試析《機場安保規則》修訂中的行政處罰設定

□ 中國民航大學 史金鑫/文

2021年1月底交通運輸部以《運輸機場航空安全保衛規則（征求意見稿）》為題發布公開征求意見通知。該征求意見稿對機場安保規定進行了全面的修訂，特別是法律責任進行了大幅度的修訂。與該通知幾乎同步的是，2021年1月22日十三屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過修訂后的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱“《行政處罰法》”），將于2021年7月15日起正式施行。作為《行政處罰法》自1996年來的首次重大修訂，亮點之一便是“完善行政處罰設定權限，強化源頭規范”。部門規章可否創設新的行政處罰種類？部門規章可否在上位法對違法行為未作出行政處罰規定時補充設定行政處罰？部門規章在上位法對違法行為已作出行政處罰時細化規定的邊界是什么？本文筆者將結合參與修訂的《民用航空運輸機場航空安全保衛規則》（以下簡稱“《機場安保規則》”）對部門規章設定行政處罰的相關問題進行探討。

部門規章的立法保留與行政處罰設定權

（一）部門規章制定中的立法保留

部門規章又稱規章、國務院部門規章。依據《立法法》第八十條的規定“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。”“部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。”由此可見，部門規章以憲法、法律、行政法規為上位法，是執行性、補充性的行政規范。部門規章的存在對于法律體系的縱向系統化意義重大，是行業立法的重要環節。部門規章的起草應遵循《立法法》、《規章制定程序條例》，二者均規定“沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。”學界普遍認為，本條款是對法律保留理論中立法保留的遵循。很顯然，這一條款的規定并非傳統意義上的法律保留或者說并非全部保留。在我國，《憲法》、《立法法》均認可行政立法權的存在，事實表明在國家治理的規范體系中行政立法發揮著重要作用。這屬于一種新型的法律保留，為規章立法設定了權限范圍。即，將減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務以及增加部門職權或減少部門職責的立法權保留給法律、行政法規等上位法。

（二）部門規章行政處罰設定權

不“減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務”是否等同于部門規章不可以設定行政處罰呢？就最新修訂的《行政處罰法》規定而言，第四條“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規、規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施”得到保留。從立法原意上看“部門規章可以設定行政處罰”是明確的，但是設定行政處罰原則及方式、設定權限等問題值得研究和探討。主要包括以下幾方面問題：一是部門規章可否創設新的行政處罰種類？二是可否在上位法對違法行為未作出行政處罰規定時補充設定行政處罰？三是部門規章在上位法對違法行為已作出行政處罰時細化規定的邊界是什么？

《機場安保規則》中行政處罰設定的問題分析

作為交通運輸部頒發的部門規章，《機場安保規則》的制定目的在于規范民用運輸機場航空安全保衛工作，防范和應對恐怖活動，保障旅客、工作人員、公眾和機場設施設備的安全，維護機場秩序。最新《機場安保規則》征求意見稿第三章就航空安保方案的編制、航空安保方案的形式與內容、航空安保方案的修訂和備案、航空安保方案的發放和使用四個方面做出了詳細規定。對于機場航空安保方案的內容，至少應包括以下四項：機場及機場管理機構的基本情況；機場管理機構設置及相關部門的航空安保職責、分工和主要負責人聯系方式；機場航空安保委員會的組成、章程、成員名單和聯系方式；為滿足我國航空安保法律、法規、規章、標準及規范性文件要求所制定的制度、措施及程序。可見，航空安保方案涉及各類行業主體、體現了高度專業性及與國際公約文件轉化等特點。

《民用航空安全保衛條例》（以下簡稱“《安保條例》”）第六條規定“民用機場經營人和民用航空器經營人應當履行下列職責：（一）制定本單位民用航空安全保衛方案，并報國務院民用航空主管部門備案”，同時要求“與中華人民共和國通航的外國民用航空企業，應當向國務院民用航空主管部門報送民用航空安全保衛方案。”對比《安保條例》和《機場安保規則》中“航空安保方案”的規定可見，《機場安保規則》作為行政規章是對《安保條例》的細化規定，便于行政相對人的操作、執行，也使得監管部門的行政執法活動有法可依。但是，《安保條例》對于第六條并未設置罰則，即民用機場經營人不履行制定本單位民用航空安全保衛方案職責時，無法通過《安保條例》進行處罰。

部門規章在設定行政處罰時通常會有以下三個問題需要解答：一是上位法規定了違法行為，也規定了處罰，部門規章能否通過罰則予以細化；二是上位法規定了違法行為，但未規定處罰的，部門規章可否設定處罰；三是上位法未規定違法行為，部門規章可否規定行為違法，同時設定處罰；上文提到，《行政處罰法》第十三條第一款規定“國務院部門規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定”。作為部門規章，細化、行業化規定和行政處罰是其重要職能。《行政處罰法》第十三條第二款“尚未制定法律、行政法規的，國務院部門規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告、通報批評或者一定數額罰款的行政處罰”則存在不同解讀，即“尚未制定法律、行政法規”是指違法行為未做規定（對應問題三），還是指處罰未做規定（對應問題二）？單就法律條文來看，問題二和問題三的回答都應該是肯定的，只要行為屬“違反行政管理秩序的行為”且處罰限定在“警告、通報批評、罰款（國務院規定限額內）”三種內即可。但是，如果對問題三給予肯定回答——即“由部門規章規定行為違法，同時設定處罰”，則答案與《立法法》規定的“沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范”相違背。因而，《行政處罰法》第二款的規定只能是肯定了問題二所述情形，即“上位法規定了違法行為，但未規定處罰的，部門規章可以設定處罰”。就《機場安保規則》中“航空安保方案”的規定而言，可在《安保條例》的原則性規定下進行細化，同時，可以就細化后的具體違法行為做出處罰的對應性規定。

