國際海底區(qū)域內(nèi)資源開發(fā)中的反壟斷問題研究

摘要：《海洋法公約》規(guī)定“區(qū)域”及其資源是人類的共同繼承財產(chǎn)。在陸地礦產(chǎn)資源漸趨用竭、深海采礦技術(shù)日益成熟以及民主觀念廣泛傳播的時代背景下，公平分配“區(qū)域”內(nèi)資源更加引起世界各國特別是發(fā)展中國家廣泛重視。但由于種種原因，目前對“區(qū)域”的勘探活動僅僅局限于少數(shù)國家。在“區(qū)域”大規(guī)模商業(yè)開采即將實現(xiàn)的背景下，應(yīng)努力尋求應(yīng)對“區(qū)域”反壟斷問題的策略，以防部分國家壟斷“區(qū)域”內(nèi)活動。中國在對待“區(qū)域”反壟斷問題上，應(yīng)堅持人類共同利益與國家利益相結(jié)合、國際管理與自由市場相結(jié)合的立場。

關(guān)鍵詞：國際海底區(qū)域，資源開發(fā)，反壟斷

一、“區(qū)域”反壟斷問題溯源

（一）“區(qū)域”法律地位的確定

國際海底區(qū)域，簡稱“區(qū)域”，是指國家管轄范圍以外的海床、洋底及其底土。20世紀(jì)60年代以來，“區(qū)域”蘊藏的豐富礦產(chǎn)資源逐漸引起世界各國的廣泛注意。歷史上曾對“區(qū)域”的法律地位與開發(fā)制度爭論不休，因此國際上也一直沒有一個統(tǒng)一的法律規(guī)則來規(guī)范在“區(qū)域”內(nèi)的資源開發(fā)活動。各國從維護(hù)自身利益出發(fā)，對如何開發(fā)“區(qū)域”提出了不同的主張。發(fā)展中國家主張單一開發(fā)制，發(fā)達(dá)國家主張“區(qū)域”實行平行開發(fā)制。直至第三次聯(lián)合國海洋法會議召開，《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）才明確“區(qū)域”及其資源是人類共同繼承財產(chǎn)，“區(qū)域”實行平行開發(fā)制。其后在發(fā)達(dá)國家的努力推動下，聯(lián)合國大會又通過了《關(guān)于執(zhí)行<聯(lián)合國海洋法公約>第十一部分的協(xié)定》（以下簡稱《執(zhí)行協(xié)定》），實質(zhì)上修改了《公約》關(guān)于“區(qū)域”資源開發(fā)制度的許多重要規(guī)則。對于《公約》及《執(zhí)行協(xié)定》規(guī)定的“區(qū)域”資源開發(fā)制度，管理局還制定了規(guī)則、規(guī)章與程序做了進(jìn)一步的細(xì)化。這些規(guī)則共同確定了“區(qū)域”的法律地位。

（二）“區(qū)域”勘探開發(fā)現(xiàn)狀

在陸地礦產(chǎn)資源漸趨用竭、深海采礦技術(shù)日益成熟以及民主觀念廣泛傳播的時代背景下，公平分配“區(qū)域”內(nèi)資源更加引起世界各國特別是發(fā)展中國家廣泛重視。但由于種種原因，目前對“區(qū)域”的勘探活動僅僅局限于少數(shù)國家，尤其是西方發(fā)達(dá)國家。根據(jù)國際海底管理局（以下簡稱“管理局”）公布的數(shù)據(jù)，目前管理局共簽訂了30份勘探合同（另外管理局理事會已核準(zhǔn)牙買加藍(lán)礦有限公司提交的多金屬結(jié)核勘探工作計劃，但尚待締結(jié)合同）。其中14份由OECD成員國擔(dān)保，11份由金磚國家擔(dān)保，4份由太平洋島國擔(dān)保，1份由5個歐洲國家共同擔(dān)保。由此可見，目前僅有少數(shù)國家參與到“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動中，而如果不能公平分享“區(qū)域”活動帶來的利益則有違人類共同繼承財產(chǎn)原則，因此必須重視“區(qū)域”惠益分享制度的構(gòu)建。

