發(fā)達國家創(chuàng)新治理體系新趨勢及啟示

鄭江淮　章激揚　陳俊杰

從世界各國的發(fā)展經(jīng)驗可以看出，那些能夠成功發(fā)展、維持強大創(chuàng)新能力，并且擁有運作良好治理體系的國家在經(jīng)濟上往往表現(xiàn)卓越，而世界較貧窮地區(qū)的許多國家卻很難發(fā)展這兩項能力，特別是運作良好的創(chuàng)新系統(tǒng)。盡管發(fā)達國家和發(fā)展中國家在創(chuàng)新政策指向上存在一定的分歧，但二者都意識到良好的創(chuàng)新治理體系對于實現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟成果至關(guān)重要。可惜的是，在現(xiàn)實的經(jīng)濟活動中，理論上的藍圖并未在每個發(fā)達國家中都得到了很好的實踐，根據(jù)OECD跟蹤的數(shù)據(jù)顯示，絕大多數(shù)國家并未真正意義上實現(xiàn)了既定目標(biāo)，出現(xiàn)了創(chuàng)新主體爭奪創(chuàng)新資源、創(chuàng)新資源浪費、資源效率配置低、政府干預(yù)過多、創(chuàng)新政策之間的斷鏈甚等“系統(tǒng)性失靈”問題，亟待在創(chuàng)新治理能力和體系中得到有效地化解。

發(fā)達國家創(chuàng)新治理體系新趨勢

創(chuàng)新治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，不同國家和地區(qū)政府的創(chuàng)新治理方式都有其特有的經(jīng)濟、政治、文化背景。從整體上看，創(chuàng)新治理主要是為了克服創(chuàng)新過程中不能依靠自身解決的問題。

即使理論界所考慮的那種系統(tǒng)性失靈嚴(yán)重抑制了創(chuàng)新活動，也不能說明政府有能力通過設(shè)計和實施適當(dāng)?shù)恼邅砀纳七@種狀況。事實上，做錯事很可能會使情況惡化，即所謂的政策失敗或治理失敗。這種失敗的可能性可以說是由于市場失靈方法中提出的政策建議含糊不清。例如，在特定的國家、地區(qū)或行業(yè)，研發(fā)投資應(yīng)該提高到什么水平以達到社會最優(yōu)水平？對于這些問題沒有明確的答案，決策者就束手無策。因此，越來越多的學(xué)者認(rèn)為，系統(tǒng)性失靈不足以更廣泛地為創(chuàng)新政策的設(shè)計和實施提供依據(jù)和指導(dǎo)。隨著世界范圍內(nèi)知識經(jīng)濟的興起，尤其是進入21世紀(jì)以來，全球科技創(chuàng)新進入了空前密集活躍的時期，各個國家對創(chuàng)新活動的內(nèi)涵、外延都了新的進展，國家創(chuàng)新治理體系也萌生了一些新的趨勢。

前瞻性創(chuàng)新治理

關(guān)于政策在創(chuàng)新方面能否提供什么見解，治理研究其實早就認(rèn)識到了等級政治指導(dǎo)的局限性。這個問題不是創(chuàng)新所獨有的，它也適用于許多其他政策領(lǐng)域。社會系統(tǒng)表現(xiàn)出復(fù)雜的特征，如自我組織和自我參照行為，也受到突發(fā)事件和更廣泛的背景發(fā)展的影響，因此它們很容易逃脫任何有針對性的控制嘗試。對這些公認(rèn)的控制限制的最初反應(yīng)，反映在語境控制中日益突出，更具體地說是所謂的新公共管理原則（NPM）的興起。在不涉及NPM辯論的細節(jié)的情況下，引入了作為代理的部委（或其他政府機構(gòu)）與下屬組織（例如大學(xué)、資助機構(gòu)、研究組織等）之間的合同和市場關(guān)系。這種將政府與其他組織之間的接口制度化的形式承認(rèn)了這些組織的自主權(quán)，但使它們受制于戰(zhàn)略目標(biāo)定義和資源分配。因此，仍然保持了作為組織原則的層次結(jié)構(gòu)，而市場關(guān)系也被用于實施政治控制。

