英國景觀特征評估對我國國土空間景觀風(fēng)貌規(guī)劃管控的啟示*

趙人鏡 李 雄 劉志成

北京林業(yè)大學(xué)園林學(xué)院 北京 100083

2019年9月我國首部“多規(guī)合一”《全國國土空間規(guī)劃綱要(2020－2035年) 》 開編，將多部門權(quán)屬交叉重疊的管控方式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘁?guī)合一、統(tǒng)籌規(guī)劃的國土空間規(guī)劃；確立了“五級三類四體系”的規(guī)劃框架，構(gòu)建了以“雙評價”為核心的評價體系，提出對全域全要素的統(tǒng)籌規(guī)劃。然而，目前的規(guī)劃評估體系缺乏對國土空間景觀風(fēng)貌本底及資源稟賦的相關(guān)研究[1]。景觀風(fēng)貌是景觀自然、文化與社會屬性的綜合表征，了解景觀風(fēng)貌本底特征、價值及演變趨勢是對國土空間景觀風(fēng)貌實行有效保護的重要前提。

英國被視為景觀特征評估理念與實踐的先驅(qū)[2]，其景觀特征評估體系(Landscape Character Assessment，LCA) 的誕生和發(fā)展可以說是世界景觀特征分類與評估方法演變中的重要分界點[3]。通過對英國景觀特征評估體系的發(fā)展歷程及體系特點進行解讀，總結(jié)其對我國國土空間景觀風(fēng)貌規(guī)劃管控的啟示和借鑒。以期能夠輔助我國國土空間景觀風(fēng)貌評估體系的構(gòu)建和完善，進而通過景觀風(fēng)貌評估體系協(xié)同“雙評價”體系為國土空間規(guī)劃建設(shè)提供景觀風(fēng)貌基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺，為國土空間規(guī)劃各層級景觀風(fēng)貌的管控與監(jiān)測提供評估依據(jù)，為國土空間用途管制提供統(tǒng)一的景觀背景和規(guī)劃參考，從而有力支撐國土空間規(guī)劃。

1 英國景觀特征評估發(fā)展歷程

英國特殊的社會背景決定了其景觀特征評估產(chǎn)生與發(fā)展的特點。城鎮(zhèn)居民親近自然的愿望、鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展、景觀概念的重定義激發(fā)了20世紀初的農(nóng)村保護和規(guī)劃運動；人民休閑娛樂需求與土地所有者權(quán)益的矛盾推動了景觀規(guī)劃和保護實踐的制度化；國家亟待發(fā)展的社會背景決定了景觀保護轉(zhuǎn)向兼顧自然生態(tài)與人文歷史的宏觀視角。在景觀特征評估的發(fā)展歷程中，伴隨著景觀保護觀念、保護方法和對象的轉(zhuǎn)變及管理組織和管控模式的協(xié)調(diào)優(yōu)化。

1) 從場地保護到景觀保護。1949年《國家公園和鄉(xiāng)村通行法》 成為英國依法建立保護區(qū)的標志[4]，隨后一系列基于場地保護的自然保護區(qū)及風(fēng)景區(qū)相繼設(shè)立。景觀是覆蓋國土范圍的，保護區(qū)及風(fēng)景區(qū)以外區(qū)域的景觀衰敗和保護需求推動場地保護向更大范圍的擴展。《歐洲風(fēng)景公約》的簽訂和英國鄉(xiāng)村景觀需要綜合管理的時代背景促使景觀特征評估的視角從獨立的自然、遺產(chǎn)“場地”轉(zhuǎn)向國土空間尺度的“景觀”[5]。

2) 從純粹保護到人與自然平衡。英國在20世紀70年代頒布的各類公共政策報告多基于純粹保護而制定。然而完整的景觀特征保護離不開原住民生產(chǎn)生活方式的保留，通過了解原住民的生產(chǎn)生活特點能夠更直觀的了解地域景觀特色。LCA體系充分考慮原住民的生產(chǎn)生活方式對區(qū)域景觀特征的影響，將原住民的生產(chǎn)生活納入評估體系，以期維持長久歷史進程中人類活動與自然平衡的關(guān)系[6]。