（三）“區(qū)域”反壟斷問題的凸顯

雖然近年來管理局注意到了“區(qū)域”內(nèi)資源開發(fā)中的反壟斷問題，也對該問題進(jìn)行了較多討論。但由于各國分歧較大以及存在其他優(yōu)先事項，管理局目前并未對“區(qū)域”的反壟斷問題作出明確回應(yīng)，尤其是沒有在法律上定義“壟斷”。實際上從管理局的有關(guān)工作文件可知，其所討論的壟斷實際上是指某一國家或?qū)嶓w在“區(qū)域”內(nèi)占有超過其他國家或?qū)嶓w的利益。這種利益主要包括兩個方面的內(nèi)容：一個方面是“區(qū)域”內(nèi)資源，另一個方面是“區(qū)域”內(nèi)活動（探礦、勘探和開采等活動）。盡管由于大規(guī)模商業(yè)開采條件還不成熟，“區(qū)域”內(nèi)資源尚未轉(zhuǎn)化為實際經(jīng)濟(jì)利益。但是目前“區(qū)域”內(nèi)的勘探活動僅僅局限于少數(shù)國家或?qū)嶓w，這些國家或?qū)嶓w所占有的“區(qū)域”內(nèi)活動這一利益明顯超過《公約》其他締約國。

二、“區(qū)域”反壟斷問題的成因

（一）對“壟斷”概念界定不明

《公約》第11部分共有四處提及“壟斷”一詞，其中《公約》第155條（g）項、第155條第1款（d）項及附件3第7條第5款都屬于原則性的規(guī)定，而《公約》附件3第6條第3款（c）項和第4款雖然對構(gòu)成壟斷的標(biāo)準(zhǔn)作了間接規(guī)定，但這一規(guī)定只適用多金屬結(jié)核工作計劃，排除了其他資源。此外，該標(biāo)準(zhǔn)也過于復(fù)雜，適用時會有實際困難。因為在實踐中很難確定區(qū)域兩個部分中任何一部分的中心周圍40萬平方公里圓形面積。而且在確定所有沿海國國家管轄范圍的外部界限之前，無法確定“區(qū)域”的面積，也就無法確定“區(qū)域”內(nèi)那一部分的 2%。而《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》（以下簡稱《結(jié)核規(guī)章》）、《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》（以下簡稱《硫化物規(guī)章》）、《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》（以下簡稱《結(jié)殼規(guī)章》）以及《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案》也未對“壟斷”予以進(jìn)一步明確。

（二）對“區(qū)域”內(nèi)活動審查寬松

《公約》并沒有建立專門的反壟斷審查制度，而僅以核準(zhǔn)工作計劃、定期審查以及審查會議的形式來監(jiān)督申請者或承包者在“區(qū)域”內(nèi)的活動。首先，管理局在審核工作計劃時的主要關(guān)注點是申請者是否遵守申請程序以及申請者是否具備必要資格，即使《公約》附件3第6條第3款（c）項間接要求對申請者是否構(gòu)成壟斷進(jìn)行審查，但該條也明確規(guī)定只適用于多金屬結(jié)核。其次，《公約》第154條規(guī)定，管理局大會應(yīng)每五年對《公約》設(shè)立的“區(qū)域”的國際制度的實際實施情況進(jìn)行一次定期審查。但定期審查制度同樣難以對壟斷行為形成有效制約。最后，《公約》第155條第1款還規(guī)定自最早的商業(yè)生產(chǎn)開始起15年后，大會應(yīng)詳細(xì)審查是否防止了對“區(qū)域”內(nèi)活動的壟斷。但這一款后來被《執(zhí)行協(xié)定》所取消，取而代之的是“大會可根據(jù)理事會的建議，隨時審查《公約》第155條第1款所述事項”。《執(zhí)行協(xié)定》表面上保留了審查會議制度，但實際上已將召開審查會議的決定權(quán)交給理事會，而理事會分組表決和“集體否決”的決策程序又使得這一制度受限于最有可能壟斷“區(qū)域”內(nèi)活動的發(fā)達(dá)國家。

