我國東、中、西部省(區、市)新型研發機構政策特征分析

劉 興，郭杰丹，陳軍義，羅 鍇，葉涔涔，范金怡

(1.貴州省科學技術情報研究所；2.貴州省科學技術發展戰略研究院，貴州 貴陽 550004)

我國早在1996年就開始關注新型研發機構的發展，原國家教育委員會在《全國普通高等學校人文社會科學研究“九五”規劃要點》中提出“要通過試點，建設一批以應用對策研究為主、具有思想庫功能、采取網絡化組織、研究成果具有明顯社會效益和經濟效益的新型科研機構”。2016年以來，中共中央在全國科技創新大會、兩院院士大會和中共十九大報告等重大場合多次提出“深化科技體制改革”“加強科技供給”和“形成充滿活力的科技管理和運行機制”。[1]近年來，以深圳光啟、中國科學院深圳先進技術研究院等為代表的新型研發機構受到了政府和社會各界的廣泛關注。

從空間分布看，我國新型研發機構空間分布呈現不均衡態勢。在區域層面：新型研發組織大多集中分布在東南沿海地區，如：江蘇省、廣東省和浙江省；內陸地區分布較少，陜西省依托西安交通大學、電子科技大學等高等院校建立了6個工業技術研究院，新型研發機構初具規模。在省域層面：江蘇省的新型研發機構主要集中在產業經濟比較發達的蘇南地區，廣東省主要集中在深圳、廣州等核心城市。而陜西省則集中在省會西安。

從數量規模看，我國新型研發機構數量快速增長，各種形態的新型研發機構數以千計。其中，陜西、江蘇、廣東、浙江4個地區的新型研發機構的成長最為突出[2]。

從新型研發機構所處行業看，通常有以下特點：①時代性明顯。新型研發機構大多布局在生物醫藥、人工智能、大數據研究等時代熱點行業。②地區特色性。各地區根據先天條件，資源稟賦優勢，發展積累形成國內領頭羊，發揮了區域內各盟市的資源特色和產業優勢。③區域戰略性。新型研發機構所涉及的行業不少是地方宏觀戰略發展中明確要重點發展的產業領域，如：內蒙古的新能源產業、云南省科學計算產業、河南省智能裝備產業等。

作為科技體制改革的特區，新型研發機構已成為區域創新體系的重要組成部分，它既是加快創新驅動發展的重要生力軍，也是吸引重點發展領域高端人才及團隊匯聚的“集結號”。為了促進新型研發機構的持續發展，筆者圍繞我國新型研發機構支撐政策的發展現狀，梳理新型研發機構現有政策并加以分析，提出完善建議，以期為政府決策部門提供借鑒和參考。

1 研究與分析方法

政策特征分析主要是采用內容分析法對政策條款進行分類、編號、排序等工作后形成相應政策數據庫，以此為基礎對政策內容進行統計分析。通過北大法寶網、各地政府及其廳(局)部門等官方網站，對新型研發機構管理及支持政策進行搜集整理，共篩選出截至2019年12月全國各地發布的新型研發機構管理政策文件50份，整理出政策條款369項，并針對每一項條款從發布時間、機構、政策工具等角度進行分類、整理，形成相關政策數據庫。

參考國家統計局對中國三大地帶的劃分，將北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南等11個省(自治區、直轄市)劃分為東部地帶；山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等8個省份劃分為中部地帶；內蒙古自治區、廣西壯族自治區、重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區等12個省(自治區、直轄市)劃分為西部地帶。從不同角度對東、中、西部政策進行分析。

在政策文本選擇上，政策文本來源主要通過北大法寶網站、各省(自治區、直轄市)政府、各廳(局)和市級相關政府官方網站進行政策文本的收集。以“新型研發機構”“新型研發組織”“新型科研機構”“新型科研組織”為關鍵詞進行精確查找，如表1 所示，我國新型研發機構發展的專項支持管理政策主要涉及省(自治區、直轄市)級和市級的部門機構，截至2019年12月31日，各地頒布的新型研發機構管理辦法共50份，其中省級19份，地級市31份。針對每一項政策條款，從發布機構、政策目標、政策力度、政策工具等進行分類、整理，形成新型研發機構政策數據庫。對篩選出50份管理辦法的369項政策條款進行政策文本統計，將不同層級的政策形成新型研發機構政策文本內容分析。

