從我國民航安保管理發展看《機場安保規則》修訂

□ 民航西北地區管理局 王 巍/文

2021年1月20日，交通運輸部正式發布了《關于〈運輸機場航空安全保衛規則（征求意見稿）〉公開征求意見的通知》，標志了我國民航安保立法工作又取得了重要進展。筆者作為政府監管人員，根據多年監管經驗與參與本次修訂工作的心得體會，嘗試從分析我國民航安保管理發展的角度，探討《民用航空運輸機場航空安全保衛規則》（CCAR-329）（以下簡稱《機場安保規則》）修訂前存在的問題以及修訂擬解決的重要問題。

我國民航安保管理工作的發展

自20世紀90年代以來，隨著我國民用航空業的快速發展，民航安保運行管理模式也產生了巨大變革。在發展過程中，民航業逐步吸收國際先進理念，并結合中國民航實際特點，不斷進行實踐、總結和完善，逐步形成了一套具有中國民航特色的航空安保管理體系。

從我國現行有效的220余部民航安保法律、法規、規章及規范性文件、政策性文件、行業標準，筆者統計了1990年至今我國民航安保領域出臺的法規數量，梳理出法制化進程大致經歷的三個重要發展階段（見圖1），反映30年來中國民航安保管理從無到有、由弱到強的艱辛歷程。

第一階段：深化改革，打基礎

此階段主要是從1990年到2007年，當時我國逐步深化改革開放進程，民航業也全面實現了政企分離的運行管理模式，制定了民航安保一般性運行的基本遵循與措施，但是操作規范內容上比較原則性，實用性較低，完善的管理體系還尚未完成。

第二階段：提質增效，促發展

經過第一階段的發展，2008年到2014年期間我國民航安保工作進一步接軌、對標國際民航安保要求。通過北京奧運等大型安保工作的洗禮，民航局細化完善并發布了大量具體的安保措施要求。特別是2011～2013年期間，全行業全力推進SeMS（航空安保管理體系）建設工作，有效提升了民航整體安保水平與防范能力。

第三階段：優化創新，增影響

2015年至今是我國航空安保發展最引人矚目的幾年，根據民航局的立法規劃與實際工作的需要，民航安保法規體系架構不斷優化和完善。修訂下發的百余件規章及規范性文件中，安保管理類法規占比半數以上。從完善安保管理體系、優化工作程序、加強人員培訓、改進設施設備等方面提出了更為系統和具體的要求，整體安保運行與管理能力已達到國際領先水平。在各種國際交流與合作中，中國的經驗與有效措施也獲得了國際組織及其他國家的高度關注與認可。

《機場安保規則》是安保法規體系的重要組成部分

民用機場和公共航空運輸企業是民航運輸的兩大核心領域，《機場安保規則》作為落實《民用航空法》、《反恐怖主義法》、《安全生產法》和《民用航空安全保衛條例》等法律法規要求的一部規章，在明確運輸機場范圍內安保管理與運行中，發揮著重要作用。2009年頒布實施的試行版《機場安保規則》和2016年頒布實施的現行《機場安保規則》，恰逢中國民航安保管理第二階段的關鍵提升期，在十余年的貫徹執行中，極大地推動了機場各企事業單位的安保管理工作，在劃定責任，規范運行、推動安保設施投入等方面發揮了巨大作用，也為這一時期行業政府監管工作提供了有力支撐，確保了周期內民航安保工作的平穩有序。

隨著時間推移，中國民航機制體制、運行模式也在不斷發展革新，現有《機場安保規則》已無法完全應對日益復雜的空防安全形勢，同時在落實國家“簡政放權、依法行政”“放、管、服”等大政方針中，熱點問題突出，亦成為制約深入推進航空安保治理體系和治理能力現代化的瓶頸。筆者作為行業政府監管人員，在近幾年的工作實踐中，明顯感到現有《機場安保規則》存在管理不適應、程序不完善、措施不具體、支撐不充足、銜接不順暢等諸多問題，主要體現在以下幾方面：

（一）運行模式的變革需要立法支持

20世紀90年代開始，民航業深入發展，企業集團化、板塊化運行模式逐步形成，地面服務、物流運輸、機務維修、航食配餐等業務逐漸從機場和航司剝離，作為法人單位獨立運行。整體安保管理呈分散化趨勢，各運行主體間安保責任邊界交叉疊加，航空安保管理工作組織混亂、層次不清、分工模糊等問題頻發。如何適應、滿足、支持、維護民航業專業化發展趨勢，有效管理多種運行主體，確保全行業實施統一標準，各項安保措施得到一致、協調執行，推動機場駐場單位最大程度形成安保合力，構筑安保命運共同體，成為本次立法中的難點問題。

（二）新規章、文件需要立法銜接

近年，民航局相繼發布《民用航空安全保衛審計規則》《民用航空安全保衛測試管理規定》《民用航空運輸機場、公共航空運輸企業空防安全保障能力評估辦法》等運行管理文件，在豐富監管手段，構架出立體化監管模式的同時，也對企業進一步強化自身安保管理工作，不斷提升“造血”功能提出了明確要求。