然而NPM也面臨了許多挑戰(zhàn)，其中之一是由于代理人與其委托人之間的知識鴻溝，使得代理人有能力自主地確定其戰(zhàn)略。第二個挑戰(zhàn)，創(chuàng)新政策領(lǐng)域內(nèi)外的政策戰(zhàn)略一致性對于應(yīng)對重大社會挑戰(zhàn)和實現(xiàn)變革性變革至關(guān)重要，但是沒有政府能夠通過集中式分層指導(dǎo)來確保這種一致性。所以，前瞻性創(chuàng)新是一種參與性的活動，涉及開放的未來，是加強基于網(wǎng)絡(luò)的行為者戰(zhàn)略協(xié)調(diào)和連貫性的一種手段。

鑒于此，國外學(xué)者提出了一個前瞻性活動（FLAs）與創(chuàng)新政策治理子系統(tǒng)（IPGSs）“契合”的分析框架，IPGSs主要負責(zé)監(jiān)督科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新政策流程的治理，該策略也涉及多個非政府參與者，發(fā)起集體行動，定義問題感知和議程，建立指導(dǎo)和塑造創(chuàng)新系統(tǒng)的新結(jié)構(gòu)和機構(gòu)。在創(chuàng)新政策治理子系統(tǒng)發(fā)起的此類活動的準(zhǔn)備和實施中，遠見卓識可以發(fā)揮重要作用，一個典型的例子就是英國遠見計劃（Visions of Future）在其三個周期中不斷變化的特點。通過促進在決策和政策實施中采用參與性和多元化的方法，它也可能對創(chuàng)新政策治理子系統(tǒng)本身產(chǎn)生重大影響。政策制定過程是學(xué)習(xí)過程，就像創(chuàng)新過程一樣，前瞻性創(chuàng)新活動是塑造創(chuàng)新體系和未來創(chuàng)新活動的重要政策工具。創(chuàng)新政策治理子系統(tǒng)也是這些學(xué)習(xí)過程需要觸發(fā)、指導(dǎo)和組織的場所。在這種背景下，應(yīng)清楚地理解政策制定流程的性質(zhì)和前瞻性創(chuàng)新活動的政策原理，這是在前瞻性創(chuàng)新活動項目與各個創(chuàng)新政策治理子系統(tǒng)之間實現(xiàn)良好“匹配”的前提，從而提高前瞻性創(chuàng)新活動的有效性。

使命導(dǎo)向的創(chuàng)新治理

在當(dāng)代創(chuàng)新政策討論中，兩個既定框架被視為共存和主導(dǎo)。第一個框架被確定為從二戰(zhàn)后政府對科學(xué)和研發(fā)的支持制度化開始，假定這將有助于增長和解決私人提供新知識的市場失靈問題。第二個框架出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代的全球化世界，它強調(diào)競爭力，而競爭力是由國家知識創(chuàng)造和商業(yè)化創(chuàng)新體系塑造的。科技創(chuàng)新政策的重點是建立聯(lián)系、集群和網(wǎng)絡(luò)，鼓勵系統(tǒng)內(nèi)各要素之間的學(xué)習(xí)，并扶持創(chuàng)業(yè)精神。與前兩個框架相區(qū)別，第三個框架與當(dāng)代社會和環(huán)境挑戰(zhàn)相聯(lián)系，例如可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)并呼吁進行變革，并將其與前兩個框架區(qū)分開。轉(zhuǎn)型是指社會技術(shù)系統(tǒng)的變化，在可持續(xù)性轉(zhuǎn)型文獻中經(jīng)常被概念化。考察第三個框架的性質(zhì)，以確定其關(guān)鍵特征及其引發(fā)對前兩個框架重新檢查的潛力，它的一個關(guān)鍵的特點是注重試驗，并且認(rèn)為全球南方不需要追趕，就可以遵循全球北方的轉(zhuǎn)型模式。所以有學(xué)者認(rèn)為，這三個框架都與政策制定有關(guān)，但探索轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的選擇應(yīng)是優(yōu)先事項。