2 全國主要省(區、市)新型研發機構發展的政策特征分析

2.1 省級新型研發機構管理政策分析

根據各省區市發布的新型研發機構管理政策情況，對管理政策內容進行分析研究如下。

2.1.1 東部省份。 省級發文層面，東部地區中，廣東省發文最多，其使用的政策工具數量也最多，累計34次。其中財政收入是使用頻率最高的政策工具，其次是法規管制，以及宏觀管理層面的標準設計和目標規劃。政策工具使用次數次之的是福建，共使用政策工具20次，供給型的財政投入使用頻次最高，人才激勵培養、稅收優惠、法規管制是除財政投入外最常使用的政策工具。同時河北、上海、福建在管理辦法中都出現了需求型的政策支持。

總體來看，東部各省政策工具主要集中在供給面的財政投入、人才激勵培養，以及環境型的法規管制、稅收優惠、標準設計、目標規劃等措施。

圖1 東部新型研發機構省級管理政策的政策工具分布情況

2.1.2 中部省份。 中部地區省份中，政策工具使用頻率最高的是河南省，總計使用45次，政策多集中在財政投入，人才激勵培養、法規管制、稅收優惠、策略性措施等舉措上。其次是江西省，使用頻次共17次，其中法規管制、財政投入、策略性措施、目標規劃等政策工具的使用頻次最高。

總體來看，財政投入是供給面使用最多的政策工具，其次是供給面的人才激勵培養；環境型的政策工具總體來看使用最多，主要集中在法規管制、稅收優惠、策略性措施、機制體制改革、目標規劃和機制體制改革。江西、河南等省份出臺了需求型的扶持政策。

圖2 中部新型研發機構省級管理政策的政策工具分布情況

2.1.3 西部省份。 西部地區主要有內蒙古、廣西、重慶等省(區、市)出臺了新型研發機構管理辦法，其中政策工具使用頻次最高的是廣西，總計13次，主要采用的政策工具是政策法規和策略型措施，財政投入是供給型措施中采用的主要支持舉措。內蒙古在人才培養激勵、項目支持、財政投入、基礎設置建設等方面的供給型舉措均有體現；重慶市的支持政策主要體現在環境型政策中。

相較中部和東部地區而言，西部地區省份出臺的省級管理政策中，并沒有出現需求型的政策工具，主要使用的政策工具在于法規管制、政策優惠和策略型措施。

圖3 西部新型研發機構省級管理政策的政策工具分布情況

2.2 地市級新型研發機構管理政策分析

2.2.1 東部省份。東部的政策工具使用情況來看，無論是省級還是地市級出臺管理政策主要使用的都是財政投入、法規管制和人才激勵培養3種政策工具。相較省級而言，地市級使用的金融支持、稅收優惠政策明顯更多，涉及的省份也更廣，部分省份(如浙江、江蘇)雖未正式出臺省級的支持管理辦法，但是其管轄的各地市級地區已正式出臺了眾多詳細的管理辦法。

圖4 東部新型研發機構市級管理政策的政策工具分布情況

2.2.2 中部省份。 與省級發布的管理政策相似，中部地區中，河南省正式發布的文件和使用的政策工具最多。與省級發布的管理政策相同，地市級的管制政策中依然是環境型的法規管制和供給面的財政投入兩大支持方式占主要地位，不同的是地市級的措施中，機制體制改革的使用頻率更高。

圖5 中部新型研發機構市級管理政策的政策工具分布情況

2.2.3 西部省份。 西部地區地市級出臺了新型研發機構管理辦法的有呼倫貝爾市、遂寧市、太原市，與省級出臺的正式管理政策相同的是以環境型政策為主，主要是法規管制這一政策工具，明顯不同的是財政投入這一扶持方式被使用的更為頻繁。

