近十年國內(nèi)機票價格市場化改革進程分析與展望

□ 中國商飛 郭才森/文

2020年11月23日 ，中國民航局、國家發(fā)改委發(fā)布通知，進一步擴大實行市場調(diào)節(jié)價航線的范圍，對3家以上航空運輸企業(yè)參與運營的國內(nèi)航線票價實行市場調(diào)節(jié)價。這一政策的實施，再次引起社會的關(guān)注。筆者認為，這一政策是中國民航局、國家發(fā)改委進一步深入推進機票價格市場化改革的一個重要步驟。全面回顧民航機票價格市場化改革的進程，分析其動因、措施與影響，對我們?nèi)嬲J識這次價格改革的影響，具有重要價值。民航業(yè)商業(yè)模式創(chuàng)新的推進迫切要求機票價格進一步改革，交通運輸部近期公布的《公共航空運輸旅客服務(wù)管理規(guī)定》對機票價格改革也提出了新的要求。筆者在此試就機票價格改革展開分析并提出幾點建議。

民航機票價格市場化改革的總體思路

2004年4月，經(jīng)國務(wù)院批準，國家發(fā)改委、中國民航總局聯(lián)合印發(fā)《民航國內(nèi)航空運輸價格改革方案》，開啟了我國民航機票價格市場化改革進程序幕。此次改革，旨在通過政府宏觀調(diào)控，允許企業(yè)自主有限浮動，最終形成反映市場供求變化的客貨運輸價格機制。

隨著我國民航運輸規(guī)模的擴大和經(jīng)濟市場化程度的提高，根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕28號）和《國務(wù)院關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2012〕24號），中國民航局2015年12月印發(fā)了《關(guān)于推進民航運輸價格和收費機制改革的實施意見》（民航發(fā)〔2015〕132號），就下一階段民航運輸價格改革提出了新階段的總體思路。

根據(jù)中國民航局《關(guān)于推進民航運輸價格和收費機制改革的實施意見》，民航客票價格的改革任務(wù)是，逐步擴大國內(nèi)航線客運票價由航空公司自主制定的范圍；改革完善燃油附加與航油價格聯(lián)動機制；到2017年，對已經(jīng)形成競爭的國內(nèi)航線客運票價由政府指導(dǎo)價改為市場調(diào)節(jié)價，同步健全價格行為監(jiān)管規(guī)則；到2020年，國內(nèi)航線客運票價主要由市場決定的機制基本完善，科學(xué)、規(guī)范、透明的價格監(jiān)管制度基本建立。

最近十年，我國民航機票價格的市場化改革就是按照上述總體思路進行的，今后還將繼續(xù)深化。

近十年機票價格改革歷程回顧

（一）放開頭等艙、公務(wù)艙價格

2010年4月，中國民航局、國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于民航國內(nèi)航線頭等艙、公務(wù)艙票價有關(guān)問題的通知》（民航發(fā)〔2010〕69 號）。

根據(jù)該通知，自2010年6月1日起，民航國內(nèi)航線頭等艙、公務(wù)艙票價實行市場調(diào)節(jié)價，具體價格由各航空公司自行確定。

這次價格改革，首先放開數(shù)量少、價格不敏感的頭等艙和公務(wù)艙機票價格，是我國民航機票價格實施全面市場定價的首次嘗試。

（二）政府指導(dǎo)價機票價格取消下浮限制，部分航線開始實行市場調(diào)節(jié)價

2013年10月，中國民航局、國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于完善民航國內(nèi)航空旅客運輸價格政策有關(guān)問題的通知》（民航發(fā)〔2013〕85號），將經(jīng)濟艙機票價格分為政府指導(dǎo)價和市場調(diào)節(jié)價兩類，采用不同的管理規(guī)則。

對部分與地面主要交通運輸方式形成競爭，且由兩家（含）以上航空公司共同經(jīng)營的國內(nèi)航線，旅客運輸票價由實行政府指導(dǎo)價改為市場調(diào)節(jié)價，航空公司可以根據(jù)市場供求情況自主確定票價水平。這次共放開31條航線實行市場調(diào)節(jié)價。