3) 從志愿組織到國家管控。1895年成立的英國國家信托是迄今為止英國乃至歐洲最大的公益性保護組織[7]，該組織依托志愿者群體管理和保護國家自然景觀和歷史文化遺產(chǎn)[8]。社會參與性質(zhì)的自然保護組織推動了景觀資源保護工作走向政府工作議程。LCA作為保護整體性景觀特征的工具，以導(dǎo)則的形式在國土空間范圍指導(dǎo)景觀規(guī)劃。

4) 從各類規(guī)劃兼管到國土層面統(tǒng)籌。無論是針對鄉(xiāng)村還是保護生物多樣性制定的規(guī)劃方案，各管理部門在各自區(qū)域的景觀識別和保護標準方面都有所差異。景觀作為一種可見的空間實體，為實現(xiàn)國土空間全面協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展提供了強有力的實踐載體[9]。LCA基于對景觀資源統(tǒng)一的識別、評判標準和研究尺度構(gòu)建了自然、鄉(xiāng)村、城市及城市周邊地區(qū)的景觀基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，形成了統(tǒng)一的景觀背景，輔助各類規(guī)劃建設(shè)方案的制定和實施，實現(xiàn)了國土空間景觀風(fēng)貌的統(tǒng)籌規(guī)劃。

2 國土空間視角下的英國景觀特征評估體系解讀

2.1 覆蓋國土區(qū)域各層級的景觀基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫

LCA分別從國土、區(qū)域(national/regional)－地方(local authority)－地區(qū)、場所(local/site)3級[10]，通過對構(gòu)成景觀的自然要素、文化或社會要素、感知與美學(xué)要素等客觀和主觀因子進行識別分類和數(shù)據(jù)庫建立(圖1)[10]。國家、區(qū)域?qū)用婢坝^評估尺度通常為1 ∶250 000[10]，以衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)等為基礎(chǔ)資料，使用GIS比較每個選定屬性的數(shù)據(jù)層，基于地理學(xué)理論制定38種國家景觀類型[6]。地方層面評估尺度通常為1 ∶50 000或1 ∶25 000[10]，可以確定景觀類型和景觀特征區(qū)域與行政區(qū)域邊界的交錯關(guān)系。地區(qū)、場所尺度的景觀評估通常為1 ∶10 000或更大比例尺[10]，在國家景觀類型的指導(dǎo)下，通過田野調(diào)查的方式增加如視覺、觸覺等融合人類感知體驗及人類活動的主觀評判因子。LCA根據(jù)評估結(jié)果將國土空間劃分為159個景觀特征區(qū)域，形成覆蓋國土區(qū)域各層級的景觀基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，包含對應(yīng)的GIS景觀資料數(shù)據(jù)及對資源價值定性評價的書面說明(注釋草圖和照片)[10]。

圖1 景觀構(gòu)成要素[10]

圖2 景觀特征評估與決策流程[10]

2.2 價值中立的評估體系

1) 價值中立的特征描述階段。LCA在景觀特征描述階段秉承價值中立[6]的原則，從此前界定一處景觀的“優(yōu)劣”[3]轉(zhuǎn)向評定景觀的“異質(zhì)性”、“獨特性”，承認和肯定景觀的多樣性和差異性[11]，接納景觀的動態(tài)變化規(guī)律。景觀的自然和人文屬性決定了景觀特征存在主觀和客觀兩方面的影響因素。在LCA體系中，景觀特征被定義為一種獨特的、可識別的景觀元素或特征模式。

2) 價值中立的評估決策階段。基于價值中立原則[6]，LCA通過確定評估目的和范圍、進行案頭研究、開展田野調(diào)查和景觀特征類型及區(qū)域的分類描述4個步驟對景觀特征進行評估[10]。評估決策階段包含對評估內(nèi)容與方法的確定和做出決策判斷(圖2)。評估決策過程中同樣秉承價值中立的原則，在制定規(guī)劃目標的同時考慮如何實現(xiàn)景觀背景的和諧，并允許景觀的動態(tài)演變。

