湖南省創新創業人才引進與培育的政策文本分析

朱健　田達

摘要：選取湖南省2010～2020年的30份創新創業人才政策作為研究對象，采用內容分析法對30份政策文本從“政策工具-人才管理過程”兩維度統計分析。通過對政策文本整體內容和二維角度描述性分析，得出政策缺乏一定操作性和重引培輕留用的結論。最后結合研究對象特性，提出了人才引進與培育方面的政策建議：放權松綁，提升治理活力;引留并重，注重后續支撐;崇績重能，形成“鯰魚效應”;政策落實，注重細則配套。

關鍵詞：創新創業;人才引進;人才培育;政策文本

中圖分類號：C964.2? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1008-4657（2021）06-0034-08

引言

“人才是第一資源、創新是第一動力”，人才是地方經濟發展不可或缺的重要因素。為加快我國人才隊伍建設，激發人才活力，2016年中共中央印發了《關于深化人才發展體制機制改革的意見》[ 1 ]。為進一步加快我國高層次高科技創新型人才隊伍建設，促進人才結構的戰略性調整，出臺了《國家百千萬人才工程實施方案》，開展2017年百千萬人才工程。為人才分類評價的科學推進，樹立正確用人導向，人社部2018年2月印發了《關于分類推進人才評價機制改革的指導意見》。為保障專業技術人員繼續教育權益，不斷提高出版專業技術人員素質和能力，2020年人社部印發了《出版專業技術人員繼續教育規定》。一系列的人才政策出臺，體現了我國對于人才引育用留的重視，吹響了各地對于人才爭奪戰的號角。

建設現代化新湖南，推進“三高四新”戰略的關鍵在于人。高層次高科技創新創業人才是提高科技創新、推動區域發展的主力軍。習近平總書記在2021年中央人才工作會議上指出，“要面向科技前沿，深入實施新時代人才強國戰略，全方位培養、引進、用好人才，加快建設世界人才中心和創新高地”。近年來，在人才爭奪背景下，為吸引人才，留住人才，培養人才，發展人才，各地政府在落戶就業、購房補貼、醫療保障等多個方面頻頻出臺優惠政策。當前湖南省正大力推動經濟高質量發展，建設現代化新湖南，急需一批高層次創新創業人才。湖南省擁有高等院校128所，高校數量在全國排名第7位，其中本科高等院校51所，“雙一流”高校3所，“雙一流”學科建設高校1所。然而，湖南省人才流失嚴峻，以湖南大學為例，根據《湖南大學2018年畢業生就業質量報告》顯示，2018年本科畢業生中33.51%流向了華南地區，22.37%流向了華東地區，僅有23.05%留在了華中三省（湖南、湖北、河南）;湖南大學2019級本科畢業生中，僅有22.87%留在了華中三省，畢業生留湘人數約為總數五分之一，大部分青年人才流入了東南沿海和長三角地區，以上數據形象說明了湖南省人才流失嚴重。亟需進一步優化創新創業人才吸納政策和機制，力爭“聚天下英才而用之”，為湖南省“三高四新”戰略目標的達成夯實人才基礎。

本文采取定性與定量相結合的方法，以2010～2020年湖南省30項創新創業人才政策文本作為研究對象，通過構建“政策工具-人才管理過程”二維框架，采用文獻研究法和內容分析法，探究我國部分發達地區創新創業人才政策經驗，梳理湖南省創新創業人才政策文本，通過對政策整體內容和基于二維框架上的描述性分析，對湖南省未來創新創業人才引進與培育提出幾點政策建議。

1? ? ? ? 相關主要文獻綜述

人才是指具備了一定的專業知識或技能，對社會作出貢獻的創造性勞動者。人才政策是指政府為了實現人才引進、保障、激勵、服務、培育等目的而采取的一般步驟和具體措施[ 2 ]。創新創業人才概念主要包含創新人才和創業人才兩個層面，創新人才就是打破人才傳統培養舊模式，激發高校人才培養新模式。創業人才指高校的人才培養應該符合企業和社會需求。創新創業人才指創造主體依賴心智能力的高端人力資本和智力資本[ 3 ]。