其他航線仍然實行政府指導(dǎo)價。對實行政府指導(dǎo)價的國內(nèi)航線，均取消票價下浮幅度限制，航空公司可以基準價為基礎(chǔ)，在上浮不超過25%、下浮不限的浮動范圍內(nèi)自主確定票價水平。

這次價格改革，擴大了經(jīng)濟艙票價市場決定的范圍，減少了對政府指導(dǎo)價的限制，價格機制在資源配置中的作用進一步擴大。

（三）部分短途航線票價實行市場調(diào)節(jié)價

2014年11月，中國民航局、國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于進一步完善民航國內(nèi)航空運輸價格政策有關(guān)問題的通知》（民航發(fā)〔2014〕107號），進一步放開票價。

根據(jù)該通知，進一步放開相鄰省份之間與地面主要交通運輸方式形成競爭的部分短途航線旅客運輸票價，由現(xiàn)行政府指導(dǎo)價改為實行市場調(diào)節(jié)價。這次共放開航線101條。

對繼續(xù)實行政府指導(dǎo)價的國內(nèi)航線旅客運輸票價也進行改革，由政府審批航線基準票價改為由航空公司根據(jù)《民航國內(nèi)航線旅客運輸基準票價定價規(guī)則》規(guī)定自行制定、調(diào)整基準票價。《民航國內(nèi)航線旅客運輸基準票價定價規(guī)則》規(guī)定了基準價的上限計算方法，航空公司在上限范圍內(nèi)自主確定基準價。

這次改革，一方面擴大了實行市場調(diào)節(jié)價的航線范圍，另一方面擴大了政府指導(dǎo)價的航空公司自主權(quán)范圍，并將基準價由審批制改為備案制。

（四）全部800公里以下航線和部分800公里以上航線實行市場調(diào)節(jié)價

2016年9月，中國民航局、國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于深化民航國內(nèi)航空旅客運輸票價改革有關(guān)問題的通知》（民航發(fā)〔2016〕110號），進一步擴大市場調(diào)節(jié)價航線范圍。

根據(jù)該通知，全部800公里以下航線、800公里以上與高鐵動車組列車形成競爭的航線，旅客運輸票價交由航空公司依法自主制定。

該通知同時規(guī)定，航空公司上調(diào)市場調(diào)節(jié)價航線無折扣的公布票價，原則上每航季不得超過10條航線，每條航線每航季票價上調(diào)幅度累計不得超過10%。上述航季分為夏秋航季和冬春航季。

按照這個規(guī)定，雖然航空公司運營的是實行市場調(diào)節(jié)價的航線，但航空公司的調(diào)價也是受限制的，它不能同時調(diào)整所有航線的無折扣公布票價，每航季只能調(diào)整不超過10條航線，且每條航線每航季票價上調(diào)幅度累計不得超過10%。

這一改革措施的實施，實行市場調(diào)節(jié)價的航線范圍進一步擴大，價格機制進一步完善。同時，限制了航空公司的調(diào)節(jié)范圍和調(diào)價幅度，有利于運價的平穩(wěn)漸進調(diào)整。

（五）《民用航空國內(nèi)運輸市場價格行為規(guī)則》頒布實施

2017年12月，中國民航局、國家發(fā)改委印發(fā)《民用航空國內(nèi)運輸市場價格行為規(guī)則》（民航發(fā)〔2017〕145號，以下簡稱“《規(guī)則》”）。《規(guī)則》是中國民航局總結(jié)前十年民航運輸價格改革經(jīng)驗，面向未來，制定的規(guī)范民航運輸價格的較全面的規(guī)則。

《規(guī)則》第三條規(guī)定，頭等艙、公務(wù)艙旅客運價實行市場調(diào)節(jié)價；經(jīng)濟艙旅客運價根據(jù)不同航線市場競爭狀況分別實行市場調(diào)節(jié)價、政府指導(dǎo)價，實行市場調(diào)節(jié)價的具體航線按照中國民航局和國家發(fā)改委公布的目錄執(zhí)行。

