股股東股份收益權的確定。要不斷滿足社區成員對集體經營的剩余索取權，實現轄區內居民按股份份額享有經濟發展成果，走上美好富裕生活之路。股權流轉遵照依法、自愿、規范的操作規程進行，而對股權的流轉應實施嚴格的制約措施：符合辦理社會保障條件而未辦理保障手續的股東;由股份經濟合作社負責供養的“五保戶”股東;屬于孤、獨、鰥、寡性質的股東這三種群體對象規定不得進行股權流轉交易。

三是持股社會化為深化農村集體產權制度改革的主要方向。要進一步突破社區自身的產權封閉性，突破的途徑就是行政權、所有權和物權的三權分離，實現政社分開、所有權與物權分開。重點是集體資產產權與外部社會資本產權聯合重組，或者集體資產產權相互之間的新的聯合，大力發展混合制所有制經濟，最大限度發揮股份合作兼有的制度優勢。

四是分配規范化為深化農村集體產權制度改革的重要保障。農村經管工作是農村改革改革發展中具有方向性的重要工作，肩負著農村合作經濟經營指導和管理監督的重要職責，要進一步加強經管工作，提高農經部門的監督指導服務水平，對有效益的股份經濟合作社收益分配要切實強化監管，嚴格手續，更好地發揮保駕護航的作用。

五是職能分離化為深化農村集體產權制度改革的核心。股份經濟合作社過于沉重的社會負擔是制約其發展的一個主要因素。目前撤村建居前的股份經濟合作社仍然承擔著社區保潔、社會治安、社區綠化、道路修建養護、公益設施維護等社區管理的全部或部分費用，這方面的支出占股份經濟合作社支出的很大部分額度。對此支出費用建議原則上應由各級政府予以承擔，如在原村社和現社區范圍和服務對象基本相同，一時難以理清的，股份經濟合作社可適當給予資助，最終使之成為真正的、純粹的經濟組織。

六是治理企業化為深化農村集體產權制度改革的關鍵。股權從封閉向開放轉變、股份合作資本朝開放的社會資本轉變、特殊的經濟組織向一般的市場主體轉變、股份經濟合作社向社會化轉變是一必然趨勢。要創造條件允許股權在更大的范圍內流轉，推動股份經濟從社區經濟向開放經濟轉變，實現集體資產運行和股份經濟發展的市場化，因此，要按照公司化的運作要求，逐步把股份經濟合作社改造成為向符合公司制的經濟實體過渡，做到資金籌集市場化、投資領域市場化以及經營管理市場化。

二、深化完善農村集體產權制度的四個階段劃分及其工作重點內容

根據農村股份經濟合作社的漫長發展過程及其改制情況進行分析，確定深化完善農村集體產權制度改革工作的四個階段設想，即規范管理制度階段、完善股權權能階段、理順內部治理結構階段以及走向公司制順暢運行階段，不同的四個階段賦予其不同的工作內容，明確工作重點和主攻方向，以此來漸進推行農村集體產權制度改革的深化完善工作。

一是規范管理制度階段。重點是建立規范的以收益分配為核心的管理制度。所謂規范的收益分配制度就是對股份分紅必須要有嚴密的監管措施，當年沒有效益的就不能分紅。各地的事實已經表明，必須從一開始應絕對禁止股份經濟合作社超額分配、攀比分配以及本金分配行為。當地政府應該負起監管責任。

二是完善股權權能階段。重點是拓寬股權融資擔保權能。寧波市江北區股份經濟合作社股權質押貸款于2008年年底開始實施，這項改革賦予了農民完整的集體資產產權，實現了對農民的還權賦能，為盤活農村集體資產、解決農村貸款難題找到了一條有效途徑。下一步應該賦予股權完整的個人產權。予以具備完備的個人產權，就是讓股東對個人股份擁有所有權，可以處置，可以轉讓，也可以繼承。可流轉的產權可以為所有權人帶來收益，大大增加了財產性收入來源途徑。

三是理順內部治理結構階段。重點是合理確定股東代表大會、董事會、監事會以及經營者各自的權利義務、邊界范圍、責任和權益。就是要改變這些不合理的現象：改制后不按現代企業制度運作，缺少市場運行機制，而且村社經營者的思想意識還停留在“農村集體經濟組織管理”管理階段，企業管理靠的是村規民約，這必然是無法促進新型集體經濟的迅速壯大的。