2.3 利益相關(guān)者、社會團體共同參與的合作模式

景觀特征評估整合了社會文化和自然因素，結(jié)合了公眾對景觀的體驗、感知和評價。本土居民的生產(chǎn)生活痕跡是區(qū)域景觀特征的重要影響因素和組成部分，利益相關(guān)者參與的景觀特征評估在相關(guān)政策的制定中更具價值和說服力[10]。共同參與的合作模式主要體現(xiàn)在LCA景觀特征分類描述過程、實地調(diào)研及評估決策過程3方面。在早期景觀特征描述的案頭研究中允許利益相關(guān)者的介入有助于在評估初期擴大其對評估的影響力，并為評估后期的決策制定奠定基礎(chǔ)；通過草案公示、組織社會團體實地調(diào)研的方式能夠收集公眾對景觀的認知評價建議；多方群體共同參與評估決策能夠有效保證景觀特征分類描述及評估結(jié)果的綜合性和客觀性，有助于確保景觀類型和區(qū)域識別、繪圖和命名的準確性。

2.4 景觀特征評估在國土空間規(guī)劃中的應(yīng)用

1) 國土空間與景觀風(fēng)貌的規(guī)劃基礎(chǔ)。LCA在國土、區(qū)域－地方尺度的景觀評估是實現(xiàn)國土空間可持續(xù)規(guī)劃建設(shè)的重要參考工具，主要對建設(shè)區(qū)域景觀特征一致性、景觀評估的主體對象、景觀評估如何與地方戰(zhàn)略結(jié)合進行限定[12－13]。LCA為國土空間景觀風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)提供了定量的數(shù)據(jù)庫和定性的認知評價基礎(chǔ)，輔助地方當(dāng)局計劃和戰(zhàn)略制定、地方規(guī)劃體系的構(gòu)建，并可以依據(jù)規(guī)劃目的的不同做出適應(yīng)性調(diào)整與反饋。

2) 景觀保護與管理的支撐依據(jù)。LCA為景觀保護區(qū)域、項目開發(fā)建設(shè)區(qū)域的選址和區(qū)域范圍的劃定提供適宜性、敏感性、環(huán)境容量[14]等科學(xué)評估依據(jù)，指導(dǎo)制定保護區(qū)管理計劃、保護沿海特點計劃、綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和戰(zhàn)略等[10]，以保證在開發(fā)建設(shè)的過程中不破壞原有的景觀風(fēng)貌，強調(diào)保護景觀的地域性特征。

3) 可持續(xù)土地利用與管控監(jiān)測的管理工具。LCA為城鎮(zhèn)擴張、城鎮(zhèn)邊緣區(qū)土地開發(fā)利用提供開發(fā)適宜性和資源承載力評價基礎(chǔ)，提供空間參考區(qū)域指導(dǎo)景觀保護區(qū)邊界和生態(tài)保護基線劃定等。LCA中對景觀和視覺影響的評估可以作為環(huán)境影響評估的一部分[15]，通過預(yù)判開發(fā)建設(shè)活動對景觀和視覺的影響實現(xiàn)國土空間景觀動態(tài)管理及景觀風(fēng)貌視覺效果監(jiān)測。

3 啟示和借鑒

景觀風(fēng)貌體現(xiàn)了國土空間范圍資源本底的稟賦特征，跨越行政區(qū)劃的限制形成綜合統(tǒng)一的景觀背景。構(gòu)建景觀風(fēng)貌評估體系對景觀風(fēng)貌進行規(guī)劃管控，是實現(xiàn)國土空間全域全要素資源稟賦原真性保護的有效途徑。

3.1 規(guī)劃評估導(dǎo)向

景觀是一種“地域資源”[16]，國土空間范圍所有地域都是景觀的組成部分[17]。景觀風(fēng)貌評估作為對全域要素景觀風(fēng)貌進行評估的體系，需要積極探索如何輔助與優(yōu)化國土空間規(guī)劃管控:一要以生態(tài)文明建設(shè)為導(dǎo)向，樹立可持續(xù)景觀管理思想，實現(xiàn)對包含山水林田湖草在內(nèi)的全域全要素景觀風(fēng)貌進行整體規(guī)劃管控；二要通過對景觀風(fēng)貌本底及資源稟賦信息的整合與統(tǒng)一，補充完善國土空間基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫；三要配合“雙評價”體系，為“多規(guī)合一”背景下國土空間各類規(guī)劃建設(shè)原則的制定、空間規(guī)劃的統(tǒng)籌布局提供統(tǒng)一的景觀背景和規(guī)劃依據(jù)；四要同步建立景觀風(fēng)貌監(jiān)測預(yù)警指標體系，對國土空間景觀風(fēng)貌演變進行管控和監(jiān)測，保護地域景觀風(fēng)貌的完整性與原真性；五要實現(xiàn)對具有優(yōu)美自然景觀資源和豐厚歷史文化背景的地域景觀綜合體的保護，維系人與自然和諧平衡的景觀關(guān)系。