《規(guī)則》第七條規(guī)定，實行市場調(diào)節(jié)價的國內(nèi)運價，由航空公司根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營成本、市場供求和競爭狀況，按照本規(guī)則規(guī)定自主制定實際執(zhí)行的運價種類、水平和適用條件。

《規(guī)則》第八條規(guī)定，航空公司應(yīng)當合理確定實行市場調(diào)節(jié)價的國內(nèi)運價調(diào)整范圍、頻次和幅度。每家航空公司每航季上調(diào)運價的航線條數(shù)，原則上不得超過本企業(yè)上航季運營的實行市場調(diào)節(jié)價航線總數(shù)的15%；上航季運營的實行市場調(diào)節(jié)價航線總數(shù)的15%不足10條的，本航季最多可以調(diào)整10條航線運價。每條航線每航季無折扣公布運價上調(diào)幅度累計不得超過10%。

根據(jù)《規(guī)則》第十條和第十二條規(guī)定，實行政府指導(dǎo)價的經(jīng)濟艙旅客運價的基準價最高水平按照《規(guī)則》規(guī)定的運價公式計算，具體基準價由航空運輸企業(yè)在不超過最高水平的范圍內(nèi)確定。航空公司在不超過定價公式計算值的范圍內(nèi)，每航季上調(diào)實行政府指導(dǎo)價的經(jīng)濟艙旅客運價的具體基準價不得超過10條航線，每條航線每航季上調(diào)幅度不得超過10%。

根據(jù)上述規(guī)則，無論是實行市場調(diào)節(jié)價的航線，還是實行政府指導(dǎo)價的航線，航空公司上調(diào)運價的航線數(shù)量、頻次和調(diào)價幅度都是受到限制的，上調(diào)運價的航線數(shù)量和價格上調(diào)幅度都不大。

（六）5家以上航空運輸企業(yè)參與運營的國內(nèi)航線票價實行市場調(diào)節(jié)價

2017年12月，中國民航局、國家發(fā)改委在印發(fā)《規(guī)則》的同時，也印發(fā)了《關(guān)于進一步推進民航國內(nèi)航空旅客運輸價格改革有關(guān)問題的通知》（民航發(fā)〔2017〕146號）。根據(jù)該通知，5家（含）以上航空公司參與運營的國內(nèi)航線，國內(nèi)旅客運價實行市場調(diào)節(jié)價。

根據(jù)該通知所列附件，新增實行市場調(diào)節(jié)價的航線306條。根據(jù)2019年11月26日民航局印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)實行市場調(diào)節(jié)價的國內(nèi)航線目錄的通知》（民航綜計發(fā)〔2019〕3號），截至2019年末，實行市場調(diào)節(jié)價的航線共1328條。

（七）3家以上航空運輸企業(yè)參與運營的國內(nèi)航線票價實行市場調(diào)節(jié)價

2020年11月，中國民航局、國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于進一步深化民航國內(nèi)航線運輸價格改革有關(guān)問題的通知》（民航函〔2020〕887號）。該通知規(guī)定，3家（含）以上航空公司參與運營的國內(nèi)航線，國內(nèi)運價實行市場調(diào)節(jié)價。

根據(jù)該通知所列附件，本次增加實行市場調(diào)節(jié)價的航線共370條。加上2019年末已經(jīng)實行市場調(diào)節(jié)價的航線，2020年末，實行市場調(diào)節(jié)價的航線共計1698條。

分析與總結(jié)

（一）漸進式、雙軌制改革實現(xiàn)了運價改革的平穩(wěn)推進

中國改革開放采取的是漸進式和雙軌制改革方式，取得了成功。從上文敘述的民航機票價格改革歷程看，我國民航機票價格改革，也是實施漸進式和雙軌制改革。在改革的過程中，先全部放開價格不敏感、數(shù)量較少的頭等艙和公務(wù)艙價格，然后再逐步放開經(jīng)濟艙價格，讓政府指導(dǎo)價和市場價并行，不斷擴大實行市場調(diào)節(jié)價的經(jīng)濟艙航線范圍。在經(jīng)濟艙價格改革的過程中，先將少量與地面主要交通運輸方式形成競爭，且由兩家（含）以上航空公司共同經(jīng)營的國內(nèi)航線的票價由實行政府指導(dǎo)價改為市場調(diào)節(jié)價，然后按照市場競爭程度由強到弱的順序，逐步將其他航線的經(jīng)濟艙票價由政府指導(dǎo)價改為市場調(diào)節(jié)價，實行市場調(diào)節(jié)價的航線數(shù)量逐漸增加。

