穩妥有序推進行政區劃調整的思考

陸小成

行政區劃調整是關系經濟高質量發展、社會和諧穩定、民族安定團結、國家長治久安的重大戰略舉措。習近平總書記強調，行政區劃本身也是一種重要資源。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將優化行政區劃設置作為全面深化改革的重要工作部署推動。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力。黨的十九屆五中全會公報強調，要構建國土空間開發保護新格局，推動區域協調發展，推進以人為核心的新型城鎮化。立足新發展階段，穩妥有序推動行政區劃調整是健全區域協調發展體制機制、完善新型城鎮化戰略的重要保障。

一、推進區劃調整是加快區域協調發展的戰略選擇

（一）遵循全球城市化規律

城市化是人類社會由低級階段演進到高級階段的產物，是世界各國經濟社會發展的共同趨勢。許多發達國家早已完成城市化進程。聯合國經濟和社會事務部（UN DESA）發布的《2018年世界城市化趨勢》報告顯示：世界上55%的人口居住在城市中，預計到2050年，全球城市化率有望達68%。2018年，主要國家城市化率中，阿根廷、日本均為92%，荷蘭為91%，巴西為87%，英國為83%，美國為82%，中國為59%。近年來，亞洲國家部分地區，如曼谷都市密集區、名古屋都市密集區、釜山都市密集區等積極探索行政區劃調整，加快城市化進程，推動高質量發展。我國城市化率從1949年的10.64%增長到2019年的60.60%，增長了近6倍。根據世界城市演化規律，我國距離發達國家70%－80%的城市化率水平還有一定的發展空間。推動行政區劃調整是遵循城市發展規律、實施新型城鎮化戰略的必然要求。

（二）打破行政區經濟壁壘

我國城市化是在農村資源相對短缺、生態環境較為脆弱、城鄉區域發展不平衡的背景下推進的。如果依然按照傳統農業縣的管理模式，會帶來城市發展空間受限、產業升級緩慢、資源環境惡化等諸多困境，結構性、體制性的行政區劃矛盾將更加尖銳。現實中，區域非規范競爭和城市化滯緩問題突顯，部分行政區劃設置不夠合理，成為行政區經濟的發展壁壘。如在相對落后地區，中心城市空間小，形成了“小馬拉大車”現象。在經濟快速發展地區，中心城市因空間受限、綜合承載力不足，存在人口膨脹、交通擁堵、“攤大餅”式發展等難題。中心城市想發展無空間，周邊縣有空間難發展，存在利益分配不均、協同治理困難、產業惡性競爭等割據現象，成為我國經濟社會發展不平衡不充分的重要桎梏。加快行政區劃調整有利于破解行政區經濟壁壘、區域城鄉差距拉大等難題。

（三）推動區域協調發展

我國經濟發展已經由傳統農業型縣域經濟為主轉變為現代服務業為主的城市經濟階段。有的中心城市轄區空間小、人口過度密集、經濟回旋余地有限，需要進行區劃調整；有的農業縣與中心城區逐步融為一體，需要實行撤縣設區（市）。推進行政區劃調整，按照規模經濟的要求，促進資源要素合理流動和優化配置，有效解決生產力與生產關系的內在矛盾，加快解放和發展生產力。這樣既能順應城市化進程，又能拓展城市發展空間，集聚更多的人口等發展要素，通過區域資源要素的優化配置和重組整合，減少區域和城鄉差距，促進區域協調發展。行政區劃調整不是簡單的空間調整，而是整合區劃資源要素，拓展新發展空間，實現高質量發展和新舊動能轉換，推動區域統籌協調和整體競爭力提升。

二、優化區劃設置是滿足人民新期待的必然要求

（一）破解發展不平衡不充分難題

行政區劃設置要以人民利益為旨歸，優化區劃設置，可以推動相對落后地區得到中心城市的輻射帶動和優質資源配置，推動城鄉一體化發展，滿足人民對美好城市生活的強烈期待。長期以來，由于行政區劃分割，嚴重制約了人口城市化進程，主要表現在政府提供的公共服務均等性、有效性和公正性等方面存在差距。如因行政區分割導致基礎設施重復建設，或因投入不足歷史欠賬多、設施建設滯后、各部門之間協調難、各地區資源整合難等降低了公共服務的有效性。部分區域之間的財政稅收、市民待遇等存在不平衡性，就業機會、利益分配等存在不公正現象。在此背景下，加快縮減區域差距和城鄉差距，優化區劃設置是順勢而為、民心所向。