鑒于此，各國政府正越來越多地轉(zhuǎn)向使命驅(qū)動的創(chuàng)新，以應(yīng)對他們作為一個社會所面臨的最大挑戰(zhàn)，從糧食到能源，從住房和老齡化。許多人有充分理由相信，目前的資本主義模式正在失敗。在世界大部分地區(qū)，它們沒有為足夠多的人提供安全、體面和有價值的工作，就實現(xiàn)了增長放緩、更加不穩(wěn)定、不平等加劇和環(huán)境退化。世界各地的人們都在尋找更好的選擇。突破性創(chuàng)新使我們進入更公平、可持續(xù)和更具創(chuàng)造性的新增長階段的時機已經(jīng)成熟。增量創(chuàng)新不足以應(yīng)對這些挑戰(zhàn)。顛覆性創(chuàng)新帶來了表面上的根本性變革，但代價是混亂和不平等加劇，因為它獎勵了壟斷者，他們在新市場中占了大部分利潤。這就是為什么人們轉(zhuǎn)向使命導(dǎo)向的創(chuàng)新理念，以推動創(chuàng)新，通過創(chuàng)造新的、更好的、不同的方式讓人們生活和工作，讓人們過上更好的生活。這些使命可能來自政府和企業(yè)家，但社會運動在動員、利用和引導(dǎo)社會變革力量方面也將發(fā)揮重要作用。

負責(zé)任的創(chuàng)新治理

作為使命導(dǎo)向創(chuàng)新的一個縮影，負責(zé)任的創(chuàng)新在政策界日益突出，例如歐盟將負責(zé)任的創(chuàng)新（RI）視為一種能夠應(yīng)對氣候變化和醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域“重大挑戰(zhàn)”的方法。作為Horizon 2020（歐盟研究與創(chuàng)新框架計劃）的基礎(chǔ)性主題，也是其擴大參與“與科學(xué)共為社會服務(wù)的科學(xué)”的挑戰(zhàn)的根基，RI被視為“一種包容性的研究與創(chuàng)新方法”。因此，負責(zé)任的創(chuàng)新旨在使研究和創(chuàng)新更好地與社會價值觀、需求和預(yù)期相結(jié)合。它通常被描述為一種新的科學(xué)和創(chuàng)新治理方法，描述了從“風(fēng)險治理”到“創(chuàng)新治理”的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變需要通過早期的“上游”干預(yù)而不是事后的“下游”監(jiān)控和“糾正”干預(yù)來治理創(chuàng)新。這意味著，要從那些旨在預(yù)先權(quán)衡與技術(shù)固有的不確定性決策相關(guān)的風(fēng)險和收益的方法轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)向更加關(guān)注擴大決策過程以實現(xiàn)符合道德和社會期望的創(chuàng)新。

負責(zé)任的創(chuàng)新治理重點應(yīng)從供應(yīng)方的“塑造技術(shù)”轉(zhuǎn)向“塑造創(chuàng)新”，并更加關(guān)注技術(shù)發(fā)展、社會需求以及管理規(guī)則和流程的相互作用。一個經(jīng)常被引用的定義指出：“負責(zé)任的研究和創(chuàng)新是一個透明的、互動的過程，通過該過程，社會行為者和創(chuàng)新者可以相互回應(yīng)，以期對創(chuàng)新過程及其（倫理）可接受性、可持續(xù)性和社會期望性進行研究，以使科學(xué)技術(shù)進步正確地融入我們的社會。”由此可見RI是研究和實踐的一個發(fā)展領(lǐng)域，其中存在主導(dǎo)的觀點、實踐和參與者，兩者相結(jié)合而阻礙了建立一種真正的反應(yīng)性、包容性和反思性的創(chuàng)新方法，在促進社會包容性解放的同時，促進科學(xué)和創(chuàng)新的有效預(yù)期治理的潛力。