在改革過程中，對實行政府指導(dǎo)價的航線基準價由審批定價改為規(guī)定基準價上限，允許航空公司在基準價上限范圍內(nèi)逐步提高票價。從性質(zhì)上說，現(xiàn)在的政府指導(dǎo)價已經(jīng)不是原來的固定價格，而是政府規(guī)定上限范圍內(nèi)的企業(yè)定價，也是一定程度上的市場調(diào)節(jié)價。同時，對于市場調(diào)節(jié)價與政府定價航線的調(diào)價范圍和頻率也規(guī)定了上限，避免市場整體價格大幅度全面上升，有效減輕社會震動。

總之，通過漸進式的機票價格市場化改革，我國航空機票價格已經(jīng)由政府定價基本過渡到市場調(diào)節(jié)價。

（二）政府指導(dǎo)價和市場調(diào)節(jié)價都僅賦予了企業(yè)有限的調(diào)價權(quán)

應(yīng)該看到，雖然我國在大量航線上實行市場調(diào)節(jié)價，但航空公司的調(diào)價權(quán)限是有限的，航空公司不能在自己運營的所有實行市場調(diào)節(jié)價的航線上全部、一次性、大幅度調(diào)整機票價格。

根據(jù)《規(guī)則》，無論是實行市場調(diào)節(jié)價的航線，還是實行政府指導(dǎo)價的航線，航空公司每航季可以調(diào)整機票價格的航線數(shù)量都是少量的，提高的幅度也不太大。

在上述約束下，航空公司要根據(jù)市場供求關(guān)系，每次精心挑選可提高價格的航線，讓自己有限的調(diào)價權(quán)產(chǎn)生最大價值。由于不同航空公司每次調(diào)整的航線是不同的，調(diào)價幅度也可能不同，因此，在同一條航線上，不同航空公司的公布運價是不同的，這樣導(dǎo)致的結(jié)果是，同樣的票價在不同的航空公司折扣是不同的，在同樣的折扣下，不同航空公司的票價是不同的，實現(xiàn)了機票價格的多元化。

（三）擴大實行市場調(diào)節(jié)價的航線范圍不會提高整體機票價格水平

每次擴大實行市場調(diào)節(jié)價的航線范圍，社會公眾最關(guān)心的就是機票價格是否會因此而提高。筆者認為，在國家法定節(jié)假日和暑期等旺季，在一些繁忙航線上，一些航線上經(jīng)濟艙全價票出售比較多，這些買全價票旅客的票價確實是提高了。但是，對于購買打折機票，而且打折后機票的價格低于原來的經(jīng)濟艙全價票的旅客，無論機票全價怎樣提高，他實際支付的機票價格都沒有因提高公布票價而被提高。

事實上，目前我國已經(jīng)有客運航空公司60多家，我國航空運輸市場的競爭已經(jīng)是比較充分的。在競爭性的航空運輸市場上，機票價格是由市場供求關(guān)系決定的，而不是由航空公司公布的機票全價決定的。航空運輸具有較強的季節(jié)性，絕大部分情況下，機票都是打折出售且大部分情況下的打折幅度都比較大，絕大部分打折機票價格都低于上浮之前的機票全價，因此，這些旅客不會因擴大市場調(diào)節(jié)價航線范圍而利益受損。