表1 各地財政投入具體支持方式

圖6 中部新型研發機構市級管理政策的政策工具分布情況

2.3 典型政策工具在各區域的使用分析

經過對各地出臺的省級、地市級管理政策分析，不難發現各地除環境型的法規管制政策使用頻繁外，“供給型·財政投入”這一政策工具的使用尤為亮眼，且這一方式是直接給予新型研發機構相關資金投入，具有導向性的激勵手段，也是新型研發機構頗為關注的激勵方式。為進一步分析各地區對“供給型·財政投入”支持方式的使用狀況，筆者對各地新型研發機構管理辦法中涉及的財政投入支持方式進行了整理分析，整理結果表1所示。

從表1中可以看出，東、中部省份幾乎每個省都涉及考核后補助，也有不少的獎勵性補助對新型研發機構的成長方向進行激勵。同時東部福建省、中部河南省均有對新型研發機構產品銷售的補助，以此從銷售端激勵新型研發機構的產品研發生產。西部地區暫沒有出現獎勵性補助措施。相比之下，東中部地財政投入支持方式多元性特征突出、財政投入激勵引導性顯著。

3 結論

通過對新型研發機構政策的特征分析發現： 從發布力度上來看，中、東、西部新型研發機構政策發布力度逐年增強。省級層面，東部地區中，廣東省發文最多。

從政策使用工具上看，在省級層面，東部區域政策工具主要集中在供給面的財政投入、人才激勵培養，以及環境型的法規管制、稅收優惠、標準設計、目標規劃等措施。中部區域財政投入是供給面使用最多的政策工具，其次是供給面的人才激勵培養；環境型的政策工具總體來看使用最多，主要集中在法規管制、稅收優惠、策略性措施、機制體制改革、目標規劃和機制體制改革。江西、河南等省份出臺了需求型的扶持政策。西部地區省份出臺的省級管理政策中，并沒有出現需求型的政策工具，主要使用的政策工具在于法規管制、政策優惠和策略型措施。

在地市級層面，出臺的政策主要使用的都是財政投入、法規管制和人才激勵培養3種政策工具。相較省級而言，地市級使用的金融支持、稅收優惠政策明顯更多，涉及的省份也更廣，部分省份(如浙江、江蘇)雖未正式出臺省級的支持管理辦法，但是其管轄的各地市級地區已正式出臺了眾多詳細的管理辦法。中部地區政策中依然是環境型的法規管制和供給面的財政投入兩大支持方式占主要地位，不同的是地市級的措施中，機制體制改革的使用頻率更高。西部地區以環境型政策為主，主要是法規管制這一政策工具，明顯不同的是財政投入這一扶持方式被使用的更為頻繁。

從典型政策工具使用分析，東、中、西部出臺的省級、地市級出臺的環境型法規管制政策和“供給型·財政投入”政策工具最為亮眼，起到了導向性的激勵手段，也是新型研發機構頗為關注的激勵方式。同時東、中部省份幾乎每個省都涉及考核后補助，也有不少的獎勵性補助對新型研發機構的成長方向進行激勵。相比之下，東中部地財政投入支持方式多元性特征突出、財政投入激勵引導性顯著。

4 政策建議

完善政策頂層設計，強化政策合力，由單一機構部門發布向多部門聯合發布轉變。完善政策體系的頂層設計，提高政策發文力度，增加聯合發文，強化政策合力，提高政策凝聚力與部門協同力，有助于新型研發機構的順利設立和快速成長。

細化政策實施條款，出臺相應實施細則。建議在實際執行中出臺實施細則，細化扶持政策中涉及的土地、房租、資金支持等內容，完善政策體系，促進扶持措施的實際落地和有效執行。

采取靶向治療，在戰略性領域、有比較優勢的行業，提高新型研發機構服務產業能力。

政府應該根據新型研發機構在創新生態系統的位置，豐富支持方式，因地制宜制定政策。