民航行業工作作風管理制度研究

□ 中國民航管理干部學院 杜鳴曉 楊志東/文

根據《關于促進民航安全從業人員工作作風建設的指導意見》（民航發〔2020〕2號），工作作風是在安全生產運行中表現出來的態度和行為，是對指導安全生產運行工作中各種行為規范的心理認同和外在反應。工作作風建設有助于夯實技術基礎，是民航從業人員安全意識及其在言行中的外化體現。全行業都在積極推進工作作風建設，但在現階段仍然存在一些問題，難以形成統一認識。行業在頂層設計上對這些問題目前還沒有明確指示。一方面，缺乏統一的明確指示，對各單位推進落實工作作風建設的實際工作造成一定困難。另一方面，這種空白也為各單位結合自身情況開展相關工作提供了發揮空間。對工作作風在安全管理中的功能與定位理解越全面，工作作風建設就越能夠發揮出更高的效能。

作風源于安全意識與安全責任，作風建設長效機制的生根發芽、茁壯成長離不開中國民航運行現狀這片土地。在中國民航的安全運行機制下，作風管理存在哪些難點？形成這些癥結的根本原因為何？如何解決或完善這些問題？鑒于中國民航安全管理特點既強調隊伍建設又強調個人崗位能力的精準管理，本文結合安全責任和崗位勝任力，梳理工作作風的功能、總結完善工作作風的方法，以期為建立中國民航工作作風建設長效機制建言獻策。

工作作風管理的癥結

在工作作風管理實踐中，行業對作風的理解已經開始從“穿衣戴帽”等個人生活習慣的形式化表現深入到安全意識與行為表現相統一的實質性要求。經過梳理，工作作風建設的難點主要包括以下三個方面：

其一，作風管理的范疇尚未明確。有學者認為，作風是從業人員的安全思想意識通過外在言行舉止的反映。嚴謹的作風包括工作作風和生活作風，工作作風這種能力是個人和組織由內到外的表現。作風管理是否應包括與工作相關的生活作風？即作風管理的邊界應該如何劃定。明確作風管理的范疇是作風管理諸多問題中首先需要解決的。

其二，作風作為從業人員主觀安全認識的反映，作風管理工作缺乏完善的量化評估機制。作風問題暴露出來的問題是從業人員的安全意識薄弱。安全意識屬于人的主觀因素，只能通過客觀行為來進行評價。如何通過設定客觀的行為指標反映出一個人的主觀意識、用于保證作風建設能夠發揮出其應有的價值？作風建設究竟能夠起到哪些作用？作風既包括主觀意識又包括客觀行為。在作風建設管理上，從業人員的思想認識和行為表現都是作風管理的管理對象。作風與人的成長環境、認識能力等根深蒂固的思想和行為習慣有關，存在難管理、難徹底改進的問題。主觀思想認識的管理方法通常的做法是談心和宣傳教育，但囿于部門內部的安全管理人員數量有限、管理工作事項繁雜，如何量化談心、宣教等管理工作的效能問題亟待解決。

其三，作風管理的管控力度與功能難以實現平衡。作風建設的最終成果體現在安全水平的提高。具體而言，作風建設通過關口前移來實現組織的系統安全。提前預判重點人員是作風管理的價值體現。在發生征候、安全事件乃至無后果違章事件之前，通過對照作風清單預判高風險人員，再采取相應的管理措施，這是作風管理的價值所在。由于作風管理的功能是防患于未然，那么管控力度如何把握、清單評價體系是否合理，也就成為擺在管理者面前的一道難題。

工作作風管理難點的成因分析

造成上述問題，表面上看是工作作風建設在行業內施行時間不長，尚未形成較為統一的管理方法。實際上，理想的工作作風管理是融入到安全管理體系與訓練體系中的。我們認為，造成現階段工作作風管理難點的結構性原因如下：

（一）良好的工作作風以個人習慣養成為基礎

良好的作風建設在管理制度方面既約束從業人員的工作，也在一定程度上規范民航從業人員的個人生活。因此，作風管理必然會在一定程度上潛移默化地影響個人生活。雖然作風建設的重點管理對象是工作作風，但一個人的意識、行為、習慣具有慣性，無法完全割裂，作風管理的對象不可避免地延伸到部分個人生活方面。規范工作之外的個人行為和思想本身是為了保障從業人員以良好的狀態投入工作，作風建設有必要適當地擴大管理范圍，通過安全意識的宣貫，引導從業人員自覺養成良好的工作習慣和生活習慣。