圖1是2007年至2019年的國內(nèi)航線綜合票價指數(shù)與累計CPI變動趨勢。從圖中可以看出，民航機票價格指數(shù)總體上是上升的，但機票價格指數(shù)上漲的速度總體上低于居民消費物價CPI上漲速度。2013年12月逐步擴大實行市場調(diào)節(jié)價的航線范圍后，機票價格指數(shù)繼續(xù)上漲，但2014年至2019年期間機票價格指數(shù)變動幅度低于2007年至2013年期間的變動幅度。從這些宏觀數(shù)據(jù)可以看出，我國整體的機票價格水平并沒有因擴大實行市場調(diào)節(jié)價機票的航線范圍而提高。

（四）機票價格市場化機制的實施優(yōu)化了資源配置，減少了市場扭曲

機票價格市場化機制的實施，讓繁忙時段與繁忙航線的機票可以實行較高的價格，較高的價格減少了市場需求量，實現(xiàn)供求平衡，讓對價格不敏感、對時間要求高的旅客需求得到滿足，實現(xiàn)了精準性。繁忙時段機票價格的提高，可以讓一些對航空運輸需求較低的旅客改變旅行計劃，等機票價格較低時再出行，既降低了旅客成本，也增加了淡季的航空運輸需求量，從而增加了社會福利。這樣做，提升了航空運輸服務(wù)對社會的價值，減少了資源浪費，優(yōu)化了資源配置。

正是由于機票價格是由市場供求關(guān)系決定的，在航空運輸供不應(yīng)求時，即使航空公司不提高機票價格，大部分旅客花費的成本并不會減少，原因主要在于銷售渠道的多樣性與信息不對稱。前幾年，在春運等機票嚴重供不應(yīng)求的時段，許多人通過在線旅游（OTA）等代理人購買機票時，他們還在機票價格之外又向代理人支付了服務(wù)費，由此帶給旅客的印象是機票價格提高了。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是機票票面價格低于均衡價格，導(dǎo)致市場扭曲。如果繁忙時段的機票價格等于市場均衡價格，旅客就不需要在機票款之外再支付代理費。另外，機票價格低于均衡價格也會導(dǎo)致排隊購票、搶票等行為，浪費了社會資源。

（五）機票公布運價的提高支持了商業(yè)模式創(chuàng)新

機票公布運價的提高讓航空公司可以在更大的價格區(qū)間向旅客提供運輸服務(wù)產(chǎn)品。這樣，一些航空公司就進行了一些商業(yè)模式創(chuàng)新，如在原有的經(jīng)濟艙服務(wù)產(chǎn)品上開發(fā)出高級經(jīng)濟艙等高端服務(wù)產(chǎn)品，高端產(chǎn)品有更高的價格和更好的服務(wù)。商業(yè)模式創(chuàng)新擴展了航空公司的產(chǎn)品線，產(chǎn)品線的延長滿足了更多細分市場旅客的需求，提升了航空公司競爭力。

建議與展望

（一）支持商業(yè)模式創(chuàng)新，賦予航空公司增加收費項目的權(quán)利

最近十年機票價格市場化的改革，擴大了實行市場調(diào)節(jié)價的范圍，允許航空公司在繁忙時段和繁忙航線提高機票價格，這種改革可以稱為縱向價格改革。隨著技術(shù)進步和商業(yè)模式創(chuàng)新的推進，航空公司還需要增加收費的服務(wù)項目和范圍，這種價格改革可以稱為橫向價格改革。

傳統(tǒng)的商業(yè)模式是“整體定價、捆綁服務(wù)”的商業(yè)模式，也被稱為“一價全包”的商業(yè)模式。在這種商業(yè)模式中，航空運輸服務(wù)包括座位、行李、娛樂、餐飲、殘疾人服務(wù)等，航空公司的票價是全部服務(wù)的對價，旅客不能因減少服務(wù)需求而降低價格，航空公司也不能因增加服務(wù)而提高價格。

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用，國內(nèi)外的航空商業(yè)模式正在向“分項定價、自由選擇”轉(zhuǎn)型，也可以稱為實行套餐制。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持下，航空公司已經(jīng)可以識別旅客的多樣化需求，并可以根據(jù)旅客的需求提供多樣化的服務(wù)，除傳統(tǒng)的服務(wù)外，還可以提供其他增值服務(wù)，如更美味的餐食、更豐富的客艙娛樂、更寬敞的座位等。