近年來，已有不少學者對國家、區域以及省級等層面的人才政策進行了深入研究。但是，對于人才政策的研究比較分散，有的側重于通過人才政策的文本內容分析進而提出優化建議、有的側重于通過對人才政策實施的效能評價進而提出優化建議、有的側重于通過人才政策對經濟的推動作用進而為地區提高對人才重視程度提出建議，無論是文本內容的研究還是效果評價以及對經濟推動作用，其主要研究對象主要集中在東部沿海發達地區，中西部地區人才政策的研究相對較少。一是對于政策文本內容的研究，主要通過構建模型對政策文本內容進行研究提出地區人才政策建議。程華等[ 4 ]通過政策工具-創新創業過程的二維模型，對浙江省人才政策進行編碼統計分析，提出了海外人才引進政策的優化建議。寧甜甜等[ 5 ]從政策工具-人才強國價值兩個維度對我國中長期人才政策指導性綱要進行內容分析，提出了人才素質提升與規模同步、人才流動與創新同步兩點建議。曾錫環等[ 6 ]通過建立需求-過程二維模型和內容分析法對深圳市引進海外高層次人才及其功能配置的實現提出優化建議。二是通過對人才政策實施的效能評價指出人才政策存在的不足，進而提出優化建議。劉媛等[ 7 ]對比分析了江蘇省13市人才政策，發現“重引進、輕培育”、政策內容重復，缺乏特色，提出加強政策操作性和反饋機制的建議。張再生等[ 8 ]通過階段性、協同性、系統性分析，指出了海外人才政策“重出臺輕落實、重引進輕培養激勵”的問題，提出優化創新的建議。翟曉理[ 2 ]從人才政策發布時間、對象、內容及體裁4個維度，以天津、武漢、蘇州、深圳現行人才政策為樣本分析，提出人才政策應分類分層、面向大眾的建議。顧承衛[ 9 ]從住房保障、創業扶持等四個人才引留方面的措施，通過對各地區近年人才政策分析得出海外人才引進應注重人才的服務、管理，營造創新創業環境。三是通過研究分析人才政策對地區經濟的推動作用進而指出人才政策有效實施的重要性。蘇立寧等[ 10 ]運用NVIVO研究軟件分析了長三角地區人才政策的差異與共性，得出人才政策對于三省一市人才發展具有重要意義。楊河清等[ 11 ]以國家“千人計劃為例”，從“引得進、留得住、用得好”三方面建立人才引進效果評價體系，結果表明效果良好，總收益大于成本。李幫彬等[ 12 ]從人才引進、培養、開發、激勵、保障等五方面分析了杭州市創新創業人才政策，發現引進創新人才對城市建設和經濟轉型發揮了重要作用，從研究者研究分析來看，人才政策的有效實施對經濟的高質量發展起到重要作用。

通過回顧前人研究成果可知，其一是單方面對人才政策的研究相對比較缺乏合理性，因此可以構建二維模型從量化角度對政策文本進行分析;其二是人才政策的實施需要不斷與時俱進，人才引進與服務保障并重，注重人才政策的長效機制;其三是人才政策的有效實施對于人才隊伍建設和地區經濟發展具有重要作用。然而當前地方創新創業人才政策的研究主要集中在東部沿海發達城市，我國中西部地區對于人才政策的研究比較匱乏，對人才政策的制定和實施還需要更加深入研究。因此本文以湖南省政府2010～2020年人才政策為導向，借鑒我國東部沿海發達地區人才引進策略，在湖南省“三高四新”戰略背景下，以湖南省30項人才政策作為研究對象，通過構建二維模型和內容分析法研究分析湖南省當前的人才引進與培育政策，進而提出一點人才政策方面的建議。

2? ? ? ? 政策文本分析框架

對政策文本的分析通常需要借助政策工具來量化人才政策文本，提高政策文本分析的準確性。政策工具又稱為政府工具研究，政府工具以及人才管理方式是實現政府人才管理職能的重要手段，其核心就是“如何將政策意圖轉變為管理行為，將政策理想轉變為政策現實”[ 13 ]。政策工具既是政策實施的基礎，也是創新政策理論框架的重要支柱，合理選擇和應用政策工具可以有效保障政策的實施[ 14 ]。通過政策工具分維度對字數繁多，分類復雜的政府政策文本進行梳理，可以有效的提高研究可行性。但是單獨的政策工具量化政策文本，具有一定的局限性，因此從滿足人才需求的價值目標出發，結合人才管理過程，構建一個“政策工具-人才管理過程”的二維分析框架。