3.2 規(guī)劃評估原則

在國土空間規(guī)劃的宏觀背景下，景觀風(fēng)貌評估作為一種可以為國土空間景觀風(fēng)貌規(guī)劃管控提供依據(jù)、為各類規(guī)劃政策提供統(tǒng)一景觀背景的規(guī)劃評估方法，需要考慮以下原則:1) 任何區(qū)域都具有景觀風(fēng)貌，景觀風(fēng)貌評估需要覆蓋包括陸域和海域在內(nèi)的國土空間全域范圍；2) 景觀風(fēng)貌評估需依據(jù)不同層級尺度的規(guī)劃或戰(zhàn)略實現(xiàn)不同尺度和規(guī)模的評估，以保證所需評估結(jié)果的精度；3) 評估要素的確定需要綜合考慮自然生態(tài)、人文歷史、社會經(jīng)濟等客觀因子以及人的感知和審美等主觀因子，評估要素的科學(xué)性和全面性是景觀風(fēng)貌評估結(jié)果客觀性和真實性的重要保障；4) 景觀風(fēng)貌評估階段的重點是評估景觀的獨特性，旨在關(guān)注不同區(qū)域景觀特征的區(qū)別和特色；5) 景觀風(fēng)貌評估結(jié)果應(yīng)具有獨立性和限定性，防止導(dǎo)向性規(guī)劃決策對評估結(jié)果的干擾。

3.3 規(guī)劃評估平臺與流程

我國已明確提出建立國土空間基礎(chǔ)信息平臺，推進治理體系和治理能力的現(xiàn)代化[18]。參考LCA體系，我國國土空間景觀風(fēng)貌規(guī)劃管控流程可以考慮分為以下3個階段。1) 資料匯總階段——研究區(qū)域劃定與景觀風(fēng)貌要素篩選:依據(jù)研究區(qū)域范圍及評估結(jié)果精度要求，依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺通過遙感影像等對區(qū)域范圍內(nèi)景觀風(fēng)貌客觀因子進行資料收集與篩選匯總；對小尺度區(qū)域增加需實地調(diào)研的主觀因子資料補充。2) 分析評估階段——要素分析與評估結(jié)果輸出:運用地理信息系統(tǒng)等信息分析技術(shù)對步驟一中篩選匯總資料進行分析與綜合評估，通過信息分析制圖得出景觀風(fēng)貌本底圖。3) 決策指導(dǎo)階段——評估決策指導(dǎo)與制定:依據(jù)評估結(jié)果指導(dǎo)景觀風(fēng)貌規(guī)劃管控級別和策略；結(jié)合“雙評價”評估體系的開發(fā)適宜性評價和資源環(huán)境承載力評價，指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)方向與規(guī)劃實施區(qū)域，輔助決策制定。

3.4 規(guī)劃管控層級與重點

結(jié)合國土空間規(guī)劃框架的“三級”規(guī)劃體系，參考制定景觀風(fēng)貌規(guī)劃管控的層級和重點。1) 國家層級——宏觀分析、背景把控:可以基于地理學(xué)類型等客觀因子提供統(tǒng)一的、概括的景觀風(fēng)貌類型，提供規(guī)劃、管理和保護景觀風(fēng)貌的基準線。2) 省市層級——區(qū)域統(tǒng)籌、戰(zhàn)略指導(dǎo):增強專業(yè)人員的參與和評判，對景觀風(fēng)貌類型進一步分析、細化和明確，協(xié)調(diào)和銜接不同尺度數(shù)據(jù)資料可能帶來的景觀風(fēng)貌類型和邊界調(diào)整，輔助戰(zhàn)略目的制定，指引下級規(guī)劃方向。3) 縣鎮(zhèn)(鄉(xiāng)) 層級——特色突出、實施完善:依據(jù)規(guī)劃決策需求確定更為詳細的評估比例，強調(diào)實地調(diào)查和利益相關(guān)者參與的田野調(diào)查階段，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣纬舍槍π砸?guī)劃策略和規(guī)劃導(dǎo)則。