暫定性治理與適應(yīng)性治理

新興技術(shù)往往受到廣泛的內(nèi)在不確定性的影響。對新興技術(shù)來說，這一點尤其重要，因為新興技術(shù)通常會帶來高技術(shù)挑戰(zhàn)和不確定的應(yīng)用前景。21世紀(jì)初，將社會考慮因素納入研發(fā)實踐的要求在整個民主工業(yè)化世界中開始出現(xiàn)，并最終成為新興技術(shù)創(chuàng)新治理的主要特征。

以美國納米技術(shù)計劃對社會技術(shù)整合為例，這也是最早、最著名的政策實例之一，當(dāng)時政策制定者采取這種創(chuàng)新性的應(yīng)對措施是為了解決新興技術(shù)的社會問題，因為他們對公眾態(tài)度、研究方向和技術(shù)軌跡之間的潛在互動有著更高的認(rèn)識。因此，整合成為一種治理機制，用于調(diào)解這些不確定性動態(tài)來源之間的相互作用。這項任務(wù)是以一種自覺的經(jīng)驗和預(yù)期的方式出現(xiàn)，因此提供了一個“暫定性治理”的實際例子。

與此相對應(yīng)的另一種治理方式則出現(xiàn)在2012年英國NCOB的兩份報告中，這兩份NCOB報告證明了在應(yīng)對生命科學(xué)創(chuàng)新方面，暫定性治理和適應(yīng)性治理方法之間的差異，并詳細說明了在利益相關(guān)者的利益和價值觀之間實現(xiàn)平衡的不同方法：《新興生物技術(shù)報告》更多地關(guān)注上游問題，不確定性，預(yù)防措施和利益相關(guān)者的廣泛參與，以此作為決策的基礎(chǔ);《生物燃料報告》側(cè)重于更多的下游問題，強調(diào)定量分析證據(jù)作為決定生物燃料發(fā)展可持續(xù)能力的基礎(chǔ)，并考慮如何獲取證據(jù)作為決策依據(jù)，以決定生物燃料發(fā)展的道德方面，而不是將正式的公眾參與作為此類決定的主要依據(jù)。

基于愿景和期望的創(chuàng)新治理

技術(shù)的不確定性使得參與創(chuàng)新及其治理的行動者往往不得不依靠期望，而不是依靠強有力的知識來進行決策。在創(chuàng)新治理的新趨勢中，特別是集體預(yù)期，即社會廣泛的認(rèn)可，成為了越來越多政府主導(dǎo)的根本性創(chuàng)新過程的參考，如轉(zhuǎn)型管理和戰(zhàn)略管理。這使得期望和遠見成為了新興創(chuàng)新治理中的重要元素，但是愿景和期望往往容易發(fā)生變化，從而給戰(zhàn)略和政策流程帶來了挑戰(zhàn)。參與者必須應(yīng)對預(yù)期的動態(tài)變化，無論是在預(yù)期發(fā)生變化后的事后處理，還是在設(shè)計創(chuàng)新支持計劃等政策措施時考慮到預(yù)期未來可能發(fā)生的變化時的事前處理。

如德國在對燃料電池預(yù)期的動態(tài)變化所采取的措施：首先，研究了燃料電池的期望是如何與更廣泛的期望網(wǎng)絡(luò)在燃料電池的背景下的發(fā)展有著不一致的關(guān)系;其次，審查政策措施是否和如何提到這些期望，以及政策如何應(yīng)對期望的動態(tài)演變。德國的實踐表明，單靠燃料電池的期望還不足以引發(fā)實質(zhì)性的政策支持，只有在他們與對未來能源系統(tǒng)的愿景和期望以及進一步的環(huán)境發(fā)展聯(lián)系在一起后，才啟動支持性政策措施。此外，政府在穩(wěn)定對燃料電池的政策支持方面雖然做出了不懈的努力，但在預(yù)期可能發(fā)生變化之前，政府仍然必須適應(yīng)預(yù)期網(wǎng)絡(luò)的變化，特別是對電池電動汽車預(yù)期的上升。由此可見，期望的高度動態(tài)發(fā)展為創(chuàng)新治理創(chuàng)造了挑戰(zhàn)，創(chuàng)新和政策參與者必須應(yīng)對預(yù)期的動態(tài)性和緊迫性。

