對轉變通用航空安全監管方式的思考

□ 民航山東監管局 曾 雯/文

自2016年5月國務院發布《關于促進通用航空業發展的指導意見》以來，一方面，民航局結合我國通航產業發展的實際特點，形成了“放、管、服”，即“放管結合，以放為主，分類管理”的通航管理新思路。圍繞努力“讓通用航空器飛起來、讓飛行愛好者熱起來”的兩個階段性目標，多措并舉，有力促進了我國通用航空發展；另一方面，隨著監管模式的調整，通用航空運營人不能夠很好理解“放、管、服”的管理理念，部分通航企業表現出急躁冒進、好大喜功的情緒，并沒有在生產經營中把握好安全底線和法規紅線，導致通用航空領域事故頻發。

通用航空如何健康安全地發展、民航監管部門如何更有效地實施監管，筆者以山東轄區為例展開分析和探討。

民航山東轄區通航發展概況

民航山東轄區目前共有30家通用類航空公司，其中按照CCAR91部運行的有28家（暫停2家），按照CCAR135部運行的6家，28家91部通航企業中包含4家具有141部訓練資質的航校。通用航空公司數量占華東地區的30%。目前共有36種機型，2044架航空器，2018年至2021年3月山東轄區總飛行時間為229628.43小時，飛行架次675784.00架次，訓練時間188953.88小時，567312架次。約占華東總飛行時間54%，約占全國總飛行時間12%，山東轄區的訓練時間占飛行時間的84%。

山東轄區擁有4家141航校，其中九天飛院與南山國際飛行公司成立較早，飛行機隊、教員與學員數量形成了一定的規模，截至2021年3月31日，九天飛院總飛行時間321019小時，南山總飛行時間180501小時。東方時尚通航與日照銳翔飛培尚屬較新的公司，總飛行時間加起來也有一萬多小時。山東地區航校數量占了華東地區的67%。

從運行合格審定看通航發展

山東監管局在“一二三三四”工作思路的指導下，認真貫徹落實“放管服”政策，大力支持通航產業發展，按照山東轄區審定24字原則，即統籌安排、集中審定、先易后難、分步實施、時長先行、適度超前，山東監管局近三年合格審定工作量大幅增加，共完成18家新公司的合格審定和200余項補充合格審定工作。

而從最近的合格審定中，筆者看到，除了增加新的運行種類之外，越來越多的通航公司開始積極申請135部運行資質，開始進軍短途運輸市場，促進已經運行的山東“環魯飛”的發展。

通用航空短途運輸具有“小機型、小航線、小航程”的特點，是解決偏遠地區居民高效出行的有效途徑，也是對干支航空網絡的重要補充。在民航局和地方政府的大力支持下，我國通用航空短途運輸在機場使用、客票銷售、時刻公布、航線補貼、CCAR-135部運行合格審定手續簡化等方面都取得了積極進展，展現了廣闊的發展前景。但同時也看到，擁有91部運行資質的通航公司要想申請135部運行資質，首先要滿足符合135部資質的運行主管、機長經歷和航空器維修能力，再加上航空器高昂的成本，很可能會讓本來運行良好的公司遇到十分大的壓力。

同時，很多通航公司雖然申請了諸如空中游覽等運行種類，但因為一年以上沒有運行該種類而被依規暫停運行；無人機因經濟實用、成本低廉而開始部分代替直升機實施小范圍的農林噴灑作業，部分通航也因經營困難而逐漸退出，通航開始進行新一輪的淘汰。按照“十四五”規劃和遠景目標，以推動高質量發展為主題，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，傳統的通用航空業發展空間必然會受限，新型通用航空產業鏈將會興起。而新冠肺炎疫情之下，以貨物為主的低空物流市場也在開始悄悄布局。

轉變安全監管方式建議

在日常監管中，筆者發現，通用航空除了受到空域審批難、市場競爭大、運行環境受限等外部影響外，內部也存在著專業技術人員缺少、管理人員不足、手冊工卡執行不標準、教員教學能力有限、航校作風建設不到位等問題。作為民航監管部門，在目前促進通航發展的大背景下，如何在簡政放權過程中，既保障轄區內的飛行安全，又保證各通航企業的健康運行，是目前監管工作的主要內容。筆者認為，在現有經驗的同時，應適時改變監管思路和方式：

（一）正確處理通航安全和“放、管、服”之間的關系

作為通用航空的監管主體，尤其是處在一線安全監管部門的監察員要深刻認識通航管理改革的重大意義。“放權”不是無節制的“放任”，而是把“事前審批”轉變成“事后監管”。準入的門檻降低了，意味著進入行業的運營人、飛行人員、維修人員的資質和水平參差不齊，更需要在審定之后進行持續不間斷的監管。同時要對通航運營人加強安全教育、統一思想，幫助其樹立“初始審定的結束不是監管的結束，而是正式監管的開始”的觀念和自覺守法依歸觀念，督促通用航空公司正確處理好安全與發展、安全和效益的關系。

（二）按照運營人情況實施“分類監管”

通用航空業務內容繁多，涉及領域極廣，且從業人員資質水平參差不齊，這就造成了運行風險等級不同、發生事故危害不同和監管重點分布不同的特點。為在監管資源有限的前提下，更好地對通航運營人實施監管，筆者建議應先按照通航企業的實際情況進行分類，并根據分類情況進行有重點的監管。具體如下：