2.1? ? ? ?政策工具維度

政策工具并非一成不變的，而是具有多樣性的，會隨著時間遷移而改變，其分類的主要根據是工具特性[ 15 ]。正確認識政策的實施過程依賴于政策工具的有效分類，合理的分類有助于更好的達成政策目標。人才政策實施的本質就是滿足人才需求以吸引留住人才，將人才需求與政策工具結合進行人才政策工具分類，可以使人才政策的文本量化分析的更有效。根據Maslow A H[ 16 ]的需求層次理論，本文將湖南省創新創業人才引進與培育政策研究的政策工具分為：保障型、激勵型、發展型、服務型、評價型五個政策工具。Maslow? A? H[ 16 ]將人的需求從下至上劃分為五個層次：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現的需求。保障型政策工具指保證人的基本生理生活需要，如購房補貼、住房保障等，對應生理和安全需求。激勵型政策工具指對人才成果或工作肯定的激勵性政策，如專項資金、成果轉化獎勵等，對應社交和尊重需求。發展型政策工具指滿足人才未來發展的需要，如培訓交流、研發資助等，對應自我實現的需求。人才政策制定后需要建立完善的服務機制和評價監督機制才能保證政策的有效實施，促進人才發展和滿足人才需求，完整的人才政策落實需要人才服務和評價，因此，政策工具增加了服務型政策工具和評價型政策工具。

2.2? ? ? ?人才管理過程維度

人才管理過程一般包括引才、育才、用才、留才四個步驟。引才指通過各種政策優惠措施，引進亟需領域的高層次高科技人才。育才是提供人才不定期的培訓交流，使人才得以長期發展。用才指通過提供平臺設備，使引進人才發揮專業優勢，促進人才和經濟發展。留才指運用各種激勵手段和提供好的生活工作環境，讓人才產生歸屬感以留住人才。從人才需求來看，再結合Maslow A H[ 16 ]需求層次理論，唯有滿足人才基本生理需求，才能引進人才，而后滿足人才自我發展同時尊重人才才能用好并且留住人才。人才政策的有效實施本質上就是做好人才的管理過程。引才是人才政策的首要目標，育才是發展人才質量的重要手段，用才是發揮人才政策效能的指揮棒，留才是保障人才資源的關鍵。通過政策措施引才，項目課題育才，管理機制用才，環境保障留才，引才是人才管理過程的前提，留才是人才管理過程的落腳點，引育用留相互聯系、緊密結合，唯有引育并舉，用留并重才能真正發揮好人才政策效能。

2.3? ? ? ?二維分析框架的構建

人才的管理過程離不開政策的落實，人才政策的有效落實就是做好人才的保障、激勵、發展、服務和評價。人才需求是開展引才育才工作的重要基礎，為人才管理工作具體實施指明正確方向[ 17 ]。完整的人才政策工具包括保障型政策工具、激勵型政策工具、發展型政策工具、服務型政策工具和評價型政策工具。前三種政策工具是根據人才需求而來，并結合了Maslow? A? H[ 16 ]需求層次理論，后兩種政策工具是根據人才管理過程而來，在人才管理中伴隨著人才的服務和評價，人才政策的有效實施需要五種政策工具共同發揮作用。通過將人才管理過程和人才需求融入人才政策的實施，構建“政策工具-人才管理過程”的二維分析框架。二維框架可以更加有效的梳理復雜的政策文本，使人才政策的研究更加具有可信度。在政策工具的五個維度基礎上結合人才管理的四個步驟環節分析湖南省創新創業人才政策的引進與培育，從得到一個二維的政策文本分析框架，如圖1所示。