任務(wù)驅(qū)動型創(chuàng)新治理

社會運動在動員、利用和引導(dǎo)社會變革力量方面發(fā)揮著重要作用，它們不僅可以設(shè)定和確定任務(wù)，而且可以動員背后的人員、資源和想法，構(gòu)建了不同社區(qū)結(jié)合的變革聯(lián)盟，以完成任務(wù)。這種社會運動在許多國家目前正在進行的任務(wù)驅(qū)動型創(chuàng)新中發(fā)揮著重要作用，以確保創(chuàng)新努力有助于迎接社會重大挑戰(zhàn)。

以避孕藥的發(fā)明為例子，避孕藥的發(fā)明可以說是20世界下半葉最重要的創(chuàng)新之一，從技術(shù)復(fù)雜程度本身而言，這一論述可能不那么令人信服。20世紀(jì)60年代之前，避孕被認(rèn)為是粗俗的、笨拙的，墮胎甚至是非法的。直到1960年，避孕藥被正式批準(zhǔn)為一種節(jié)育形式，使得數(shù)百萬的美國女性可以更加自由地控制和塑造自己的生活，它改變了社會的權(quán)力關(guān)系，為婦女在社會中提供了更大的選擇余地，這一思潮的轉(zhuǎn)變得到了科學(xué)家、慈善家、醫(yī)生和監(jiān)管者的積極響應(yīng)。

避孕藥發(fā)明的例子讓我們專注于另一種創(chuàng)新模式，它不僅參與設(shè)定使命，還參與動員人員、資源和知識實現(xiàn)，即社會運動，它往往是由共同面臨的任務(wù)所激活的運動，從而推動創(chuàng)新，改變產(chǎn)業(yè)。避孕藥的發(fā)明同時是社會和文化以及醫(yī)學(xué)和科學(xué)的創(chuàng)新，體現(xiàn)了創(chuàng)新運動是如何運作的。如果說美國國家航空航天局（NASA）實施的肯尼迪登月計劃是政府設(shè)定的創(chuàng)新任務(wù)的經(jīng)典案例，部分是為了迎合政治力量，那么避孕藥的發(fā)明就是社會運動推動的創(chuàng)新使命，以轉(zhuǎn)移權(quán)力和社會的經(jīng)典案例。重大的社會創(chuàng)新總是需要不同社區(qū)的組合，以形成變革聯(lián)盟，每個社區(qū)對共同使命的解釋略有不同。任務(wù)驅(qū)動型的創(chuàng)新取決于能否創(chuàng)建和維持這些聯(lián)盟的社會運動。即誰為創(chuàng)新設(shè)定了使命和目標(biāo)，特別是在目標(biāo)是社會變革時，如何確立一個不僅令人信服而且合法的任務(wù)就成為現(xiàn)在國家創(chuàng)新治理過程的一個新趨勢。

依托研究性大學(xué)的創(chuàng)新治理

持續(xù)創(chuàng)新被認(rèn)為是未來全球經(jīng)濟增長的必要條件，人們越來越強調(diào)創(chuàng)新的重要性，創(chuàng)新在創(chuàng)造伴隨經(jīng)濟增長的新技術(shù)同時，在瞄準(zhǔn)全球市場時發(fā)揮著關(guān)鍵作用。因此，關(guān)于新知識的研發(fā)和生產(chǎn)，追求知識與商業(yè)化結(jié)合的研究型大學(xué)，以及如何在這些大學(xué)的基礎(chǔ)上建立創(chuàng)新集群中的產(chǎn)學(xué)研已經(jīng)成為政府政策的關(guān)鍵問題。包括經(jīng)合組織國家在內(nèi)的主要國家的創(chuàng)新政策地位和領(lǐng)域也在發(fā)生變化，各國將創(chuàng)新政策視為包括社會和經(jīng)濟在內(nèi)的所有方面的關(guān)鍵治理政策，并強調(diào)創(chuàng)新的地位和作用。