《機場安保規則》修訂中行政處罰的主要設計思路

（一）現行《機場安保規則》行政處罰設定中存在的不足

現行《機場安保規則》在法律責任的規定中存在一定的不足之處，突出表現在以下幾個方面：

1.規章所規定的應然行為與罰則未能做到一一對應

所謂“應然”行為，即是規章所規定的行政相對人應當遵守的規定事項，在規章中表述為“應當”的情形。對“應當”情形的違反，即構成違規。行政處罰正是對違規行為的否定性評價。而現行《機場安保規則》存在多處“無罰則對應”情況，如第三十一條、第三十二條明確規定了機場管理機構對其航空安保方案作出修訂的時限及備案時間，但此種情況下未按期向局方審查并備案卻無處罰條款對應；第四十七條規定“機場控制區應當有嚴密的航空安保措施，實行封閉式分區管理。從航空器維修區、貨物存放區通向其他控制區的道口，應當采取相應的安保控制措施。” 該條所涉及的通行管制內容也未設置法律責任，等等。上述問題直接導致監管過程中出現、發現違規問題卻無處罰依據的現象。

2.規章所規定的處罰缺乏階梯性，違規行為與處罰存在不適應問題

違反規章行為因程度不同，分為“違反XX條規定”情形、“責令整改，逾期未改正”情形、“經改正后仍不符合要求”情形以及“情節嚴重”情形，現行《機場安保規則》中籠統規定了“1萬元以上3萬元以下”的罰款幅度，造成了處罰門檻高，監管機構處罰的自由裁量不統一等問題。

3.規章規定的處罰對象不明確、不全面問題

現行《機場安保規則》對處罰對象的規定存在兩方面的問題，一是處罰對象多是針對單位的處罰，而缺失對違規行為人的處罰規定；二是處罰對象多是機場管理機構，而缺失對其他駐場安保相關單位違反規則的處罰規定；三是針對安檢、監護等業務外包的情況，缺失處罰對象的規定。

此外，因《機場安保規則》頒布、施行后，《反恐怖主義法》、《安全生產法》出臺，《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛工作規則》、《民用航空安全檢查規則》、《民航運輸機場安全保衛設施》等航空安保規章及標準出臺新的修訂，現行《機場安保規則》必然存在對接缺失問題。

（二）《機場安保規則》修訂中行政處罰的設計思路

《機場安保規則》（征求意見稿）保留了現行《機場安保規則》行政處罰單獨成章的做法，規定于第六章法律責任中，共計45條。針對現行《機場安保規則》在行政處罰設定中存在的不足，《機場安保規則》修訂在處罰的設定上體現出以下幾方面特點：

1.處罰的細化通過設定處罰梯度實現

從法律責任一章中可以看出，此次《機場安保規則》修訂明確了處罰梯度：將現行《機場安保規則》中籠統規定“1萬元以上3萬元以下”的罰款幅度，調整為“1萬元以下；1萬元以上2萬元以下；2萬元以上3萬元以下”三個罰款幅度。新修訂的罰則梯度對行為的違法程度做出明示，體現立法原意，同時更便于執法操作。

2.以規章條款為基準，逐條、逐款對應法律責任

法律責任部分對規章進行了逐條、逐款的對應，保證每一個“應然”行為，在后續的罰則中都能找到對應的處罰細則。同時，法律責任一章的編寫以規章條款為序，較現行《機場安保規則》更加體系化、規范化、明晰化，便于查找與適用。

3.保持與其他航空安保規章及標準的一致性及引領作用

航空安保規章及標準眾多，為做到行為、情形的對應，在法律責任中也注意保持了與其他規章及標準的一致性。同時，鑒于《機場安保規則》的重要性地位，對于一些原有不一致、易混淆的部分也起到了引領性作用。

4.做好與《反恐法》、《安全生產法》罰則的銜接

航空安保與反恐、安全生產的關系一直以來存在爭論，此次《機場安保規則》修訂將《反恐法》、《安全生產法》作為上位法依據，同時在罰則中給出接口、做出援引。此種做法，一則明確了航空安保的重要性，同時也在一定程度上回應了此種爭議。以《安全生產法》為例，明確了《機場安保規則》中哪些條款適用《安全生產法》來處罰，這樣使得《安全生產法》的適用有章可循，突破了規章處罰的限制，加大了相關行為的違法成本。

此外，《機場安保規則（征求意見稿）》在附則中還列舉了“屬于嚴重失信行為，應記入民航行業失信行為信用記錄”的八種情況，作為對于《民航行業信用管理辦法（試行）》的呼應。雖然，“記入民航行業失信行為信用記錄”不屬于《行政處罰法》所規定的行政處罰種類，但將之作為一種懲罰方式還是必要的。一方面，加大了對責任人的處罰力度，引領行業更加重視航空安保工作；另一方面，使得民航行業失信行為更加具體化，便于操作。

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