1.根據通航運營人是否進行載客運行分類，可分為一般載客載人運行種類、既含載客載人運行，又執行其他運行種類、不含載客載人運行種類的運營人。僅執行載客載人運行種類的運營人，一般實施91部空中游覽項目或者訓練飛行，涉及到人員運載，一旦發生事故，后果嚴重、社會影響大。因而在其運營初期，就要進行大力度監管。之后要不定期地實施“回頭看”，檢查法規落實情況和標準執行情況，如有違法情況，應及時暫停其運營資格，督促其進行整改。對于既含載客載人運行，又執行其他運行種類的運營人，一般以其他運行為主，載客載人運行僅作為附加業務或僅保持運行經歷。因而要有重點地不定期檢查其載客載人運行記錄、運行經歷保持情況，對于不規范的，應暫停其運營資格；對于非載客載人運營人，可相對降低監管頻次；對于執行“應急救援”的運營人，可建立報備機制，在其實施應急救援確實需要偏離法規時，再進行報備—評估，確認風險可控后，予以支持。

2.根據運營人規模狀況，可分為較大規模運營人、中規模發展中運營人和小規模運營人。較大規模運營人一般運行機種單一，運行標準體系相對健全，維修能力相對完善，運行風險較低；中規模發展中運營人有一定基礎，但在發展擴張過程中容易出現急躁冒進情緒；小規模運營人容易因成本控制等問題降低安全底線，讓安全為效益讓步。因而應以大規模運營人為標桿，持續對中、小規模運營人進行規范和監管。

3.根據運營人的從業時間、航空器安全性、人員資質、標準體系、安全運行和誠信情況進行綜合評級。對于評級高的，可適度監管，側重引導。對于評級低的、發生過不安全事件的、列入誠信黑名單的，應進行大力監管。要引導評級較低運營人向評級較高運營人看齊，不斷提高標準，形成業內健康發展，有序競爭的良性循環。

（三）抓好通用航空“重點人”監管

通用航空公司的安全負責人、運行主管、外載荷總飛行師、農林噴灑作業負責人等關鍵崗位的人員，是運營人內部實際運行標準的引領者、執行者，也是監管的“重點人”。在此類人員確定時，要根據其從業經歷、資質水平、對法規掌握情況進行考核和評估。在出現問題時，應對此類人員進行約談和問責。如此一來，可實現責任落實到具體人，督促相關人員自覺作為，按照法規、標準去約束運營人的運營生產活動，事半功倍。

（四）切實做好法規政策宣貫工作

目前我國民航法規體系沿用了西方國家法規體系，并與國際民航組織相關內容保持一致。由于中英文翻譯的問題，使得法規在語法上表現出個別地方理解不一致的情況。

針對通用航空快速發展的現狀，相關部門也在不斷完善法規體系，不定期發布咨詢通告，使之與我國通用航空發展現狀相符合。如此，可能會產生新舊法規的理解、銜接和貫徹上的問題。

針對以上問題，應適時召開通航運營人法規宣貫會議，并要求通航運營重點人參會，宣傳貫徹法規精神，并對疑難問題進行答疑解惑。以便新法規、新政策能第一時間轉化為通航從業人員的統一思想和認知，為通航運營人進一步執行法規、建立新標準去除障礙。

（五）進一步加強通航監察員隊伍建設

作為民航法規的執法者，工作在第一線的監察員的一舉一動，直接關系到法規執行的嚴格性和正規度、關系到通用航空的良性發展。筆者認為，一名合格的通航監察員應做到“三個懂得”：

1.懂得法規如何解讀。所謂執法必須先懂法，應一方面積極組織監察員參加相關部門組織的理論培訓班，另一方面，根據工作時間安排組織監察員隊伍進行法規再學習、再深化，對法規重點、難點進行研討，達成思想認識上的統一，確保在執法過程中標準嚴格一致。

2.懂得手冊如何認讀。作為民航的兩翼之一，通用航空運行具有機型繁多、運行種類不一的特點。要想真正做到嚴格要求，應熟悉各個機型的手冊、檢查單怎么看，熟悉各個運行種類的正常程序、應急程序怎么干，才能保證執法過程中的權威性和專業度。

3.懂得風險如何評估。如上文所述，對于通用航空實施監管，要避免“一刀切、一把抓”的工作作風，否則只會造成監管資源跟不上、監管成效不嚴不細的結果。要做到抓住要害、有的放矢、精確監管。

當然，監察員隊伍既要持續負責對運營人的監管工作，又要擔負大量的辦公室日常工作，精力必然有限。建議在提高現有監察員隊伍專業能力水平的同時，從通用航空領域選拔優秀的專業人員，參與到監管工作中，或直接吸收進監察員隊伍。這樣既能減輕現有監察員的工作壓力，又能提升監管深度，做到監管細致入微、不留死角。

總之，民航監管部門只有不斷推進改變監管模式，加強監管隊伍建設，促進通用航空企業管理規范化、運行標準化、隊伍專業化、培訓系統化，才能為轄區內民航安全發展提供堅實的監管保障。