3? ? 研究設計

3.1? ?研究方法

內容分析法指將所有政策文本看成一個有機的整體，對材料進行全面、系統的研究，將純文字文本內容用具體數字表示，并用數學方法進行描述性統計，從而探究繁雜文本內容的內在規律[ 18 ]。第一步將選取的30份湖南省創新創業人才政策文本內容作為分析樣本;第二步是搜索到每種政策工具對應政策條文的關鍵詞后就可對政策文本進行編碼;第三步就是對已經編碼的政策工具進行頻數統計，并得出二維統計頻數圖表。

3.2? ?政策文本選擇

在湖南省人民政府門戶網站（https：//www.hunan.gov.cn/）搜索“創新創業”“人才政策”“專家”“院士”等相關的關鍵詞，并直接下載2010年1月1日至2020年12月31日政策文本，為方便統計梳理將其統一整理為Word版本。一是選取的政策文本均由湖南省直屬機構發布，如：湖南省人力資源和社會保障廳、湖南省科學技術廳等，即所選政策文本均為“湘”字號開頭，如：湘人社發〔2013〕60號、湘科人字〔2013〕91號。二是選取的政策文本均為意見、辦法、規劃、通知、方案、細則等能體現出政府正式下發的政策文件，最終整理出30份有效政策文本。

3.3? ?政策文本編碼

政策文本的每一條條文就是一個基本單元，然后按照“政策編碼-具體章節-實施細則”的方式對30份政策文本進行編碼，例如：“1-1”表示編號為1的政策文本的第1條細則，“30-8-1”表示編號為30的政策文本的第8個章節部分的第1條細則。在每一個政策條款里找到與政策工具五個維度相關的關鍵詞后就作記錄，如果遇到同一條款包含多種政策工具或人才管理過程的就先進行細分后再編碼，由于條文較多，為提高準確度進行了多次重復編碼的過程，最后統計每個維度的編碼頻次，得出政策文本的編碼表。由于政策文條目較多，政策文本編碼舉例說明，如表1所示。

4? ?湖南省創新創業人才政策分析

湖南自古以來就是教育大省，但人才流失非常嚴重，且呈現逐年增加的趨勢，大量高校畢業生、高層次創新型人才和高技術技能人才流向東部沿海發達地區，一定程度上增加了湖南本土的人才引進難度。在大力實施“三高四新”戰略，奮力建設現代化新湖南背景下，湖南省接連出臺了多項人才政策，加大人才引進力度。本研究從政策文本整體內容和政策文本的描述性統計兩個方面對湖南省近10年的創新創業人才政策進行分析。

4.1? ?整體內容分析

4.1.1? ?政策文本整體數量上升并呈現階段性特征

自2011年，進入“十二五”規劃時期，湖南省發布創新創業人才政策的文件在數量上整體呈現逐漸上升趨勢，在2013年、2015年和2018年分別達到峰值。2011年國家制定了“十二五”規劃，為貫徹落實國家人才政策，選拔培養一批高科技人才，湖南省發布了《中長期科技人才發展規劃（2011—2020年）》。為了更好服務青年科技人才，湖南省發布《湖湘青年科技創新創業平臺建設方案》，為湖南省人才培養提供服務平臺。

2015年我國開始大力倡導“大眾創業、萬眾創新”，發布《湖南省大眾創業萬眾創新行動計劃（2015—2017年）》，進一步激發創業創新活力。2018年為壯大人才隊伍力量，深入實施創新發展戰略，湖南省發布《湖南省121創新人才培養工程實施辦法》和《關于加強技能人才培養建設技工大省的意見》等文件。從發文時間上看，進入“十二五”時期后，湖南省創新創業人才政策文件的數量整體上呈現上升趨勢，并具有一定的階段性特征。湖南省近十年創新創業人才政策數量變化情況如圖2所示。

從表2可知，湖南省近十年發布的創新創業人才政策，在數量上已經達到一定的規模，尤其是近幾年，對于人才的重視越來越突出，對于人才的管理工作已經形成了自己獨有的體系。但湖南省的政策文件在行政體裁上，主要是偏“意見”和“通知”，缺乏辦法、方案、細則、令等，這在一定程度上說明湖南省當前有關創新創業人才政策雖然具備一定的約束性和規范性，但在實際執行過程中缺乏一定的可操作性和指導性。