同時，修訂發布的《民用航空安全檢查規則》《民用運輸機場安全保衛設施》等新規章標準，也迫切需要在《機場安保規則》中進行協調和銜接，形成無縫銜接，確保措施有效落地。

（三）管理理念的提升需要通過立法推動

當前，國際民航安保形勢復雜嚴峻，各種威脅不斷增加。國際民航組織發布了全球航空安保計劃，用以推動航空安保管理體系及理念在各締約國的轉化落實，明確了制定發布航空安保政策、建立推廣安保文化、實施績效管理的具體要求。伴隨我國航空安保管理水平的持續提升，安保運行系統性、有效性、適應性理念不斷強化，安保防范工作已由事中、事后管理，不斷向事前預警、風險評估、動態防范的風險管理模式推進，亟需在《機場安保規則》中納入相關要求，為行業安保發展規劃路線、指明方向，推進管理理念不斷提升。

（四）應急處置的強化需要立法的保障

強化航空安保應急管理，提升預防和處置突發事件的能力，是筑牢國家政治安全和人民群眾生命財產安全的必要基石，更是構建和諧社會的重要舉措。目前安保應急管理工作普遍存在多頭管理，銜接不暢，演練評估運用不充分等問題，如何打通“最后一公里”，實現統一指揮、一體化響應、整體協作防控、全員參與的新格局，也成為安保應急管理中迫切需要規范解決的難題。

可見，《機場安保規則》修訂工作既是應對當前安保形勢的客觀需求，也是適應行業發展的必然舉措。目前，新修訂版《機場安保規則》在民航局推動與業界的期盼下，已完成面向全社會的意見征求工作，為下一步民航安保高質量發展奠定了基礎。

《機場安保規則》修訂解決了行業幾個突出問題

在本次規章修訂中，《機場安保規則》從8章160條調整為7章166條，比原條款增加了6條，各個章節都進行了較大幅度的調整與完善，筆者認為此次修訂重點解決了以下突出問題界：

（一）重新架構責任邊界

原《機場安保規則》中主體責任主要在機場管理機構。近年來，伴隨單位機構改革，出現了駐場安保主體的增加及責任外包等多種復雜情況，《機場安保規則》修訂中重新架構責任邊界的呼聲極高。此次修訂中，創新性地提出駐場安保相關單位概念，對駐場空管、油料、航食、維修等獨立法人單位提出了明確安保要求，強化了主體責任。同時，在法律責任一章中，將處罰對象做出周延化規定，監管處罰更具規章依據。

（二）細化完善安保措施

針對行業發展產生的熱點難點問題，對部分安保措施進行了細化完善，在控制區證件、配餐安保、航站樓收寄物品檢查等方面，為行業關注的核心問題提供了解決方案，為統一操作、規范執行鋪平了道路。如《機場安保規則》加強了配餐和機供品的安保措施 ，明確了安全檢查要求、免檢條件和核對程序制定要求；調整控制區通行證件管理規定，取消了一次性通行證件，改為長期通行證和臨時通行證；規定車輛通行證的有效期限不得超過一年；明確了候機樓小件寄存和收寄物品的檢查要求；調整地下停車場的安檢要求，明確規定候機樓地下不得設置公共停車場，設公共停車場的應當在入口處對進入車輛進行防爆技術檢測；調整航空器監護的安保要求，明確要求航空器地面安保措施應當明確劃分責任，明確執行航班任務和未執行航班飛行任務的航空器的監護責任。

（三）盯緊盯牢體系管理

針對航空安保系統性管理的短板，將機場安保規劃、建設、運行等開放使用條件，安保文化、質控、培訓、績效等運行管理要求，統一納入《機場安保規則》，推動企業進一步完善航空安保管理體系，不斷提升管理能力。

（四）銜接理順法規對接

充分吸收借鑒《反恐怖主義法》、《安全生產法》等相關法律的制度與要求，與行業內外涉及安全、安保的相關法律法規進行了有效銜接，為配套文件出臺提供了支撐。

（五）強化主體違法責任

對違法后果進行了嚴重性評估，細化制定了不同程度的處罰梯度，對于嚴重違法行為，對接了信用管理和聯合懲戒措施，通過強化處罰力度，在落實行業政府從嚴管理的同時，也推動了企業提升自我管理，增強合法合規運行約束力。

習近平總書記指出，安全是民航業的生命線，要站在國家戰略和國家安全的高度，切實維護我國航空安全?！稒C場安保規則》的修訂充分體現了“規章制度是守住安全底線的根本保證”，也是深入貫徹落實全面推進依法治國戰略，充分運用法治思維、法治方式提升治理水平的具體表現。實踐證明，做好民航安保的法制工作，一定要盯組織、盯系統，筑牢基礎安保管理工作，緊緊抓住安保管理整體性、層次性、動態性的特點，確保安保工作達到系統性、適應性、有效性的目標。

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