（二）安全意識與技術能力不匹配

與技術能力和職責不匹配的思想意識導致安全意識存在局限性。其一，技術訓練與安全培訓不匹配。崗位技術是民航行業安全發展的基石，目前的培訓體系更加重視操作技術的訓練，對安全意識和安全責任的培訓不足。例如，飛行員每年熟練性檢查復訓時間為24小時，除此之外還要進行應急訓練、機組資源管理、危險品等一系列訓練。在安全管理方面，從事安全管理工作五年以上的中層安全管理人員的培訓，僅要求“安全知識更新培訓不少于24學時”，且每兩年進行一次安全知識更新培訓。兩者相比較，技術性訓練時間明顯長于安全知識培訓時間。且訓練體系有評估機制定期進行總結、評估訓練效果，安全培訓缺乏配套評估機制。其二，行業普遍對安全責任理解不全面。面對運行偏差，安全管理人員普遍更重視技術定級、輕視法律定性。事實上，技術定級與法律責任的追究沒有直接因果關系。以一起管線加油車刮碰行李傳送車致使航空器受損事件為例，該事件定性為運輸航空一般事故征候，因直接經濟損失超過50萬元人民幣，加油車駕駛員因故意違反安全規定和直接經濟損失巨大以涉嫌重大責任事故罪被立案偵查。這個案例說明作風管理缺乏足夠的安全責任警示教育，導致安全意識的敏感度弱于其技術能力和崗位職責。如果從業人員明確自己的崗位責任、尤其是法律責任的嚴重程度，他們必然會更加審慎地實施技術操作。

（三）安全教育與技術訓練的分離不利于實現訓練體系中崗位勝任力的要求

作風建設以安全思想和技術能力為兩條主線。在組織架構上，安全意識的宣貫教育與技術管理存在部門或者崗位上的分離。安全意識的教育培訓主要由安全管理部門負責，技術訓練則由運行部門的訓練經理或者訓練部門負責。這樣的分工體系不利于落實崗位勝任力中作風能力的要求，難以實現安全思想和技術能力的統一。作風管理要抓技術能力薄弱的人員更要研判出安全意識松懈的人員。技術能力強但安全意識薄弱的人員更應成為作風管理的重點對象。技術能力強意味著這些人員有能力獨擋一面、需要承擔更多的安全責任，如果他們的安全意識薄弱更容易導致運行狀態失控。

（四）作風建設尚未融入運行中的安全管理體系

工作作風建設尚未與現有安全管理體系完全融合。作風建設這項工作的落實面臨著融入不斷變化的安全管理模式這一難題。作風管理不是一項獨立的安全管理工作。

以作風清單的編制為例，作風清單的編制、修改是對單位、部門和隊伍安全管理現狀的審視與反思，對照局方要求梳理職責，分析崗位職責是否落實到位、落實過程中存在哪些問題以及其原因。也就是說，作風清單編制的調研工作可以并入公司的安全檢查、內審而無需另起爐灶。隨著作風管理長效機制的建立，作風管理逐步融入現有的安全管理體系。另一方面，清單編制的過程也是將工作作風納入安全檢查事項、完善安全檢查事項清單的過程。作風建設不僅要實現規范安全意識與行為的功能，還要與現有的安全管理制度融合，促進安全管理效能的提升。

作風管理制度進一步完善的發展路徑

現有文件已經為工作作風建設和安全管理體系、訓練體系的融合指明了方向。結合前文分析，工作作風管理在中國民航的運行體制中還有很大的提升空間。工作作風建設的目的是通過強化安全意識提升個人的崗位能力，最終實現全行業安全水平的提升。工作作風的完善路徑既要結合風險管理關口前移，充分利用負面清單篩查重點人員進行精準訓練和管理，又要通過安全責任教育、加強無后果違章調查，借助暴露出的作風問題分析系統原因、完善安全管理體系。