（三）聯(lián)合企業(yè)安排模式

聯(lián)合企業(yè)安排，是指在承包者與管理局簽訂的勘探或開采合同中，規(guī)定承包者同由企業(yè)部代表的管理局共同成立聯(lián)合企業(yè)，并協(xié)商確定分享收益的方法，以此來實現(xiàn)雙方共同獲益。《公約》規(guī)定聯(lián)合企業(yè)安排的目的是鼓勵發(fā)展中國家對“區(qū)域”內(nèi)活動的參與，同時彌補(bǔ)企業(yè)部資金和技術(shù)不足的缺陷。但《執(zhí)行協(xié)定》改變了這一規(guī)則，它規(guī)定企業(yè)部初期的深海海底采礦業(yè)務(wù)必須以聯(lián)合企業(yè)的方式進(jìn)行，并規(guī)定將某一個區(qū)域作為保留區(qū)域提供給管理局的承包者，對于與企業(yè)部訂立勘探和開采該區(qū)域的聯(lián)合企業(yè)安排有第一選擇權(quán)。這就意味著企業(yè)部初期不能單獨開發(fā)“區(qū)域”，也很少有可能與發(fā)展中國家訂立聯(lián)合企業(yè)安排，因為目前提供保留區(qū)域最多的國家是發(fā)達(dá)國家。發(fā)達(dá)國家已憑借其經(jīng)濟(jì)和技術(shù)優(yōu)勢獲得開發(fā)大面積非保留區(qū)域的權(quán)利，又通過此種方式爭取到開發(fā)保留區(qū)域的可能，從而為其壟斷“區(qū)域”內(nèi)活動創(chuàng)造了有利條件。申請者還可選擇提供保留區(qū)或在一個聯(lián)合企業(yè)安排中的股份。提供聯(lián)合企業(yè)安排這一備選方式的提出，將促使申請者更多地選擇此種方式，而放棄選擇保留區(qū)的方式，進(jìn)而會造成保留區(qū)在數(shù)量上出現(xiàn)負(fù)增長。

（四）關(guān)聯(lián)申請者模式

關(guān)聯(lián)申請者（affiliated applicants），是指申請勘探或開采“區(qū)域”的一個申請者直接或間接控制或受控于另一個申請者，或與另一個申請者受相同的控制。《公約》建立的保留區(qū)制度要求保留區(qū)供企業(yè)部和發(fā)展中國家使用，其中企業(yè)部擁有優(yōu)先權(quán)。雖然《執(zhí)行協(xié)定》暫時取消了企業(yè)部，同時還規(guī)定在特定條件下提供保留區(qū)域的承包者有權(quán)申請該區(qū)域的工作計劃，但在現(xiàn)有制度條件下發(fā)達(dá)國家仍然難以在短期內(nèi)獲得勘探或開采保留區(qū)域的權(quán)利。于是，關(guān)聯(lián)申請者模式應(yīng)運而生。這種模式的操作方式一般是發(fā)達(dá)國家的跨國公司或大型財團(tuán)通過在發(fā)展中國家設(shè)立子公司或附屬企業(yè)，并與發(fā)展中國家政府當(dāng)局達(dá)成秘密協(xié)定以獲得擔(dān)保，從而以具有發(fā)展中國家國籍的子公司或附屬企業(yè)的身份向管理局提出勘探或開采申請。于是發(fā)達(dá)國家的實體通過“借殼上市”的方式搶占了原計劃保留給企業(yè)部和發(fā)展中國家的區(qū)域，為發(fā)達(dá)國家壟斷“區(qū)域”內(nèi)活動創(chuàng)造了條件。

