把握機場安保管理的新趨勢
——寫在《機場安保規則》修訂之際

□ 貴州機場集團銅仁機場公司 張 化/文

《民用航空運輸機場航空安全保衛規則》（CCAR-329）（以下簡稱“《機場安保規則》”）自2013年9月1日起實施。2016年由交通運輸部修訂、調整后，以交通運輸部2016年48號令的方式重新發布。該規章在行業推行以來，已過去7年半的時間。期間國內外民航安保形勢，以及國內安保體系結構和制度標準、安保風險防控重點和安保管理發展階段都發生了重大變化。2021年1月20日，交通運輸部通過網站發布了《交通運輸部關于〈運輸機場航空安全保衛規則（征求意見稿）〉公開征求意見的通知》；2021年2月24日，民航局政法司以民航局發明電的方式下發了通知，向民航行業內征求意見。這意味著該規章啟動了再次修訂工作，筆者結合工作經驗及對機場安保管理的思考，嘗試就《機場安保規則》修訂的重點以及未來機場安保工作的展望進行探討。

《機場安保規則》修訂的背景與基礎

（一）滿足外部環境變化發展的需要

《機場安保規則》實施后，民航空防形勢也發生了一系列的變化。國際民航組織加強了行業監管的要求、重視內部人員防范、安保文化建設以及安保新技術、信息化的發展。此外，該規章實施期間國家先后發布了《安全生產法》、《反恐怖主義法》、《民法典》等重要國家大法；體制機制改革方面，各機場也已基本完成機場公安機關管理體制改革。這些重大變化促使行業主管單位啟動對以《機場安保規則》為代表的民航安保管理體系的調整。

（二）符合民航安保管理規律的需要

民航安保管理一向重視技防、人防、物防三個維度安保風險防控措施的綜合利用，這其中，物防和技防是基礎，確保了民航安保的基本能力，也是行業優先對標的部分。2017年10月，新版《民用運輸機場安全保衛設施》（MH/T 7003-2017）發布實施，全行業陸續實現對標，完成了安保設施設備標準的更新和迭代。這也成為過去兩年民航安保基礎能力建設的主基調；人防和體系建設是保證，是發揮安保能力的基礎，是提升安保管理效率的支撐，可以預見以本次《機場安保規則》修訂為代表的民航安保管理體系調整，將成為行業邁向更高質量、更高效率和可持續發展本質能力建設的軌道。

（三）完善機場安保管理立法體系的需要

為了規范民用運輸機場航空安保的相關事項，行業主管部門制定了多項法律法規和規章標準，形成較為完整的體系，為民航行業的持續安全和高速發展奠定了重要基礎。在法律的層面，航空安保可以從《反恐怖主義法》和《民用航空法》、《安全生產法》等立法中獲得依據。《民用航空法》確保了民航行業能夠針對涉恐、涉爆、涉危險品等嚴重暴力行為和嚴重非法干擾行為，實現與《刑法》的對接，建立了涉及民航行業的法律責任要求。在法規層面，1996年7月國務院頒布了《民用航空安全保衛條例》，作為對《民用航空法》的補充。該條例明確了民航公安機關管理要求，建立了對民用機場、公共運輸企業、安全檢查的指導性要求，總體規范了民用航空安保秩序，成為民航運輸機場維護日常工作秩序的有效工具。同時，條例還對尚未構成違反《刑法》的相關違規行為，如倒賣機票、冒用身份證、為他人托運行李、攜帶違禁品登機，以及其他非法干擾行為明確了管理要求。在規章的層面，《機場安保規則》作為運輸機場在民航安保領域執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項的具體規定，從機場的航空安保方案、機場控制區和候機隔離區運行的安保措施、航空器監護要求等方面進行了全面的規定，并設置了詳細的法律責任。自頒布之時起，就成為管理民用運輸機場航空安保相關事項的核心規章文件。此外，還制定了機場航空器活動區道路交通安全管理規則、機場安保設施標準等規章文件，形成較為完善的機場安保立法體系。這一立法體系需要根據機場工作的需要及時進行調整、完善。

《機場安保規則》修訂體現了管理理念、工作機制的變化

本次《機場安保規則》的修訂結合了運輸機場航空安保的現狀，進行了針對性的大范圍調整，從中可以梳理出行業主管單位改革運輸機場安保管理機制的方向和途徑以及工作理念的變化。

（一）體現了國家管理理念的轉變

2015年5月12日，國務院召開全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議，首次提出了“放管服”改革的概念，“放”即是簡政放權，降低準入門檻；“管”即是創新監管，促進公平競爭；“服”即是高效服務，營造便利環境。