3.5 規(guī)劃管控支撐

在國土空間規(guī)劃多規(guī)合一的背景下對全域空間景觀風(fēng)貌進行整體性規(guī)劃管控，需要在各方面做好管控支撐。1) 統(tǒng)籌管理:協(xié)調(diào)相關(guān)部門，保證規(guī)劃管控工作的銜接和規(guī)劃導(dǎo)向的統(tǒng)一。在保證各層級導(dǎo)向性目標連貫統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，考慮規(guī)劃實踐的復(fù)雜性，為各層級制定約束性指標、對評估差異制定反饋修訂方案、對強制性問題做好法規(guī)政策支持、對可協(xié)調(diào)問題做好溝通部署與補償方案；協(xié)調(diào)各層級之間的評估結(jié)果兼容、對國土空間景觀特征評估進行統(tǒng)籌宏觀把控。2)區(qū)域協(xié)同:景觀風(fēng)貌類型區(qū)域可能存在跨越行政邊界的問題。因此，應(yīng)考慮預(yù)留緩沖區(qū)域，協(xié)調(diào)行政區(qū)劃限制可能帶來的邊界矛盾，保證不同行政區(qū)域?qū)吔邕^渡區(qū)統(tǒng)一的景觀風(fēng)貌評估描述和規(guī)劃管控。3) 專業(yè)和社會團體多方參與:應(yīng)考慮在各評估層級介入不同程度的專業(yè)和社會團體評估，避免評估過程中可能出現(xiàn)的定量分析偏差和規(guī)劃導(dǎo)向干擾。多方參與的評估過程能夠保證公眾對評估結(jié)果的認同，有助于規(guī)劃管控政策的實施推廣。

4 結(jié)語

面對國土空間規(guī)劃的重大變革，景觀風(fēng)貌規(guī)劃管控可以成為保護自然資源本底特色與資源稟賦的重要手段。景觀特征評估體系的構(gòu)建能夠保證景觀風(fēng)貌規(guī)劃管控的實施與完善。繪制具有中國特色的景觀風(fēng)貌本底圖，并與其他各類評估規(guī)劃體系相配合，可以為國土空間提供統(tǒng)一的景觀背景和規(guī)劃依據(jù)。此外，關(guān)注景觀風(fēng)貌的特征與演變，能夠提升國土空間景觀風(fēng)貌品質(zhì)，實現(xiàn)科學(xué)有效的可持續(xù)景觀保護與管理，實現(xiàn)人與自然的平衡發(fā)展。

基于國土空間景觀風(fēng)貌基礎(chǔ)信息平臺，搭建景觀風(fēng)貌識別及評估體系，實現(xiàn)國土空間景觀風(fēng)貌的規(guī)劃管控監(jiān)測是信息化時期景觀風(fēng)貌保護的有效途徑。全面科學(xué)、標準統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資料是信息平臺運行的基礎(chǔ)；類型清晰、層級分明、重點突出的分類分級標準是評估體系的核心；統(tǒng)籌管理、區(qū)域協(xié)同、廣泛的公眾參與是景觀風(fēng)貌評估特色的保證。我國地域廣袤，人口眾多，跨越多個氣候帶和地質(zhì)地貌區(qū)系，擁有多樣的自然基礎(chǔ)條件，幾千年悠久的勞作實踐形成了特色農(nóng)耕類型和聚落風(fēng)貌，城鎮(zhèn)的高速發(fā)展導(dǎo)致景觀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的實時更新。在此背景下，如何確保獲取國土空間范圍內(nèi)全面完善的數(shù)據(jù)資料，保證公眾參與力度，真正實現(xiàn)景觀風(fēng)貌評估工作的落實仍是值得探討的問題。