4.2? ?政策文本的描述性分析

4.2.1? ?基于政策工具維度的描述性分析

基于政策工具維度的描述性分析，通過篩選剔除無效政策條款后，對30份湖南省創新創業政策文本進行統計分析，經過嚴格細致的多次編碼統計，最后得出有效基本單元295條，各維度統計頻數如表3所示。

從表3可以看出，發展型政策工具條款為92條，占比31.19%，激勵型政策工具74條，占比25.08%，服務型政策條款為54條，占比18.30%，評價型政策條款43條，占比14.58%，保障型政策條款為32條，占比10.85%。從政府及下屬機構發布政策條款數量上來看，有以下特征：一是30份政策文本內容中，有關于發展型政策條款最多，一共92條，在政策文本中提到的有關人才發展的關鍵詞“創業扶持、融資支持、研發資助、培訓交流、創業融資、研修培訓”等出現次數較多，可見在“大眾創業、萬眾創新”背景下，對于人才的培養發展較為重視。二是激勵型政策條款共有74條，排在第二位，在政策文本中提到的關鍵詞“獎勵補貼、提高待遇、激勵措施、成果轉化獎勵、專項資金”等頻頻出現，可見政府對于人才的激勵也較大，排在第三位的是服務型政策措施，如“平臺建立、環境優化、一站式服務、配套服務”等也出現較多。三是評價型政策條款和保障型政策條款，在數量上相對偏少，沒有與人才的發展激勵保持一致。評價型政策條文主要是關于“多元評價、績效考核、人才管理”等方面。保障型政策主要集中在“人才居留、子女入學、配偶就業、醫療保障”等方面。

4.2.2? ?基于人才管理過程維度的描述性分析

通過篩選剔除無效政策條款后，對30份湖南省創新創業政策文本基本單元經過嚴格細致的多次編碼統計后得到295條，各維度統計頻數如表4所示。

從表4可以看出，引才條款為93條，占比31.53%，育才條款123條，占比41.69%，用才政策條款為38條，占比12.88%，留才政策條款41條，占比13.90%。從政府及下屬機構發布政策條款數量上來看，有以下特征：一是育才方面政策條款數量最多，在政策文本原文中，“人才培養、人才開發、學術交流、崗位交流、專題講座、基地建設、平臺搭建”等人才培育類詞匯多次出現，可見政策對于人才的培育開發很重視。二是引才方面的政策條款排名第二，政策原文中出現較多的有關人才引進方面的關鍵詞有“人才引進、入職補貼、就業崗位、落戶安排、配偶就業、安居保障”等。三是留才和用才方面的政策條款相對偏少，在留才方面政策條款主要集中在“榮譽稱號、搭建服務平臺、提高待遇、追加科研資助、產權保護”上。在用才方面主要集中在“財稅優惠、離崗創業、創業融資、企業掛職、基礎就業”上。從數量上分析來看，政府對于人才的引進與培育較為重視，但對于人才的留用上稍顯不足。

5? ?研究結論與建議

5.1? ?研究結論

從政策文本整體內容上看來，湖南省在近十年發布的政策呈現出階段性特征，對人才的持久重視程度不足。在發布體裁上，主要以“意見”和“通知”為主，缺乏辦法、方案、細則、令等文件，在實際執行過程中缺乏一定的可操作性與指導性，不利于政策的有效落實[ 19 ]。二是從二維框架上來看，政策文本的內容主要集中在人才培育發展，但是在人才保障，評價上稍顯不足，政策多引進培育，而輕留用，難以發揮人才政策的效能。

習近平總書記曾指出，“功以才成、業由才廣”，“人才是第一資源，創新是第一動力”[ 20 ]。2020年新冠疫情肆虐神州大地，給各行各業的發展都受到一定影響，世界經歷百年未有之變局，對于人才的競爭顯得更加重要。但人才競爭不僅是引育的競爭，更要注重留用的競爭。不僅要注重人才政策的出臺，更要注重政策的落實。突出發展服務，重視激勵保障，注重長期評價。做到“引育用留”四位一體。關心人才、重視人才，才能激發活力，創造效能。