此次《機場安保規則》修訂意見稿將民航局、民航地區管理局及派出機構（監管局）在民用運輸機場航空安全保衛管理中的職責進行刪減，由具體工作要求，縮減為“統一的行業監督管理”這一概括性表述。《機場安保規則》屬于國務院部門規章，民航局在本次修訂中，不再通過部門規章明確自身職責，轉而明確管理定位，更加符合管理效用的實際，也對標了“放管服”管理理念改革要求。

（二）反應了行業管理理念的轉變

行業管理理念的轉變主要體現在兩方面。一方面，是民航局作為行業主管單位實現了從直接管理向標準管理的轉變，體現在現行《機場安保規則》對機場安保參與主體明確到具體職責的要求。《機場安保規則》修訂全面調整對運輸機場安保管理和安保能力提出了標準。另一方面，是民航行業全面推進安全風險管理的變化。《機場安保規則》修訂意見稿明確了多類安保風險所應采取的安保措施，并將直接明確措施要求調整為“應采取有效安保措施”。相關替代措施需要評估并報管理局同意后實施。針對上述更新以及機場管理機構、駐場安保相關單位要實行航空安保績效管理的新增要求，筆者認為這既是我國民航安保管理工作的實際需要，也是進一步對標國際民航組織以風險管理為核心的安全管理理念的需要。

在日常的運輸機場安保管理實踐中，受到地理、氣候、周邊環境、建筑構架、員工素質、設施設備供應商、維護標準等各方面因素限制，施行統一的安保措施標準，在實際應用過程中并不理想，更易引發無意義的消極應對思維方式。《機場安保規則》因勢而變，將有利于提升行業的整體安保能力。可見，如何開展風險分析、評估、驗證，也將成為對安保管理人員新的技能要求。

（三）調整了機場公安機關的定位

《機場安保規則》對機場公安機關的定位進行了調整，自2015年全行業按照《國務院辦公廳關于轉發民航局等部門進一步推動民用機場公安機構管理體制改革工作方案的通知》啟動機場公安機構管理機制改革后，絕大多數機場已完成機場公安機關劃轉地方公安機關管轄的機構改革工作。民航局公安局、民航地區管理局公安局及監管局空防處，對機場公安機關實施業務指導。

本次《機場安保規則》修訂，明確了機場公安機關承擔“依法對轄區內機場航空安保工作實行監督、檢查、指導，維護機場安全與秩序”職責。這與上一級行政法規《民用航空安全保衛條例》要求“民用航空公安機關(以下簡稱民航公安機關)負責對民用航空安全保衛工作實施統一管理、檢查和監督”實現了對標。但是，同時也會帶來新的問題。一是管理局公安局和監管局空防處與機場公安機關，都具有航空安保監管職責，可能形成雙頭監管。此外，按照《機場安保規則》征求意見稿第十四條規定“機場安保委員會一般由機場管理機構、航空運輸企業、駐場安保相關單位以及地區管理局或其派出機構、機場公安機關、聯檢單位、武裝警察部隊等單位的有關負責人組成”，機場公安機關仍屬于機場安保委成員。然而，機場安保委負責人由機場管理機構負責人擔任，在兩者關系上，機場管理機構既被機場公安機關監管，又通過機場安保委指導和監督機場公安機關，兩者的定位相互交疊，有可能成為推諉扯皮的“導火索”；二是《機場安保規則》要求機場公安機關“應當保持足夠警力在機場候機樓、停車場等公共區域巡邏”。在修訂中，這一要求作為機場非控制區的航空安保措施予以落實。隨著經濟發展和機場“碼頭”效應的逐步顯現，機場非控區范圍越來越大，人流、物流越來越密集。機場公安機關在處理非控制區內發生的刑事和治安事件的同時，更應該關注放飛升空物體、破壞電磁環境、大規模人員無序聚集、危險廢物傾倒、非法傳銷等等其他行業相關違法違規行為的防控工作。對此，建議行業主管單位進一步調研，明確和細化機場公安機關的定位、職責和主要管理要求，確保機場安保體系運轉順暢、高效。

（四）強化了機場安保委的常態化運行

《機場安保規則》修訂要求機場應該設有航空安保管理等航空安保機構，設置崗位，并配備人員，機場安保委員會每年應該至少召開四次會議，形成紀要，送管理局或監管局。但是，不同規模的機場之間，在航空安保管理的資源投入上，必然存在指數級差異。這樣的差異不僅僅存在于硬件投入方面，也存在于軟件、系統和人力資源的投入方面。現實工作中，大部分機場的機場安保委辦公室常態化設置仍然不到位，大型機場面臨人手短缺，小型機場大多沒有設置專項人員。隨著運行量的增加、安保控制區和非安保控制區的擴大和精細化管理需要，建議行業主管部門綜合機場保障級別及安保設施設備符合率情況、駐場單位安保執行情況、改擴建實施情況等安保管理復雜程度標準，制定運輸機場航空安保專項管理人員的強制要求和建議要求。