以美國硅谷創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)為例：首先，硅谷創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)形成的邏輯前提是產(chǎn)業(yè)技術(shù)迅速變革，風(fēng)險與收益的不確定性大，信息失效快，保密成本大。其次，在硅谷創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)形成初期，形成了以“斯坦福大學(xué)-市場-中小型科技企業(yè)”的初始配置，造就了這一地區(qū)開放性、適應(yīng)性網(wǎng)絡(luò)關(guān)系形成的初始條件。此外，美國擁有非常發(fā)達的航空交通網(wǎng)和成本很低的公路運輸網(wǎng)，使得經(jīng)濟發(fā)展所需的要素能夠在全美自由充分地流動。在這樣一個環(huán)境中，美國能夠在全國形成合理的產(chǎn)業(yè)分工，在局部地區(qū)形成足夠的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。最后，斯坦福大學(xué)研究方向的轉(zhuǎn)變助推了硅谷創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)地加速形成，二戰(zhàn)和美蘇冷戰(zhàn)使得大量的軍事研究資源流向了大學(xué)實驗室，其中以麻省理工學(xué)院和斯坦福大學(xué)為代表，兩所高校的科研人員作為國防合同主要受益人，承擔(dān)著美國絕大部分的軍事研究項目。直到上世紀(jì)70年代早期，兩所高校的研究職能發(fā)生了明顯分化，麻省理工學(xué)院仍然依賴于傳統(tǒng)的軍事需求和聯(lián)邦政府的支持，軍費成為了支撐該地區(qū)企業(yè)進行創(chuàng)新的主要資金來源，而斯坦福大學(xué)幾乎在同一時期順利實現(xiàn)了從軍用產(chǎn)品到民用產(chǎn)品的研究。同時，風(fēng)險投資取代了軍費成為了硅谷創(chuàng)業(yè)者的主要資金來源。除了直接的資金供給，風(fēng)險投資家還鼓勵其投資組合中的各個公司展開密切生產(chǎn)合作和技術(shù)交流，使得這一時期的知識溢出效應(yīng)能夠在不同企業(yè)之間廣泛地傳遞，不得不說這一時期風(fēng)險投資家對硅谷創(chuàng)新體系的構(gòu)建起到了不可磨滅的作用，是硅谷創(chuàng)新治理的核心。

由此可見，以高校為依托、科研機構(gòu)科研人員的技術(shù)創(chuàng)新與風(fēng)險投資有效結(jié)合機制成為了世界一個典型的模仿，因此也曾有經(jīng)濟學(xué)家指出，只要有名牌大學(xué)，劃定一片土地（高科技園區(qū)），再加上足夠多的資金，就能開發(fā)出類似于硅谷的高新技術(shù)成長的新天地。

對我國的啟示

黨的十九屆四中全會全面總結(jié)了黨領(lǐng)導(dǎo)人民在我國國家制度建設(shè)和國家治理方面取得的歷史成就與成功經(jīng)驗，創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化建設(shè)作為國家治理體系不可或缺的一部分，事關(guān)我國高質(zhì)量發(fā)展的進程。基于對科技創(chuàng)新治理的認(rèn)識以及我國自身的特點，在創(chuàng)新治理體系建設(shè)中應(yīng)重點關(guān)注以下幾方面內(nèi)容。

完善資本市場建設(shè)