（二）切實提升公共服務能力

優化區劃設置是造福百姓、順應民意的民生工程。隨著人民生活水平的提高，越來越多的人進入城市生活和發展，期望能在城市接受更好的教育、享受更好的醫療條件、獲得更高的服務效率和質量。從優化區劃設置著手，減少行政層級或區劃壁壘，促進行政區劃模式與管理體制創新，加強機構改革和職能轉變，切實提高行政效率，促進要素流動與合理集聚，降低管理成本，提升服務能力，更精準地貼近人民需求與期待。在實踐中，許多城市在撤縣設市設區等區劃調整中，給予被撤銷的縣（市）一定時期的“特殊政策”，強化城市基礎設施建設，提高公共服務水平，為百姓帶來實實在在的好處。推動區劃調整，可以增強城市集聚人口和提升公共服務的能力，增加就業機會，加快補齊民生短板，推動基本公共服務均等化供給，在補貼、獎勵、救濟、醫保和養老等民生待遇上有所提高，讓改革成果惠及廣大群眾。

■山市晴嵐｜朱文鑫/攝

（三）以區劃調整為引擎取得輝煌成就

新中國成立70多年來，特別是改革開放40多年來，我國取得的輝煌成就與黨中央和國務院適時推進的行政區劃工作密不可分。1980年成立深圳、珠海、汕頭、廈門4個經濟特區。1988年設立海南省、海南經濟特區。1992－2011年，上海浦東新區、天津濱海新區、重慶兩江新區等相繼成立。進入新時代，行政區劃加快優化調整，河北雄安新區等10余個新區相繼成立。我國還加快撤縣設市設區、撤鄉設鎮設街步伐，加強城市化以及特大、超大城市和城市群發展。2019年全國居民人均可支配收入30733元，其中城鎮居民人均工資性收入占人均可支配收入的比重超過60%。從城鄉結構看，2019年城鎮常住人口84843萬人，比2018年末增加1706萬人。我國主要經濟貢獻是在城市實現的，城鎮常住人口占比已超過60%。根據國際經驗，城鎮化率超過60%后，人口會加速向大都市圈、城市群和中心城市集聚。新時代行政區劃調整，順應了時代潮流，吸引更多的人口進入城市，有利于拉動內需，促進國內大循環，滿足人民群眾對美好生活的新期待，為推進區域協調發展、經濟高質量發展提供新引擎、新動能。

三、穩妥有序推進行政區劃調整的建議

（一）維護社會穩定大局

行政區劃調整是根據城市化發展規律，加強頂層設計，循序漸進、積極穩妥，維護社會穩定大局。民政部數據顯示，截至2009年底，我國尚有1464個縣，855個市轄區。到了2019年末，已縮減至1323個縣，市轄區數量增至965個。超大、特大城市率先步入“無縣時代”，是這些地區本身高度城市化、符合城市自身規律的必然產物，是由傳統農業社會進入工業社會以及后工業社會的發展成就，對增強中心城市輻射帶動作用、推動區域高質量發展具有重要意義。從全國來看，在縣級建制中還有較大比例屬于縣，撤縣設市或設區在總量上僅占較小比例，符合我國長期以來縣較多的客觀實際，經濟社會轉型是一個漫長的過程，短時期內不可能將所有的縣都變成市或區。

（二）依法依規科學論證

推進行政區劃調整，是依據法定程序和區劃標準，加強長遠規劃、科學論證的重要步驟。行政區劃調整包括撤縣設市設區在內，均是經過認真論證、嚴格審批的，標準嚴格、程序嚴謹。從流程上看，縣及以上的區劃調整一般由縣（市）政府提出行政區劃調整方案和風險評估報告后，經縣（市）委研究通過并報市、省、國務院逐級審核，其中還要經過多次的組織考察調研、專家研究論證、征詢各界意見等。行政區劃調整方案須經民政部門組織專家論證和嚴格把關，最后才能上報國務院審核批準。目前，還有許多的省市區正在統籌謀劃、合理有序推進行政區劃調整工作，加強區劃調整的專家論證、實地調研、風險評估等工作，避免調整引發輿論炒作和社會穩定風險，充分體現行政區劃調整的前瞻性、科學性、嚴肅性、合理性。

（三）穩妥有序譜寫新篇章

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，立足新發展階段，根據現代城市演化規律、新型城鎮化戰略以及人民群眾新期待的實際需要，循序漸進推進行政區劃調整，積極穩妥優化空間布局，多措并舉預防各類風險，特別是要警惕區劃調整中及調整后可能帶來的高度依賴土地財政、房地產泡沫、產業空心、環境污染等系列風險。行政區劃調整的出發點和落腳點都是為了人民利益，在具體實踐中要堅持以人民為中心的發展理念，多與人民群眾溝通，及時化解矛盾，回應群眾訴求，為民排憂解難。貫徹新發展理念，從人民群眾最關心、最期盼的問題出發，掌握區劃調整的社會輿情動向，健全風險管控體系，堅持穩妥有序、穩中求進推進行政區劃調整，為推進國家治理體系和治理能力現代化、實現第二個“一百年”奮斗目標、加快建設社會主義現代化強國譜寫高質量發展新篇章。