此外，針對應急協調和應急管理，《機場安保規則》修訂還圍繞機場管理機構和駐場安保相關單位兩類主體，對安保評估、預測預警、預案內容、預案修訂、應急資源配置提供、總結評估改進等完善了相關要求，為機場安保應急管理提供規章依據。

《機場安保規則》修訂中應重點關注的三方面更新

《機場安保規則》修訂將近年來民航安保管理的新思路、新辦法、新要求納入更新范圍，筆者認為需要重點關注以下三個方面的更新：

（一）重要概念的更新

本次修訂提出了兩個新概念，即駐場安保相關單位、航空安保業務服務商。駐場安保相關單位在征求意見稿中明確定義為“生產經營場所位于機場的航空安保業務服務商、公共航空運輸企業地面服務代理人、空管單位、航空油料企業、航空配餐企業、機務維修企業等單位”。該定義中沒有機場公安機關，意味著《機場安保規則》中很多安保管理要求，不適用于機場公安機關，如制定安保方案、質控方案、應急管理等。但正如前文所述，如果機場公安機關是機場安保工作的重要環節，規定的缺失可能造成機場部分航空安保管理工作出現空白或效果降低。因此，建議在規章修訂中納入更多的機場公安機關的內容。

此次修訂沒有對航空安保業務服務商提出具體定義，只是對具有航空安保職責的相關主體的一個統稱。筆者建議進一步明確航空安保業務服務商這一類別，可以對相關外包商等主體進行統一管理，確保其承擔安保責任。

（二）機場安保管理機制的完善更新

機場安保管理機制主要從四個方面進行了完善更新。一是明確機場安保的分級管理，要求安保措施分級、安保方案分級、安保責任分級；二是明確了行政處罰梯度，對不同類型違法行為進行了風險評估，依據違法的頻次和造成的后果，對處罰限度進行了細分；三是增加了行政處罰對象，對于日常實際承擔安保責任的單位直接進行處罰，加大了行政處罰力度，在罰則中對《反恐法》、《安全生產法》等上位法做出了援引，加大相關行為的違法成本；四是豐富了行政監管的手段，將較為嚴重違反《規則》的行為列為民航嚴重失信行為，納入民航失信行為記錄，聯合其他司局，采用多種手段，對其進行聯合懲戒。

經初步對比，此次《機場安保規則》修訂中大幅增加了罰則部分條款，共新增20條、54款。罰則和附則規范的誠信管理措施共同作用；從深度和廣度上，促使修訂后的《機場安保規則》有了質的強化，給行業內的安保從業人員提出了更高的要求。

（三）安保措施要求進行更新

本次修訂，結合實際工作的需要，修訂了大量安保措施的具體要求。主要新增或修訂了機場安保方案、控制區通行證件、車輛通行證、候機樓下公共停車場防爆技術檢測、航空器監護責任、安保協議、駐場安保相關單位安保質量控制、航食安保要求、人員培訓、機場建設規劃、施工等環節安保要求、機場安保設施設備、安保人員測算；境外轉境內航班安檢要求，背景調查、控制區管控要求、要害部位安保無人認領及錯運行李安保措施等相關條款內容。

安保措施的更新是對安保風險管控實踐的總結和提升，但有些內容筆者認為還需要進一步明確。如《機場安保規則》可以要求執行短停任務的航空器由機場管理機構監護，未執行任務的航空器，應當采取航空安保措施。存在未執行任務的航空器監護職責主體表述含糊的問題。航空器監護職責劃定在機場和航空公司之間一直不能統一認識，2017年新版《民航安全檢查工作手冊》取消了運輸機場對航空器監護的相關要求。此后，無其他有力的規定和要求予以支持。筆者建議《機場安保規則》本次修訂可以明確航空器非執行任務期間的監護責任主體，或者至少提出機場與航空公司應在安保協議中明確航空安保權責和措施的要求。

另外，在航食安保管理方面，為防范航食車輛在非受控道路上的安保風險，建議將“應采用視頻監控對運輸餐食、機上供應品的車輛內部貨艙、駕駛艙和外部行經路線進行監控”納入管理要求；在安保培訓管理方面，為確保標準清晰統一，建議將“非安保人員未經安保培訓或培訓不合格不得上崗”納入管理要求。

總體來看，《機場安保規則》是機場在航空安保管理方面的具體依據，是保障機場持續安全的基石。本次修訂意義重大，既反映了行業主管單位管理模式的調整，更著力于解決航空安保管理實踐中的難點和痛點。目前，《機場安保規則》仍處于修訂和征求意見過程中，希望運輸機場廣大從業人員能夠積極參與其中，為下一個五年，甚至更長時期內民航運輸機場航空安保管理體系和航空安保能力的持續性提升貢獻自己的力量。