三、應(yīng)對“區(qū)域”反壟斷問題的策略

（一）完善資源開發(fā)制度

首先，關(guān)于壟斷的定義及構(gòu)成。經(jīng)過反復(fù)討論，管理局已對反壟斷問題有了一個基本認(rèn)識，特別是歸納出壟斷的兩種基本類型，即“挑肥揀瘦”（cherry-picking）和關(guān)聯(lián)申請者（affiliated applicants）。但管理局仍需繼續(xù)強(qiáng)化這方面的研究，進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。其次，關(guān)于關(guān)聯(lián)申請者。關(guān)聯(lián)申請者問題的核心在于，反壟斷的目標(biāo)究竟是防止單獨一個申請者壟斷“區(qū)域”內(nèi)活動，還是防止單獨一個國家壟斷“區(qū)域”內(nèi)活動。管理局對關(guān)聯(lián)申請者問題的討論已經(jīng)較為深入，但還需要對關(guān)聯(lián)申請者的含義、控制的含義以及擔(dān)保國的相關(guān)責(zé)任等問題進(jìn)一步研究以協(xié)調(diào)各國立場形成一致意見。作為代表全人類管理“區(qū)域”的組織，完善“區(qū)域”資源開發(fā)制度既是管理局的權(quán)力也是其義務(wù)。而只有建立了完善的資源開發(fā)制度，才能真正實現(xiàn)“區(qū)域”人類共同繼承財產(chǎn)的定位。

（二）加強(qiáng)反壟斷審查

管理局有必要從以下幾個方面加強(qiáng)反壟斷審查：第一，制定具體的反壟斷審查標(biāo)準(zhǔn)，為反壟斷審查提供明確的依據(jù)；第二，設(shè)立專門的反壟斷審查程序，以更準(zhǔn)確和有效地識別壟斷行為；第三，建立反壟斷審查跟蹤評估機(jī)制，密切監(jiān)測承包者在“區(qū)域”內(nèi)的活動情況，持續(xù)監(jiān)督承包者對其承諾和義務(wù)的履行，從而及時發(fā)現(xiàn)和制止可能出現(xiàn)的壟斷行為。

（三）協(xié)調(diào)各國立場

管理局不僅是一個代表全人類管理“區(qū)域”的國際組織，還是世界各國溝通與協(xié)商海洋政策的平臺。由于發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)與科技實力不同，導(dǎo)致二者在“區(qū)域”資源開發(fā)的立場上也存在差異甚至對立：發(fā)達(dá)國家強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)“區(qū)域”資源的開發(fā)、擴(kuò)大參加開發(fā)活動的機(jī)會以及增加從“區(qū)域”取得的礦物的數(shù)量；而發(fā)展中國家則要求“區(qū)域”資源的開發(fā)要有助于世界經(jīng)濟(jì)的健全發(fā)展、謀求所有國家特別是發(fā)展中國家的全面發(fā)展以及合理地養(yǎng)護(hù)資源。這時就需要管理局以人類共同繼承財產(chǎn)原則為基本依據(jù)，協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的立場，爭取達(dá)成令雙方都滿意的方案。

四、中國對待“區(qū)域”反壟斷問題的應(yīng)有立場

中國已與管理局簽訂5份勘探合同，擁有勘探面積約31萬km2，無論是合同數(shù)量還是勘探面積在所有國家中均位列第一。因此國際上也有聲音質(zhì)疑中國壟斷“區(qū)域”內(nèi)活動。《公約》規(guī)定“區(qū)域”及其資源是人類共同繼承財產(chǎn)，而非國家繼承財產(chǎn)。在全球化視野下，各國在“區(qū)域”內(nèi)的利益應(yīng)該與其人口數(shù)量成正比。因此，中國作為全球人口第一大國理應(yīng)獲得與其需求相適應(yīng)的資源數(shù)量。

具體來講，中國應(yīng)堅持以下立場：首先，人類共同利益與國家利益相結(jié)合。一方面，中國應(yīng)努力推動“區(qū)域”資源開發(fā)制度朝著公平合理方向發(fā)展。另一方面，在遵守條約義務(wù)的前提下，中國還應(yīng)堅定不移地維護(hù)自身利益。其次，國際管理與自由市場相結(jié)合。在“區(qū)域”內(nèi)實行必要的國際管理可以有效監(jiān)督《公約》締約國在“區(qū)域”內(nèi)的活動，及時制止壟斷行為的發(fā)生。但對“區(qū)域”又不能實行單一的國際管理，因為管理局畢竟只是一個國際機(jī)構(gòu)，其暫時還沒有獨立的財政收入，不能對“區(qū)域”進(jìn)行獨立的開發(fā)。因此對“區(qū)域”實行國際管理下的自由市場制才是最佳選擇。

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（作者簡介：王子豪，碩士研究生，武漢大學(xué)法學(xué)院，研究方向：國際知識產(chǎn)權(quán)法、國際投資法、海洋法）