近年來，我國實體部門和虛擬部門的失衡引發(fā)諸多問題，學(xué)界形象地把這一現(xiàn)象稱為“實體經(jīng)濟不實，虛擬經(jīng)濟太虛”。風(fēng)險投資作為聯(lián)系實體經(jīng)濟與虛擬經(jīng)濟的重要紐帶，也是通過市場手段促進企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的主要資本來源。目前，我國風(fēng)險資本市場目前徒有規(guī)模，但資金的流向、投資的結(jié)構(gòu)等尚待優(yōu)化。未來要著力完善我國資本市場建設(shè)，將越來越多風(fēng)險資金地引向中小科技企業(yè)，使中小企業(yè)能夠在市場機制的作用下將外部風(fēng)險資金順利引入到自身內(nèi)部研發(fā)資金，克服傳統(tǒng)的融資渠道的不足，從根本上解決我國中小企業(yè)、民營企業(yè)融資難的問題。此外，隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變，企業(yè)創(chuàng)新能力的提升和高校科研能力的進步，我國越來越有能力建成一批高水平的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)體系，在靈活運用風(fēng)險資金的同時，也要突出風(fēng)險投資家在創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中的“連接”作用，為此要借助高校重點培養(yǎng)高水平的金融人才隊伍，為資本市場的建設(shè)提供人才保障。

夯實“干中治理”能力

創(chuàng)新的屬性決定了創(chuàng)新過程是一個周而復(fù)始的巨大工程，同時是一個高度動態(tài)變化的過程。我國在創(chuàng)新治理過程中，行政導(dǎo)向意圖明顯，同時容易將研發(fā)活動視為同質(zhì)，從而導(dǎo)致治理過程中方向失靈。新的治理理念要求在科技創(chuàng)新的過程，重視“衍生創(chuàng)新”，改變傳統(tǒng)的以目標(biāo)為導(dǎo)向的治理邏輯，以“適當(dāng)?shù)姆绞健睂崿F(xiàn)某些目標(biāo)，治理的目的不是在流程的早期完成，而是設(shè)定一個框架，朝著一個特定的方向推進，讓過程來決定從中可以得到什么。

為此，我國在創(chuàng)新治理過程中要遵循創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，保持治理方式的靈活性和伸縮性。具體的治理手段要緊密配合不同技術(shù)屬性，切勿采取“一刀切”的模式，如針對新興科學(xué)技術(shù)，可以采用“嘗試性質(zhì)治理”模式，因為新興科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新內(nèi)在的偶然性要求對治理采取相當(dāng)試探性的方法，為探索和學(xué)習(xí)創(chuàng)造空間，而不能規(guī)定明確的最終目標(biāo);對“以使命為導(dǎo)向”的技術(shù)，需要在國家系統(tǒng)層面進行重大監(jiān)督，將這些挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為推動多個部門和行為者創(chuàng)新的具體問題，可以采用“適應(yīng)性治理”的模式等。靈活多樣的治理模式一方面能夠防止單一治理模式對創(chuàng)新熱情的挫傷，另一方面也能夠保證創(chuàng)新活動盡最大可能地開展。

提升自主創(chuàng)新能力

隨著經(jīng)濟發(fā)展邁入新的階段，依靠要素積累遠遠不能滿足現(xiàn)階段的高質(zhì)量發(fā)展，嚴(yán)重制約著我國經(jīng)濟發(fā)展，我國原始性創(chuàng)新亟待提升。近年來，中美貿(mào)易摩擦也給我國敲響了警鐘，一方面美國等發(fā)達國家不愿將關(guān)鍵核心技術(shù)賣給我國，另一方面真正的核心技術(shù)獲得方式也絕非通過市場手段進行外購可得。

為此我國在接下來的創(chuàng)新發(fā)展歷程中，要堅持走自主創(chuàng)新道路，發(fā)揮舉國體制，集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，在某些關(guān)鍵核心領(lǐng)域方面要有“青出于藍而勝于藍”的決心，要敢于迎難而上。在思想意識形態(tài)上深入貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，以構(gòu)建中國國家創(chuàng)新體系為目標(biāo)，全面深化科技體制改革，推動以科技創(chuàng)新為核心的高質(zhì)量創(chuàng)新，推進科技治理體系和治理能力現(xiàn)代化。牢牢把握創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的根本要求，堅持問題導(dǎo)向，增強創(chuàng)新自信，加快構(gòu)建符合科技創(chuàng)新規(guī)律、適應(yīng)世界科技強國建設(shè)需要的科技創(chuàng)新治理體系，緊密圍繞國家重大戰(zhàn)略需求，明確戰(zhàn)略重點和主攻方向，著力在關(guān)鍵領(lǐng)域、“卡脖子”的地方下功夫，推動自主創(chuàng)新不斷取得新突破。