提高機票價格，可以滿足部分商業(yè)模式創(chuàng)新需求。但是，要滿足全面的商業(yè)模式創(chuàng)新需求，還需要允許航空公司增加服務(wù)項目和收費項目，允許航空公司在傳統(tǒng)的機票價格外另外收費。目前，我國航空公司的商業(yè)模式創(chuàng)新進程已經(jīng)遠遠落后于歐美航空發(fā)達國家，價格機制不能支持全面的商業(yè)模式創(chuàng)新是一個重要原因。

因此，建議實行增量式改革，航空公司在向旅客提供傳統(tǒng)的“整體定價、捆綁服務(wù)”航空運輸服務(wù)基礎(chǔ)上，允許航空公司提供增值服務(wù)，傳統(tǒng)服務(wù)按現(xiàn)行政府指導(dǎo)價和政府調(diào)節(jié)價執(zhí)行，新增服務(wù)允許航空公司另外收費，不再設(shè)定過多限制。這樣做，符合《價格法》的原則和精神。

（二）繼續(xù)擴大實行市場調(diào)節(jié)價的航線范圍，提高政府指導(dǎo)價上限

價格改革的目標是全部航線都實行市場調(diào)節(jié)價，而且市場調(diào)節(jié)價的調(diào)價幅度不受限制。2020年末已經(jīng)將3家航空公司運營的航線擴展為實行市場調(diào)節(jié)價，再過兩年，可以將2家航空公司運營的航線實行市場調(diào)節(jié)價，最后將全部航線實行市場調(diào)節(jié)價。與此同時，逐步提高航空公司調(diào)價的范圍、頻率和幅度，可以先提高5個百分點，然后逐步擴大。再經(jīng)過幾年的多次提高公布票價，公布票價在旺季基本達到供求均衡價格時，就可以將調(diào)價范圍、頻率和幅度全部放開。

建議全部航線平穩(wěn)過渡到市場調(diào)節(jié)價，讓價格機制在航空運輸市場上充分發(fā)揮資源配置作用。

（三）實施《公共航空運輸旅客服務(wù)管理規(guī)定》，需全面放開機票價格

國家對航空運價實施價格管制的基礎(chǔ)是航空運輸服務(wù)內(nèi)容的同質(zhì)化，即各個航空公司提供的航空運輸服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)品質(zhì)都是相同的。在我國原有的航空運輸管理體系下，航空運輸服務(wù)可以被認為是同質(zhì)的，因此實施價格管制也是有法理基礎(chǔ)的。

2021年3月15日，交通運輸部公布了《公共航空運輸旅客服務(wù)管理規(guī)定》（交通運輸部令2021年第3號）。該規(guī)定第五條規(guī)定：“鼓勵、支持承運人、機場管理機構(gòu)制定高于本規(guī)定標準的服務(wù)承諾”。根據(jù)這一規(guī)定，我國民航對航空運輸服務(wù)內(nèi)容的要求進行了革命性的變化，由原來的同質(zhì)化服務(wù)改為差異化服務(wù)，國家只規(guī)定航空運輸服務(wù)的最低標準，允許、鼓勵航空公司在最低標準的基礎(chǔ)上提供各種服務(wù)內(nèi)容、各種服務(wù)標準的航空運輸服務(wù)。今后，我國的航空運輸服務(wù)將是差異化的，這將允許、鼓勵航空公司實施商業(yè)模式創(chuàng)新。

筆者認為，我國民航經(jīng)過了近40年的高速發(fā)展，早已成為世界民航第二大國，人民群眾對航空運輸服務(wù)已經(jīng)比較適應(yīng)，已經(jīng)具備全面放開民航運輸價格的基礎(chǔ)。同時，《公共航空運輸旅客服務(wù)管理規(guī)定》將于2021年9月1日實施，全面放開運價也應(yīng)當同步實施，否則，很可能會導(dǎo)致政策沖突。