5.2? ?研究建議

近年來，湖南省緊緊圍繞“三高四新”戰略，大力實施“芙蓉人才行動計劃”，一方面為破除制約科技創新的制度藩籬;另一方面加快深化人才體制機制改革。湖南省高校眾多，但人才流失非常嚴重，大量高校畢業生、高層次創新創業人才和高技術技能人才流入廣東等沿海發達地區[ 21 ]，人才難以留住。面對國內外日益激烈的人才競爭形勢，本研究在綜述有關學者對創新創業人才政策的研究上，梳理了湖南省近十年創新創業政策文本，根據研究分析對湖南省的創新創業人才引進與培育提出了以下政策建議。

5.2.1? ?放權松綁，提升治理活力

一是賦予科研單位自主引才育才。給予高校、科研單位等在人才引進和培養方面更多的自主權，各湖南各地區因地制宜，有針對性地制定所需人才引進與培養激勵政策;二是支持用人單位自行評才聘才。支持高校院所等用人單位自主聘用高層次科技創新人才，自主設置針對高層次人才的科研崗位，完善高層次科技創新人才編制管理方式;三是鼓勵集群區域自由聚才用才。各地區應根據自身優勢培育、壯大優勢產業集群，依托優勢產業鏈集聚效應，實現人才與優勢產業鏈的良性互動。

5.2.2? ?引留并重，注重后續支撐

近年來，湖南省以實施重大標志性人才工程為抓手，做大做強做優湖南省科技創新人才隊伍。一方面，重視前沿新興領域緊缺人才引進。另一方面，重視重點優勢領域人才培育。通過對湖南省近十年的人才政策文本分析得知，人才隊伍的建設存在“重引進培育，輕留才用才”的問題。人才的競爭不僅要在引才上競爭，更要在留才用才上競爭。一是在人才引進與培育的同時應加強人才安置與保障，優化升級人才服務[ 22 ]，確保人才生活基本需求得到滿足，解決人才在新工作環境的后顧之憂。比如：人才落戶安排、租房購房補貼、子女入學、配偶安置、醫療保險服務等政策內容，提高人才歸屬感，完善政府服務，提供“一站式”人才窗口服務。二是要深入了解一線技術工人、高層次技術人才關心什么、需要什么、擔心什么、重視什么，只有滿足人才各層次需要，才能激發人才潛能，發揮創造力，為經濟高質量發展保駕護航。

5.2.3? ?崇績重能，形成“鯰魚效應”

人才的活力創造既可以釋放，也可以禁錮，在很大程度上取決于對人才的評價和長效激勵。著力尊重人才成長規律，根據各類人才個性特點和專業崗位需要，分類評價、因才上崗。建立和完善與人才創造效益緊密聯系的分配激勵機制，從而充分調動各類人才創新創造的積極性。一是強化人才主體地位。在全省營造尊重人才，尊重知識的氛圍，加大對高層次高科技人才的獎勵，在充分信任的基礎上賦予更大的人財物支配權。二是完善人才評價制度，優化人才評價導向。人才評價突出科學精神、能力和業績，注重學術道德水平，實行代表性成果評價。三是持續開展職稱評審改革。對“高精尖缺”等類型人才，探索一事一議、一人一策的方式，建立考核認定“直通車”，避免人才評價過多過頻。

5.2.4? ?政策落實，注重細則配套

從本文收集到的創新創業人才政策文件看，湖南省近幾年人才政策文件主要偏“意見”和“通知”，缺乏細則的配套實施。一方面，說明湖南省當前有關創新創業人才政策具備一定的約束性和規范性。另一方面，說明在實際執行過程中缺乏可操作性和指導性。在制定地方人才政策的同時，應該注重政策的操作性和指導性。通過制定相應的實施方案、細則，對人才政策具體內容更加細化規定，以利于各項政策更高效地落到實處。同時，可以借鑒上海經驗，建立專門的政策服務機構，以確保政策落到實處[ 9 ]。

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[責任編輯：鄭筆耕]

收稿日期：2021-09-09

基金項目：湖南省社科基金智庫重點項目（21ZWB02）

作者簡介：朱健（1981-），男，湖南衡陽人，湘潭大學教授，博士，博士生導師。主要研究方向：人力資源管理、理論經濟學。

田達（1996-），男，土家族，重慶酉陽人，湘潭大學碩士研究生，主要研究方向：人力資源管理。