注重“使命導(dǎo)向”創(chuàng)新政策的設(shè)計

全球化和技術(shù)進步深刻地改變了經(jīng)濟的進程，因此需要企業(yè)、政府和工人等利益相關(guān)者采取新的審慎行動，以創(chuàng)造更大的共同繁榮。旨在通過投資于基本科學(xué)和技能、對創(chuàng)新活動進行研發(fā)補貼解決市場失靈，以及通過加強區(qū)域和國家創(chuàng)新系統(tǒng)解決系統(tǒng)故障，促進知識流動而建立有利創(chuàng)新環(huán)境的傳統(tǒng)創(chuàng)新政策仍然十分必要。然而，旨在提高創(chuàng)新數(shù)量的這些政策本身是不夠的。在新的背景下，創(chuàng)新政策還需要確保創(chuàng)新的方向或質(zhì)量。21世紀(jì)的人類社會面臨著諸多重大挑戰(zhàn)，如氣候變化、人口、健康、環(huán)境，以及實現(xiàn)可持續(xù)和包容性增長等共同困難，針對世界各國面臨的“棘手問題”，需要從多角度進行見解，為此我國要主動承擔(dān)大國責(zé)任，背負歷史的使命，將這些挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為推動多個部門創(chuàng)新的具體問題，為人類的發(fā)展做出貢獻。

為了使創(chuàng)新政策更加有效，政策制定者通常需要考慮改變政策組合，從一般研發(fā)補貼轉(zhuǎn)向與解決社會和政治議程上重要挑戰(zhàn)相關(guān)的政策工具。正確選擇政策手段將需要透徹理解阻礙創(chuàng)新產(chǎn)生和融合的系統(tǒng)瓶頸，包括技能不足，缺乏互動或?qū)ξ磥硇枨蟮牟淮_定性。為此，這很可能需要更多地強調(diào)迄今很少受到關(guān)注的政策工具，即影響創(chuàng)新解決方案需求的政策，例如使用公共采購和監(jiān)管等手段。

完善科技成果轉(zhuǎn)化機制和利益分配機制

隨著我國創(chuàng)新主體的豐富多元，各經(jīng)濟當(dāng)事人之間的利益沖突也越來越明顯，導(dǎo)致協(xié)作困難。歐美發(fā)達國家完善的立法機制可以保障科技成果順利的商業(yè)化，各創(chuàng)新當(dāng)事人能夠各司其職，并且共同分享科技果實。我國由于創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)界定含糊，創(chuàng)新成果利益分配不均，創(chuàng)新活動容易受到外部干擾，從到導(dǎo)致創(chuàng)新效率受到損失。

為此，我國需要打通“政府-高校-企業(yè)-研究所”之間的鴻溝，讓多元化的創(chuàng)新主體共同參與創(chuàng)新活動，廣泛調(diào)動各主體創(chuàng)新積極性，形成創(chuàng)新合力，重視高校與企業(yè)間的合作，共享創(chuàng)新成果。爭取打造出政府搭臺，企業(yè)唱戲，高校催化的良性循環(huán)，使新的增長點破繭而出。同時，用法律法規(guī)的形式確保創(chuàng)新參與者的合法利益，為創(chuàng)新者營造良好的制度環(huán)境。

創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力。在知識經(jīng)濟時代，創(chuàng)新越來越成為驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的核心要素，完善的創(chuàng)新治理體系能有效地解決國家創(chuàng)新過程中可能出現(xiàn)的系列問題，對推動科技發(fā)展至關(guān)重要。我國作為發(fā)展中國家，借鑒發(fā)達國家政府在創(chuàng)新治理方面的經(jīng)驗，對豐富我國創(chuàng)新治理理念，完善我國創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)，拓寬我國創(chuàng)新治理方式，使得我國創(chuàng)新真正邁上新臺階具有重要意義。