（一）明確工作作風管理有助于鞏固系統安全

加強作風管理應注重關口前移，包括防御關口的前移和準入關口的前移。作風管理通過加強安全意識實現安全防御關口前移。對此，有學者認為事故的發生由系統失效引起，其本質是組織管理系統上的漏洞，當各層漏洞串到一起，此時如果防御層失效則必然發生事故。也有學者認為安全防御層包括規章程序、培訓與技術。工作作風能力則直接決定從業人員履行其崗位職責的執行力和嚴謹程度，是安全防御體系中重要的一環。作風建設的功能一是加強從業人員遵章守紀的意識、強化崗位能力，減少防御層被擊穿的概率；二是增加組織的防御能力，從系統上增強防御韌性。

強化行業作風能力建設在準入關口前移方面的具體實施思路包括：其一，以職業精神為基礎建立準入機制，在招聘環節上從學歷、體檢、心理測試和面試這四個途徑設定準入條件，判斷一個人的學習態度、學習能力和對待事物的認真程度、專注度和行為習慣等。其二，《關于全面深化運輸航空公司飛行員訓練改革的指導意見》等規范性文件也要求民航院校從學歷教育時期開始注重行業后備力量的作風培養。將學歷教育與在職培訓相結合，在職業道德培養和作風建設上著手于專業技能、理論知識、操作技術、職責責任四個方面的綜合培養。

（二）完善重點人員篩選和管理程序

作風負面清單中列舉的事項有可能導致事件或者差錯，是事件或者差錯的誘因。發生作風負面清單中的事項不必然導致不利后果，但是會增加發生不利后果的可能性。作風管理最主要的作用是篩選重點人員，有針對性地進行風險管理。大多數作風不符合項沒有造成不利后果，作風管理不以處罰為目的。通過作風清單篩選出重點人員，結合QAR數據分析等技術畫像手段有針對性地幫助其分析原因，找出其安全意識的薄弱環節及其對技術能力的影響，消除或者減少風險。

作風管理是一項長期工作。短時間集中管理能夠幫助重點人員提高其安全認識。但在退出重點人員名單后，安全管理人員仍需定期對這些人進行跟蹤評估，反饋作風管理程序的適當性和管理方法的效能、清單事項所列行為能夠客觀反映從業人員的安全意識，不斷完善作風清單，提升預判重點人員以及重點人員畫像的準確度。

（三）通過梳理作風清單、開展相應調查，分析系統原因、完善責任體系

梳理作風清單的過程也是系統分析組織安全管理薄弱環節的過程。以飛行作風為例，作風清單事項的分類可以借鑒心理學研究成果分為安全規章、飛行作風、飛行技能和機組管理四個變量。飛行作風反映了飛行員對這四個變量的注意力分配及關注程度。例如，在一起運輸航空事故征候的調查中，調查員發現當班機組存在不配合調查的情形，充分反映出該機組不重視安全規章要求、不了解違反規章的不利后果。如果他們知道故意違規、失信行為所需要承擔的后果，即便出于趨利避害的本能，他們也不會冒著被吊銷執照的風險故意違規。因此，作風管理也包括安全責任的宣傳教育。通過加強責任體系的培訓，明確從業人員自己都需要承擔哪些責任，激發人從自身需求和利益出發主動遵守安全規章、一絲不茍落實操作要求。通過行業內近幾年發生的追究刑事責任、進入失信黑名單等案例的教育，明確這些事件發生的概率、對個人職業生涯的不利后果遠超原本的認知。這是強化安全意識、端正態度的根本途徑。對于從業人員主觀上不想發生，而客觀上無法規避的安全隱患，則要深入分析系統原因，從組織管理上進行改進。

總之，民航隊伍的工作作風是組織管理的反映。每個人都不可避免地受到環境的影響。提升隊伍的作風能力，要從系統的角度著眼、從組織的安全管理制度方面入手。個人的作風能力與隊伍的作風建設相輔相成。通過加強個人的作風教育提升隊伍的安全水平，通過系統地完善組織的安全管理制度及其執行能力、領導的示范作用，潛移默化地影響全員的安全意識，促使從業人員和隊伍的安全意識與技術能力相匹配。