四是走向公司制順暢運行階段。建立產權清晰、權責分明、政企分開、管理科學的現代企業制度，是構建農村股份經濟合作社管理制度的大方向。因此，重點是通過產權重組、基金運作等手段，讓集體資源在更大的范圍內有效配置。同時引入高級職業經理人，建立經營者股權期權等激勵機制，允許以技術、品牌、專利等要素入股，不斷煥發農村股份經濟合作社生機，增強經濟實體的活力和競爭力，直至農村股份經濟合作社經轉型之后脫穎而出，成為掛牌上市企業。

三、深化完善農村集體產權制度改革的對策建議

從各地的實踐經驗來看，做好農村集體產權制度改革的深化完善工作，促進新型集體經濟壯大發展，需要重點抓好以下六個“著力”。

一是著力制定戰略規劃，奠定新型集體經濟基礎。村莊經濟發展戰略是村集體經濟制度設計的基礎，需要一批有創新精神的農民企業家。要通過對村莊整體資源及市場分析確定主導產業與發展戰略，制度選擇、村莊經濟發展戰略要為長遠發展留下充足的空間。發展戰略一經確定不得隨意改變。而那種只依賴出租土地，引進的企業與村莊整體經濟發展沒有形成良性互動的內在聯系的低層次理念必須拋棄，否則村莊發展必將滯留在低水平層級之中不能自拔。

二是著力破除村莊封閉，壯大新型集體經濟實力。一方面要探索村與村之間聯合的資源定價機制，促進生產要素的合理流動，促進區域開發強度的不斷提高，實現土地資源的統一開發利用和土地開發收益在村與村之間合理分配。另一方面要明確新型集體經濟產業發展的重點和方向，提升物業服務業的產業等級，并向高端化邁進，促使新型集體經濟的轉型升級。

三是著力強化股權管理，探索推進改革最佳模式。要對新增人員界定、股權結構、增資擴股以及新增資產股權量化等問題在股權管理操作細則中作出明確決議。未符合集體耕地全部征用、撤村建居以及村莊整體拆遷三種固化管理情形的，要對新增人員規定集體經濟組織至少每五年與村級換屆選舉同步進行一次股權調整，化解股份經濟合作社新老人員這一難題。要在股權轉讓、股權合作、增資擴股等環節加強管理，通過股權管理做大做強集體經濟經濟的規模，增強和擴大集體經濟的控制力和凝聚力。

四是著力改善政策環境，營造集體經濟發展氛圍。應該出臺發展壯大新型集體經濟的若干意見，重點在稅收、市場準入和土地開發三大領域進行扶持，特別是10%發展留用地的落實到位工作，即使指標數額也要如數撥給集體經濟組織，以此激發農村集體經濟發展的活力。

五是著力注重區位優勢，把握集體經濟發展重點。就是積極根據股份經濟合作社的區位條件和優勢條件，根據近郊地區、偏遠地區以及丘陵山區不同地段，因地制宜，要把新型集體經濟發展與縣域功能定位結合起來，突出注重生態資源、傳統習俗以及地方小吃等固有特色，發展當地合適的主導產業，如對沿山片區域，組建由社員自愿投資入社的生態旅游、農家樂等股份經濟合作社分社，讓集體資源發揮規模效益。

六是著力培育要素市場，找準集體經濟主攻路徑。要逐步擺脫“房東經濟”和“地主經濟”的發展模式，通過產權重組和投資入股的方式打破村域界限，突破各自為戰的傳統發展方式，不斷挖掘現有的有限土地資源，在探索農民宅基地集約化使用以及經營性建設用地等開發上開辟出更加寬廣的道路，逐步實現資源向資本轉化。

參考文獻：

[1]王靜.農村集體股份合作制改革路徑研究[J].農村經營管理，2016（05）：22-25.

[2]梁燕雯.城郊農村社區股份合作制的制度缺陷及創新思路[J].城市發展研究，2008（03）：62-67.

[3]張兆康.股份合作制改革深化的四條路徑[J].農村經營管理，2017（07）：44.

*本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目《深化農村產權制度改革推進城鄉居民基本權益平等化研究》（17JJD790018）課題成果。

（作者單位：寧波市江北區農業農村局）